동식물관련시설(돈사) 건축불허가처분 취소청구

 동식물관련시설(돈사) 건축불허가처분 취소청구

 

청 구 인 ◈◈주식회사 농업회사법인

대 리 인 법무법인 ◇◇(담당변호사 ◎◎◎, ◎◎◎)

피청구인 ◈◈◈◈

 

주 문 청구인의 청구를 기각한다.

청구취지 피청구인이 2018. 4. 24. 청구인에 대하여 한 건축허가 불허가처분을 취소한다.

 

1. 사건개요

청구외 ○○○은 2017. 6. 27. 피청구인에게 □□군 ▣▣ ◉◉리 ***-* 에 동·식물관련시설(돈사) 신축을 위한 건축신고서를 접수하였고 피청구인은 2017. 9. 29. 청구외 ○○○에게 건축신고 수리를 통지하였다. 그 후 2018. 2. 12. 건축주가 ○○○에서 청구인(◈◈주식회사농업회사법인)으로 변경되었고 청구인은 2018. 3. 14. 피청구인에게 □□군 ▣▣ ◉◉리 ***-*외 2필지에 대한 건축(변경)허가를 신청하였다. 피청구인은 2018. 3. 15. ~ 2018. 4.13. 까지 관련부서 및 유관기관 협의를 거쳐, 2018. 4. 24. 청구인의 건축허가 신청에 따른 피청구인 소속 관련부서의 개발행위 불협의 알림에 따라 2018. 4. 24. 청구인의 건축허가 신청에 대하여 불허가 통지를 하였다.

 

2. 청구인의 주장

가. 피청구인이 서류보완이 필요한 사항에 관하여 처분사유로 삼은 것인지, 아니면 처분사유로 삼지 않은 채 기재한 것인지 불분명하나, 만약 처분사유로 삼은 것이라면 아래와 같은 이유로 위법하다. 피청구인이 지적하고 있는 서류보완이 필요한 사항은 그 내용에 비추어 충분히 청구인이 보완이 가능한 것으로서 피청구인으로서는 청구인에게 해당 사유들에 대하여 보완요청을 한 다음 이 사건 변경허가 신청의 허가 여부를 판단하여야 할 것인데, 피청구인이 청구인에게 해당 사유들에 대한 보완을 요구하지도 않은 채 곧바로이 사건 변경허가 신청을 거부한 것은 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법하다.(대법원 2004. 10. 15 선고 2003두6573 판결 참조)

 

나. 피청구인은 2017. 9. 29. ***-* 답 6,085㎡ 지상에 동․식물관련시설로서 4개동 축사(돈사, 연면적 3,423㎡)를 신축하는 이 사건 기존허가를 한 바 있는데, 위 허가 부지는 이 사건 변경 허가 신청에 추가된 토지와 바로 연접하고 있는 농지이다. 피청구인이 이 사건 처분사유로 제시하고 있는 바와같이 이 사건 변경 허가 신청대상지가 우량농지로서 보전의 필요성이 있는 지역이라면, 피청구인이 2017. 9. 29. ***-* 답 지상에 관한 축사 건축 허가 신청을 판단함에 있어서 우량농지로서 보전의 필요가 있다는 이유로 불허가 처분을 하였어야 마땅할 것이다.

 

다. 피청구인의 이 사건 기존허가와 이 사건 처분을 비교하여 보면, ***-* 답은 우량농지로서의 보전의 필요성이 없는 반면, 연접한 ***-* 답 및 ***-*답 등 토지에만 유독 우량농지로서의 보전의 필요성이 있다는 취지인바, 해당 토지들을 다르게 보아야 할 특별한 사정이 없어 피청구인의 태도를 납득하기 어렵다. 피청구인은 이 사건 변경 허가 신청에 추가된 토지의 지목, 위치, 성질 등과 아무런 차이가 없는 ***-* 답 지상에 축사를 건축하는 내용의 이 사건 기존허가를 처리함에 있어서는 우량농지로 보전의 필요가 있다는 사유를 들면서 불허가 하지 않았으면서도, 유독 이 사건 변경 허가 신청에 대해서만 갑자기 우량농지로 보전의 필요성이 있다고 하면서 불허가 처분을 한 것이다.

 

라. 피청구인은 재량권을 행사함에 있어서 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 동일한 사안에 대하여 제3자인 ♣♣♣에게 한 것과 같은 판단을 하도록 자기구속을 받게 된다 할 것인데, 피청구인은 청구인과의 관계에서 자기구속 원칙에 위반하는 이 사건 처분을 하였는바, 이와 같은 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈․남용한 위법한 처분이라 할 것이다. 게다가 국민의 식품 소비패턴의 변화로 쌀 소비량이 줄어드는 반면 친환경 축산물의 수요가 지속적으로 증가함에 따라 2007. 1. 3. 법률 제8179호로 개정된 농지법은 제2조 제1호 나목, 같은 조 제9호에서 농지의 범위에 축산물 생산시설의 부지를 포함시켜 농지전용절차를 거치지 않고도 농지에 축사를 설치․운영할 수 있도록 하였고, 2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정된농지법은 제28조 제1항, 제2항 제1호, 제32조 제1항 및 같은 법 시행령 제29조 제1항 제4호에서 농지의 보전을 위해 설정된 농업진흥구역 안에서도축사를 건축할 수 있도록 한 취지에 비추어 볼 때, 축사가 건축된다고 하여도 농지로서의 성질은 변함이 없으므로 우량농지로 보전의 필요가 있다는처분사유는 합리적이지 않다.

 

마. 피청구인은 이 사건 변경 허가 신청에 따라 축사가 건축될 경우 면적과 규모가 증가하여 가축분뇨배출시설 및 처리시설을 통해 방류되는 배출수가 증가됨에 따라 주변지역의 환경오염 및 생태계 파괴 등의 우려가 있다고 하고있다. 그러나 이 사건 변경 허가 신청과 관련한 가축분뇨배출시설 및 처리시설은 발생하는 폐수가 전혀 없는 방식이므로 피청구인의 이 사건 처분사유와 같이 방류되는 배출수가 없다. 청구인이 2018. 3. 21. 피청구인에게 제출한 소규모 환경영향 평가서를 살펴보면, 가축분뇨 처리계획에 자체 퇴비화시설을 통하여 처리할 계획임을 밝히고 있다. 여기에서 말하는 자체 퇴비화시설은 교반식 톱밥발효시설로써, 교반식 톱밥발효시설은 돈사의 바닥에 수분조절제(톱밥, 왕겨)를 깔고, 그 위에서 돼지를 사육하여 돼지들이 배설한 분뇨는 전량 수분조절제와 혼합이 되며, 이와 같이 혼합된 분뇨와 수분조절제를 교반식 톱밥발효시설로 운반하여 건조, 발효 작업을 거쳐 퇴적장에서 퇴비화가 된 다음 인근 농가에 퇴비로 공급이 되는 것이므로, 배출수가 전혀 발생하지 않는다.

 

바. 갑 제7호증 처분서 기타 미비사항 항목의 기재내용을 살펴보면 “변경 제시된 처리시설 (당초)교반식톱밥발효시설 → (변경)고속발효처리시설(돈분급속발효 퇴비화장치) 미제출”이라고 기재되어 있는데, 청구인은 폐수가발생하지 않는 교반식 톱밥발효시설보다 더욱 향상된 최신식 처리시설로서특히 수분의 고속건조와 악취저감 측면에서 탁월한 고속발효처리시설을 수억 원을 들여 설치할 것을 피청구인에게 제시하기까지 하였다. 이와 같이 이 사건 축사는 교반식 톱밥발효시설 또는 고속발효처리시설로 설치될 예정이어서 방류되는 배출수가 없음에도 불구하고, 피청구인은 배출수가 있다고 전제하여 환경오염 및 생태계 파괴 우려 등의 처분사유를 제시하고 있으나, 이는 청구인의 신청 내용과 전혀 다른 사실관계를 전제로 하여 이익형량을 한 것으로 위법하다.

 

사. 피청구인이 처분사유로 내세우는 환경오염 및 생태계 파괴 우려는 이 사건축사가 건축되어 실제로 운영되는 과정에서 행정청의 보완요구 및 시정명령을 통해 충분히 관리․감독될 수 있고, 또는 가축분뇨법 등 관계법령에 의한 축사 사용중지 또는 폐쇄명령 등의 사후적인 제재수단을 통해 그 공익적 목적을 충분히 달성할 수 있는 사항이다.

 

3. 관련 법령

❍「건축법」제11조

❍「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제4호

❍「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조제1항 [별표1의 2] 1. 분

야별 검토사항 가. 공통분야(1), 라. 주변지역과의 관계(2)

 

4. 인정사실

당사자 사이에 다툼 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서,답변서, 갑 제1~9호증, 을 제1호증 등의 기재 내용을 종합하여 보면, 다음과같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가. 청구외 ○○○은 2017. 6. 27. 피청구인에게 건축신고서(신축)를 접수하였다.

 

나. 피청구인은 2017. 6. 29. 관련부서에 건축신고신청에 따른 관련법 협의를 하여 2017. 7. 21. 아래와 같은 내용으로 청구외 ○○○에게 건축신고 보완통지를 하였다.

㈎ 건축법 : 건축법 제40조제1항 및 제2항의 규정에 따라 대지조성에 대한안전조치계획서 제출

 

㈏ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 : 국계획심의 대상이므로 관련서류 제출, 진출입 도로폭이 3미터 정도로 차량의 종류, 크기 등에 따른 진출입 가능여부에 대한 검토서류 제출

 

㈐ 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 : 강수시 축사 내 비점오염원 대책 및 농업생활환경에 대한 피해방지시설 계획서 제출(돈사 주변 발생할 악취,해충 및 비점오염원으로 인한 방지 및 저감대책 수립 필요

 

㈑ 환경영향평가법(소규모환경영향평가) : 소규모환경영향평가 대상(축사면적합계 5,000제곱미터 이상)으로 금강유역환경청에 사전협의를 받아야 하므로 협의관련 서류 제출

 

다. 피청구인은 2017. 9. 29. 청구외 ○○○에게 건축신고 수리를 통지하였다.

 

라. 청구인(◈◈주식회사농업회사법인)은 2018. 2. 12. 피청구인에게 건축관계자(건축주, 설계자) 변경신고서를 제출하였다.

- 건축주 : ○○○(□□군 ▣▣) → ◈◈주식회사농업회사법인(○○시 ●●구 □□읍)

 

마. 청구인은 2018. 3. 14. 피청구인에게 건축(변경)허가를 신청하였다.

 

바. 피청구인은 2018. 3. 15. 관련부서에 건축(허가사항변경) 허가신청에 따른 관련법령 협의 요청을 하여 관련부서에게서 2018. 3. 16. ~ 2018. 4.13. 까지 회신을 받았고 그 주요한 내용은 아래와 같다.

 

㈎ ♤♤과 : 농지법 제2조의 규정에 의거 축사 부지 조성은 농지전용허가 대상이 아님(농지법 저촉 사항 없음) 우량농지 보전방침은 도유림, 공원지구 등에 위치하여 적법화가 불가하여 이전이 불가피한 축사에 한하여 농업진흥지역 내 농업생산기반 개량사업(경지정리, 매립, 간척 등)이 시행된 농지 중 외곽에 위치한 농지에 축사를 이전할 경우가 대상임. 따라서 본신청건은 우량농지 보전방침에 해당되지 않음

 

㈏ ♤♤♤♤과 : 자연재해대책법 제4조제1항, 제5조제1항, 같은법 시행령 제6조제1항 및 별표1의2 비고1목에 따라 사전재해영향성 검토협의 대상아님

 

㈐ ♤♤♤♤과 : 소규모환경영향평가 대상으로 허가 등 이전 금강유역환경청에 사전 협의를 받아야 함

 

㈑ ♤♤♤♤과 : 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조, 제77조, 제78조의 규정에 따라 가능한 행위임. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 참고. 지방도시계획위원회 운영가이드라인 제3장제3항에 의거 군계획위원회 재심의 대상임.

 

㈒ ♤♤♤♤과 : 가축분뇨 배출시설 및 처리시설 등 공정 중 발생되는 악취 및 해충의 저감을 위한 적정 관리방안을 수립하여 제출. 가축분뇨 처리시설변경 제시에 따른 내역 재산정 및 공정도 미첨부. 변경 제시된 처리시설 (당초)교반식톱밥발효시설 → (변경)고속발효처리시설(돈분 급속발효 퇴비화장치) 제출. 축사 사업장내 가축분뇨 유출방지를 위한 환경관리방안 미첨부

 

사. 피청구인 소속의 ▣▣▣장은 2018. 4. 11. 피청구인에게 건축허가 신청에 따른 주민의견을 제출하였다.

- 의견내용 : 돈사 건축에 대해 마을 주민 전원 반대하고 있음. 기허가 지역(◉◉***-*)에 대한 건축 승인 건도 철회해 주길 원하고 있음

 

아. 금강유역환경청은 2018. 4. 23. 피청구인에게 소규모환경영향평가서에대한 협의내용을 통지하였다.

 

자. 피청구인은 2018. 4. 24. 청구인의 건축허가 신청에 따른 피청구인 소속관련부서의 개발행위 불협의 알림에 따라 2018. 4. 24. 청구인에게 건축허가 신청 불허가 통지를 하였다.

 

※ 불허가 사유

- 제출된 개발행위허가 관련 서류를 확인한 결과 사업대상지 전체 3필지중 ***-*번지 토지사용승낙서 누락 및 사업대상지에 인접하는 임야 구간포함하여 유역도 및 수리계산 재작성 등 서류 보완이 필요한 사항이나

- 현지조사 및 신청서 검토결과 기존 동물 및 식물 관련 시설(축사-돈사)허가지에 연접하여 추가로 부지확장하고자 개발행위 신청한 사항으로 확장지역은 집단화 된 농지의 일부로써 우량농지로 보전의 필요가 있는 지역이며 당초 기허가 대비 변경 사업계획(부지면적 6,085㎡→24,875㎡/건축물 4동→14동)에 따른 사업부지 및 건축물(축사-돈사) 증가량이 상당하여 이에 따른 가축분뇨배출시설 및 처리시설을 통해 방류되는 배출수가증가됨에 따라 장기적으로 주변지역(갑각류 및 바지락 양식장 등)의 환경오염·생태계파괴 등의 우려가 있기에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 재58조 제1항 제4호 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조(개발행위허가의 기준) 제1항에 따라 별표1의 2 중 가. 공통분야의 (1), 라. 주변지역과의 관계 (2)에 저촉됨

- 기타 미비사항

◦가축분뇨배출시설 및 처리시설 등 공정 중 발생되는 악취 및 해충의 저감을위한 적정 관리방안 미수립 ◦가축분뇨처리시설 변경 제시에 따른 내역 재산정 및 공정도 미첨부 ◦변경 제시된 처리시설 (당초)교반식 톱밥발효시설 →(변경) 고속발효처리시설(돈분급속발효 퇴비화장치) 미제출 ◦축사사업장내가축분뇨 유출방지를 위한 환경관리방안 미첨부

 

5. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

청구인은 ‘피청구인은 청구인에게 해당 사유들에 대하여 보완요청을 한 다음 이 사건 변경허가 신청의 허가 여부를 판단하여야 할 것인데, 해당 사유들에 대한 보완을 요구하지도 않은 채 곧바로 이 사건 변경허가 신청을 거부한것은 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법하다’고 주장한다.

 

민원사무처리규정 제6조 제1항, 제2항, 제11조 제1항에 의하면 허가신청서류 등 민원서류는 정당한 사유 없이 접수를 거절하거나 부당하게 반려하여서는 아니 되고, 그 서류에 흠결이 있다고 인정할 때에는 보완 또는 보정을 요구하여야 한다고 규정되어 있으나, 위 규정 소정의 보완 또는 보정의 대상이되는 흠결은 보완 또는 보정할 수 있는 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용또한 형식적, 절차적인 요건에 한하고 실질적인 요건에 대하여까지 보완 또는보정요구를 하여야 한다고 볼 수 없다(대법원 1991. 6. 11. 선고 90누8862

판결 참조)위 법리에 따라 살피건대, 보완사항 중 하나인 이 사건 신청지 중 ◉◉리***-*번지에 대한 토지사용 승락서 및 인접하는 임야구간 포함하는 유역도및 수리계산 재작성 등 서류 보완 사항은 청구인이 보완 완료 하였다 하더라도 이 사건 처분사유(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 우량농지보전필요 및 환경오염․생태계파괴 등의 우려) 에 영향을 미칠 사항도 아니고 이 사건 처분사유인 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제4호 및 같은법 시행령 제56조제1항의 개발행위허가의 기준에 관한 내용 역시, 보완이 가능한 형식적·절차적인 내용이 아닌 실질적인 내용으로 보이므로 피청구인이 이 사건 허가신청의 당부를 판단함에 있어서 청구인에게 보정·보완요구를 하지 아니하였다 하여 이를 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고할 수 없다.

 

한편, 청구인은 토지의 지목, 위치, 성질 등과 아무런 차이가 없는 바로 옆필지 “◉◉리 ***-* 번지”의 축사를 건축 허가함에 있어서는 우량농지로보전의 필요가 있다는 사유를 들어 불허가 하지 않았으면서도, 유독 이 사건변경 허가 신청에 대해서만 갑자기 우량농지로 보전의 필요성이 있다고 하면서 불허가 처분을 한 것은 부당하다고 주장하고 있고 이 사건 축사는 교반식톱밥발효시설 또는 고속발효처리시설로 설치될 예정이어서 방류되는 배출수가 없고 환경오염 및 생태계 파괴 우려는 이 사건 축사가 건축되어 실제로 운영되는 과정에서 사후적인 제재수단을 통해 그 공익적 목적을 충분히 달성할 수 있는 사항이므로 이를 이유로 한 불허가는 위법하다고 주장한다. 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법 제11조제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는데, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례ᆞ평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다. 그리고 특히환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈ᆞ남용 여부를 심사할 때에는 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조).

 

살피건대, 청구인이 처분사유로 든 우량농지라 함은 「농지법」 제37조제2항제1호에 따라 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반 정비사업 시행예정 지역으로 편입된 농지를 의미하는 것이며 농업생산기반 정비사업은「농어촌정비법」 제2조제5호에 따라 경지정리, 간척, 매립, 농업생산기반시설 개보수 등 농업생산기반 개량사업 등을 말하는데 이 사건 변경 허가 신청지 2개 필지(◉◉리 ***-*, ***-*번지)는 토지대장 상 1983. 11. 25. 매립준공 완료된 지역으로 기재되어 있어 우량농지에 해당한다고 볼 수 있고 우리 위원회의 직권 현장조사에서도 이 사건 신청지는 집단화된 간척농경지에 위치하고 있는 것이 확인되었다. 따라서, 피청구인이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제4호 및 같은법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준에 따라 한 이 사건 불허가처분에 위법한 점은 없다 할것이다.

 

또한, 우리 위원회의 직권 현장조사 사실 등에 따르면, 이 사건 신청지는 폭3미터의 시멘트 포장도로를 사이에 두고 폭 7미터의 수리시설이 위치하고 있는데 이 수리시설은 평상시 수문을 닫아놓다가 우수로 인한 수량 증가시 수문을 열어 바다로 물을 흘려보낸다. 이 수리시설과 바로 연접하여 약 길이 290m, 폭 50m의 농업용 저류지가 위치하고 이 사건 반경 0.5~1㎞ 이내에는 13가구가 존재하며 반경 500m 이내에 갑각류 및 바지락 양식장 5개소,반경 0.5~1㎞ 이내에 갑각류 및 바지락 양식장 4개소가 위치하고 있는 상황이다.

 

사정이 위와 같다면, 이 사건 사업계획 대로 돈사 부지면적이 6,085㎡에서24,875㎡ 로, 건축물 연면적이 3,423㎡ 에서 17,953.25㎡로 건축물 동수가4동에서 14동으로, 이처럼 급격히 증가된다면 돈사의 가축분뇨배출시설 및처리시설을 통해 방류되는 배출수에 의한 인근 갑각류 및 바지락 양식장 등주변지역의 환경오염·생태계파괴 등의 우려는 충분히 예상된다 할 것이므로 피청구인의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없어 보이므로 피청구인의 이 사건 불허가 처분은 부당하지 아니하다.

 

따라서, 청구인이 주장하는 모든 사정을 감안하더라도, 청구인의 건축허가신청이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제4호 및 같은법시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준을 충족하지 못한다고 보아, 이를 불허가한 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈ᆞ남용하여 위법하다고 볼 수 없다 할 것이다.

6. 결 론

그렇다면, 청구인의 주장이 이유 없으므로  청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.