정비계획 입안제한 거부처분 취소청구

정비계획 입안제한 거부처분 취소청구

재결요지

역세권 장기전세주택 관련 도시환경정비사업 심의 개선지침(2013. 1. 16.)은 서울시 내부의 일응의 업무처리기준을 설정한 것에 불과할 뿐, 일반국민이나 법원을 기속한다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분을 할 정당한 근거가 되지 못한다고 할 것이고, 이 사건 처분의 적법 여부는 위 서울시지침이 아니라 일반 국민에 대하여 구속력을 가지는 도시정비법 등 규정을 기준으로 판단하여야 한다.

주 문 청구인의 청구를 기각한다.

 

청구취지 피청구인이 2017. 7. 19. 청구인에 대하여 한 〇〇〇〇〇 역 역세권시프트 정비구역 지정을 위한 주민제안서 반려처분을 취소한다.

 

1. 사건개요

가. 피청구인은 2017. 6. 14. 청구인이 서울시 〇〇구 〇〇로〇가 〇번지 일대에 관하여 제출한 역세권 장기전세주택(도시환경정비사업) 구역지정을 위한 주민제안서를 접수한 후, 2017. 7. 10. 간선도로(〇〇로) 연접 블록에 대한 주민동의율이 약 52%로 정해진 기준(2/3 이상)에 미달한다는 사유로 청구인에게 소명자료 제출을 요구하였고, 청구인이 2017. 7. 18. 역세권 간선도로와 블록의 의미에 대한 이견사항을 설명하는 소명서를 제출한 후 2017. 7. 19. 구역내 전체 주민동의율이 약 65%로 기준(2/3 이상)에 미달되고, 간선도로(〇〇로)에 연접한 블록에 대한 주민동의율(약 52%) 또한 기준(2/3 이상)에 미달되었다는 사유로 주민제안서를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

나. 이에 대해 청구인은 피청구인이 2017. 7. 10. 간선도로 연접 블록 주민동의율이 약 52%로 정해진 기준에 미달한다는 사유로 소명자료 제출을 요구하였고, 청구인이 2017. 7. 18. 소명자료를 제출하였는데 피청구인은 2017. 7. 19. 전체 주민동의율이 약 65%로 기준(2/3 이상)에 미달된다는 내용을 처분사유로 추가하여 청구인의 소명기회를 박탈하고, 처분의 근거와 이유를 구체적으로 제시하지 않아 행정절차법 제5조, 제23조를 위반하였고, 동의의 상대방인 청구인에게 도달한 철회서 중 신분증 사본이 첨부되고 자필서명이 이루어진 유효한 철회서는 없음에도 무효인 철회서를 유효하다고 인정하였으며, 간선도로 연접 블록에 대한 정의 및 동의율 또한 서울시 기준에 위배된다고 주장하면서 이 사건 심판청구를 제기하였다.

 

2. 청구인 주장

가. 피청구인이 이 사건 처분의 2가지 사유로 제시한 전체 주민동의율 약 65%와 간선도로 연접 블록 주민동의율 약 52%에 대하여 처분의 근거와 이유를 전혀 제시하지 않고, 당초 청구인에게 소명을 요구하지 않았던 “전체 동의율이 약 65%로 기준에 미달된다”는 내용을 처분사유로 추가한 것은 행정절차법에 위배된다.

나. 동의자들의 동의철회가 구 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제17조 제1항 등에 따른 요건을 갖추지 않았음에도 불구하고, 피청구인이 이를 인정하여 청구인이 제출한 동의율에서 해당 철회자들을 제외하고 전체동의율을 산정한 것은 위법하다.

다. 역세권 간선도로변 연접 블록은 간선도로에 접하고 도로로써 구분되는 일단의 블록을 말하는 것인데도, 피청구인이 서울시 의견을 자의적으로 해석하여 간선도로 연접 블록 주민 동의율을 기준 미달로 본 것은 위법하다.

 

3. 피청구인 주장

가. 이 사건 처분의 근거는 서울특별시 역세권 장기전세주택 관련 도시환경정비사업 개선지침(2013. 1. 16.) 및 서울시 의견 등이고, 이 사건 처분에 앞서 수 차 회의를 통하여 간선도로변 연접 블록 동의율 및 철회자 제외에 따른 전체동의율 미달의 우려를 청구인에게 전달하였다.

나. 역세권시프트 제안구역은 임의의 제안자가 임의로 구역경계를 설정하여 구역지정을 제안할 수 있는 일반구역으로서 도시정비법에 따라 이미 구역경계가 확정된 정비예정구역 또는 정비구역이 아니므로, 도시정비법에서 규정하는 모든 조항을 적용할 것은 아니다.

다. 간선도로변에서 임대사업으로 불편없이 생활하고 있는 토지등소유자의 의사를 충분히 반영하기 위하여, 서울시 의견에 따라 상업지역과 제3종 일반주거지역, 그 중간지역을 각 기준으로 하여 평균치로 동의율을 산출한 것은 적법하다.

4. 관계법령

도시 및 주거환경정비법 제4조, 제17조 제1항, 도시 및 주거환경정비법 시행령 제10조, 제13조의2, 제28조, 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례 제6조, 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례 시행규칙 제5조

 

5. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.

가. 청구인은 2017. 6. 14. 피청구인에게 서울시 〇〇구 〇〇로〇가 〇번지 일대에서 역세권시프트 도시환경정비사업을 추진하기 위하여 제출한 역세권 장기전세주택(도시환경정비사업) 구역지정을 위한 주민제안서를 접수하였고, 동의현황을 보면 구역전체 토지등소유자 595명 중 411명이 동의하여 동의율 69.08%로 기준 2/3 (66.7%)를 초과하였고, 간선블록 토지등소유자 151명 중 104명이 동의하여 동의율 68.87%로 기준 2/3(66.7%)를 초과한 것으로 기재되어 있고, 토지면적은 전체면적 77,852.20㎡ 중 45,575.20㎡가 동의되어 동의율이 58.5%로 토지면적의 1/2(50.0%)를 초과한 것으로 기재되어 있다.

나. 서울특별시 임대주택과에서는 2017. 6. 27. 피청구인에게 “역세권 장기전세주택 관련 도시환경정비사업 심의 개선지침에 따라 역세권 간선도로변에 연접한 블록의 주민동의율 2/3 이상 확보가 필요하며, 본 사업대상지의 경우에는 〇〇로변 노선상업지역과 제3종일반주거지역을 참고하여 블록을 설정하고 주민동의율을 확보하는 것이 지침의 취지에 적합할 것임”이라는 검토의견을 ‘역세권 장기전세주택(도시환경정비사업) 건립 관련 업무 협의에 대한 회신’으로 보냈다.

다. 피청구인은 2017. 7. 10. 간선도로(〇〇로) 연접 블록에 대한 주민동의율이 약52%로 정해진 기준(2/3이상)에 미달한다는 사유로 청구인에게 소명자료 제출을 요구하였다.

라. 청구인은 2017. 7. 18. 역세권 간선도로와 블록의 의미에 대한 이견사항을 설명하는 역세권 장기전세주택(도시환경정비사업) 주민제안서 관련 소명서를 제출하였다.

마. 피청구인은 2017. 7. 19. 구역내 전체 주민동의율이 약 65%로 기준(2/3 이상)에 미달되고, 간선도로(〇〇로)에 연접한 블록에 대한 주민동의율(약 52%) 또한 기준(2/3 이상)에 미달되었으나 명확한 소명이 되지 않아 정비구역지정 주민제안에 대한 후속처리가 불가하다는 사유로 〇〇〇〇〇역 역세권시프트 정비구역지정을 위한 주민제안서를 반려하였다.

바. 청구인은 2017. 7. 24. 피청구인에게 구역지정을 위한 동의 철회서 유효 성립 요건에 대해 소명하는 역세권 장기전세주택(도시환경정비사업) 주민제안서 관련 소명서를 추가 제출하였다.

사. 피청구인은 2017. 7. 25. 청구인에게 “첫째, 소명자료 요청 내용에 없는 전체 동의율(65%)을 반려사유로 적시한 것은 법률적 하자라는 주장에 대하여 이미 간선도로변 적정동의율(2/3 이상)을 확보하지 못한 것만으로도 충분한 반려처분 사유가 되나, 행정절차법에 따른 소명기회를 부여하고자 간선도로변 적정동의율 미달에 대하여 소명자료 제출을 요구하였고, 이후 철회자 등을 포함한 사업예정구역 전체 동의율을 재확인한 결과 기준에 미달되어 반려사유에 이를 추가한 것이며, 간선도로변 적정동의율 미달에 대한 귀 추진준비위원회의 소명자료 또한, 서울시의 간선도로변 연접블록에 대한 유권해석을 무시하고 자의적인 해석에 의해 동의율이 적정하다는 의견으로 타당성이 없어, 동의율 미달에 대한 소명이 충분하지 않았기에 반려처분되었음을 알려드립니다. 둘째, 철회자의 동의철회 요건이 도시 및 주거환경정비법에 근거하여 적정하지 아니함에도 불구하고 동의철회를 반영한 것은 잘못된 행정처리라는 주장에 대하여, 현재 본 사업예정구역은 아무런 개발계획이 수립되지 아니한 지역으로서 도시 및 주거환경정비법을 적용하여 동의서를 징구하고 철회하는 것은 적정하지 않은 것으로 판단됩니다. 따라서 귀 추진준비위원회에서 징구한 동의서는 사인간 주고받은 일반적인 동의서로서 이에 대한 징구와 철회 등의 처리는 동의자 또는 철회자의 의사에 따라 처리하는 것이 타당할 것으로 판단됨을 알려드립니다”라고 이의제기에 대한 회신을 하였다.

 

6. 이 사건 처분의 위법·부당여부

가. 도시정비법 제4조 제1항에서는 자치구의 구청장 또는 광역시의 군수(이하 이 조, 제4조의3 및 제4조의4에서 “구청장등”이라 한다)는 기본계획에 적합한 범위에서 노후·불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 다음 각 호의 사항이 포함된 정비계획을 수립하여 이를 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 하고 30일 이상 주민에게 공람하며 지방의회의 의견을 들은 후(이 경우 지방의회는 구청장등이 정비계획을 통지한 날부터 60일 이내에 의견을 제시하여야 하며, 의견제시 없이 60일이 지난 경우 이의가 없는 것으로 본다) 이를 첨부하여 특별시장·광역시장에게 정비구역지정을 신청하여야 하고, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 하며, 같은 조 제4항에서는 토지등소유자(제5호의 경우에는 제8조제4항제1호에 따라 사업시행자가 되려는 자를 말한다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장등에게 제1항에 따른 정비계획의 입안을 제안할 수 있는 것으로 규정하는 한편, 이 경우 정비계획의 제안을 위한 토지등소유자의 동의, 제안서의 처리 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 하고 있고, 같은 법 시행령 제10조 제1항에서는 법 제4조제1항 본문 및 같은 조 제3항 전단에 따라 시장·군수는 별표 1의 요건에 해당하는 지역에 대하여 법 제4조제1항 및 제3항에 따른 정비계획(이하 “정비계획”이라 한다)을 수립할 수 있다고 규정하면서 별표 1의 정비계획 수립대상구역 제4호 마목에서 역세권 등 양호한 기반시설을 갖추고 있어 대중교통 이용이 용이한 지역으로서 「주택법」제38조의6에 따라 토지의 고도이용과 건축물의 복합개발을 통한 주택 건설·공급이 필요한 지역을 들고 있다.

토지등소유자의 동의방법 등에 대하여 도시정비법 제17조 제1항에서는 제4조의3제3항제1호 및 제4항제4호, 제7조제1항, 제8조, 제13조제2항, 제14조제4항, 제16조제1항부터 제3항까지, 제16조의2제1항, 제26조제3항, 제28조제7항, 제33조제2항에 따른 동의(동의한 사항의 철회 또는 제8조제4항제7호·제13조제3항 및 제26조제3항에 따른 반대의 의사표시를 포함한다)는 서면동의서에 토지등소유자의 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명하는 서면동의의 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 하나 토지등소유자가 해외에 장기체류하거나 법인인 경우 등 불가피한 사유가 있다고 시장·군수가 인정하는 경우에는 토지등소유자의 인감도장을 날인한 서면동의서에 해당 인감증명서를 첨부하는 방법으로 할 수 있다고 하면서 제3항에서는 제1항 및 제12조에 따른 토지등소유자의 동의자 수 산정방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 하고 있고, 같은 법 시행령 제28조 제5항에서는 법 제12조 및 제17조제1항 본문에 따른 동의(법 제8조제4항제7호, 제13조제3항 및 제26조제3항에 따라 의제된 동의를 포함한다)의 철회 또는 반대의사 표시의 시기는 다음 각 호의 기준에 따른다고 하면서 제1호에서 동의의 철회 또는 반대의사의 표시는 해당 동의에 따른 인·허가 등을 신청하기 전까지 할 수 있다고 정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 제5항에 따라 동의를 철회하거나 반대의 의사표시를 하려는 토지등소유자는 동의의 상대방 및 시장·군수에게 철회서에 토지등소유자의 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명한 후 주민등록증 및 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서 사본을 첨부하여 내용증명의 방법으로 발송하여야 한다. 이 경우 시장·군수가 철회서를 받은 때에는 지체 없이 동의의 상대방에게 철회서가 접수된 사실을 통지하여야 한다고 정하고 있다.

한편, 도시정비법 시행령 제13조의2에서는 법 제4조제4항에 따라 시장·군수에게 정비계획의 입안을 제안하려는 때에는 시·도 조례로 정하는 바에 따라 토지등소유자의 동의를 받은 후 제안서에 정비계획도서, 계획설명서, 그 밖의 필요한 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하여야 하고, 시장·군수는 제안이 있는 경우에는 제안일부터 60일 이내에 정비계획에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 하고 부득이한 사정이 있는 경우에는 한 차례만 30일을 연장할 수 있으며, 시장·군수는 제안을 정비계획에 반영하는 경우에는 제안서에 첨부된 정비계획도서와 계획설명서를 정비계획의 입안에 활용할 수 있고 위에 규정된 사항 외에 정비계획 입안의 제안을 위하여 필요한 사항은 시·도 조례로 정할 수 있다고 정하고 있고, 서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례 제6조 제1항은 영 제13조의2에 따라 구청장에게 정비계획의 입안을 제안하려는 때에는 해당 지역 토지등소유자의 3분의 2(단, 주거환경관리사업의 경우 토지등소유자의 과반수) 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상 소유자의 동의를 얻어야 한다고 하면서 제2항에서 토지등소유자가 입안을 제안하는 경우 제안내용에는 제5조 각 호의 사항이 포함되도록 하고, 제안서식은 규칙으로 정한다고 하고 있고, 제3항에서는 “제1항에 따른 동의자의 산정방법 등은 영 제28조의 규정을 준용한다. 다만, 국·공유지는 동의자 수 및 동의면적 산정에서 제외한다”고 규정하고 있으며, 서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례 시행규칙 제5조에서는 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」(이하 “조례”라 한다) 제6조에 따라 토지등소유자가 정비구역지정의 입안제안을 하는 경우에는 별지 제6호서식의 동의서, 별지 제7호서식의 동의총괄표 및 별지 제1호서식의 정비구역 지정 신청서를 제출하여야 한다고 규정하고 있다.

 

나. 이 사건 처분에 관하여 본다.

1) 이 사건 처분의 행정절차법 위반 여부

행정절차법 제5조에 따라, 행정청이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확하여야 하고, 제23조에 따라, 행정청은 처분을 할 때에 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 당사자가 신청하는 허가 등을 거부하는 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결).

이 사건에 제출된 각 증거에 의하면, 2017. 6. 14. 주민 제안 후 피청구인이 2017. 7. 7. 청구인에게 간선도로변 블록 설정에 관한 서울시의 의견(2017. 6. 27.자)을 제시하고, 이에 따라 다양한 범위를 설정하여 동의율을 산정하는 경우 역세권 간선도로 인접블럭 주민동의율이 기준 미달할 우려가 있고 동의철회자를 반영할 경우 전체 주민동의율도 기준 미달할 가능성이 있음을 전달하였으며, 2017. 7. 10. 청구인에게 간선도로변 주민동의율에 관한 소명자료를 요청하여 2017. 7. 18. 소명자료를 제출 받았으나 해당 자료에는 그 사이에 동의율이 추가 확보되었다는 내용은 없었고, 이에 2017. 7. 19. ‘구역 내 전체 주민 동의율이 약 65%로 기준(2/3 이상)에 미달되고 간선도로(〇〇로)에 연접한 블록에 대한 주민동의율(약 52%) 또한 기준(2/3 이상)에 미달되었으나 명확한 소명이 되지 않아 정비구역 지정 주민 제안에 대한 후속처리가 불가함에 따라 반려’한다고 적시한 문서로 이 사건 처분을 한 사실이 인정된다. 위 사실에 의하면, 이 사건 처분은 ‘정비구역 지정에 관한 주민 제안을 반려’한다는 내용으로 구체적이고 명확하므로, 청구인은 어떠한 사실에 의하여 이 사건 처분이 있었는지를 알 수 있었다고 할 것이고, 처분서에 기재된 내용과 이 사건 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려할 때, 처분 당시 청구인이 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 장차 이에 불복하여 행정구체절차로 나아가는 데에 별다른 지정이 없었던 것으로 판단되므로, 이 사건 처분이 행정절차법 제23조 제1항을 위반하였다고 볼 수 없다.

또한 청구인은, 피청구인이 당초 소명자료를 요청하지 않은 ‘전체 주민동의율 미달’을 사유로 추가하여 이 사건 처분에 이른 것이 소명의 기회를 박탈한 것으로 위법하다고 주장하나, 피청구인은 2017. 7. 7. 청구인에게 동의철회자를 반영할 계획이라는 점을 알리고, 여기에 공유자에 대한 토지등소유자 산정 오류까지 있어, 전체 주민동의율이 기준에 미달할 우려가 있음을 전달하였고, 청구인도 그 자리에서 동의철회자 반영이 위법하다는 의견을 주장한 바 있는 이상, 피청구인이 소명의 기회를 박탈하였다고 볼 수 없으므로, 청구인의 주장은 이유 없다.

2) 역세권시프트 주민제안에 도시정비법상 동의철회 규정이 적용되는지 여부

도시정비법 제4조 제4항에 따라, 토지등소유자는 일정한 경우 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장등에게 기본계획에 적합한 범위에서 노후·불량 건축물이 밀집하는 등 동 시행령 제10조 제1항 별표 1의 요건에 해당하는 구역에 대하여 시행령에 따라 정비계획의 입안을 제안할 수 있다. 위 별표 1. 제4호 마목에는 “역세권 등 양호한 기반시설을 갖추고 있어 대중교통 이용이 용이한 지역으로서 주택법 제38조의 6에 따라 토지의 고도이용과 건축물의 복합개발을 통한 주택 건설·공급이 필요한 지역”이 규정되어 있다. 정비계획 입안을 제안하려는 토지등소유자는 동 시행령 제13조의 2 제1항 및 조례 제6조 제1항에 따라, 해당 지역 토지등소유자의 3분의 2 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상 소유자의 동의를 받은 후 제안서에 필요서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하여야 하며, 이때 동의서는 동 조 제2항 및 동 시행규칙 제5조에 따라 별지 6호 서식(신분증명서 사본 첨부)을 따라야 한다.

한편, 도시정비법 제17조 제1항은 “제4조의3 제3항 제1호 및 제4항 제4호, 제7조 제1항, 제8조, 제13조 제2항, 제14조 제4항, 제16조 제1항부터 제3항까지, 제16조의2 제1항, 제26조 제3항, 제28조 제7항, 제33조 제2항에 따른 동의(동의한 사항의 철회 또는 제8조 제4항 제7호·제13조 제3항 및 제26조 제3항에 따른 반대의 의사표시를 포함한다)는 서면동의서에 토지등소유자의 지장(指章)을 날인하고 자필로 서명하는 서면동의의 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 한다.”고 규정하고 있고, 동 시행령 제28조 제5항은 동의의 철회는 해당 동의에 따른 인·허가 등을 신청하기 전까지만 할 수 있고, 동의를 철회하려는 토지등소유자는 동의의 상대방 및 시장·군수에게 철회서에 토지등소유자의 지장을 날인하고 자필로 서명한 후 주민등록증 및 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서 사본을 첨부하여 내용증명의 방법으로 발송하여야 한다고 규정하고 있다.

이 사건에 제출된 각 증거에 의하면, 2017. 6. 14. 청구인이 제출한 전체 주민동의율은 69.08%로 위 서울시조례 제6조 제1항이 규정하는 ‘해당 지역 토지등소유자의 3분의 2’ 기준(66.7%)을 상회하나, 청구인 및 피청구인에게 미리 동의철회서를 제출한 자 및 공유자 등 토지등소유자 산정오류 부분을 제외하면 전체 주민동의율은 65%로, 위 서울시조례 기준에 미달하는 사실이 인정되고, 청구인의 제안은 도시정비법 제4조 제4항 등에서 정한 요건을 갖추지 못하였다고 볼 것이므로, 이를 반려한 이 사건 처분은 적법하다.

이에 대하여 청구인은 동의철회가 도시정비법 제17조 제1항 등의 요건을 갖추지 못하여 무효인데도 피청구인이 이를 인정한 것은 위법하다고 주장한다. 그러나 위에서 살펴본 각 규정에 의하면, 토지등소유자는 도시정비법 제4조 제4항에 따라 역세권시프트 사업 정비계획 입안을 제안할 수 있으나, 이를 위한 해당 지역 토지등소유자의 동의 또는 동의한 사항의 철회에 도시정비법 제17조 제1항은 적용되지 않는다. 이 경우 동의서는 조례 제6조 제2항 및 동 시행규칙 제5조에 따른 별지 서식으로 제출하여야 하나, 동의철회의 방법에 관하여는 달리 규정이 없으므로(조례 제6조 제3항은 동의자의 산정방법 등에 도시정비법 시행령 제28조의 규정을 준용하도록 하고 있고, 위 제28조는 토지등소유자의 동의자수 산정방법 외에 동의철회의 시기나 방법에 관하여도 규정하고 있으나, ‘준용’은 성질에 반하지 않는 한도에서 그 취지를 받아들인다는 것인데, 위 동의철회의 시기나 방법에 관한 제5항과 제6항은 해당 동의에 근거하여 행정청이 인·허가 등을 한 후에 동의를 철회하는 경우 행정의 안정성과 신뢰성에 지장을 초래할 위험이 있는 데에 따른 것으로, 시장·군수 등으로 하여금 정비계획을 입안하도록 제안하는 데에 불과한 절차를 위한 동의를 철회하는 의사표시의 경우에 준용될 것은 아니다. 조례 제6조도 종래 영 제28조를 “동의자의 산정방법 및 절차 등”에 대하여 준용하도록 한 것을 “동의자의 산정방법 등”에 대해서 준용하는 것으로 2012. 1. 5. 개정하였다), 해당 동의 철회자들이 표시한 철회의 의사가 청구인에게 도달한 이상 적법하게 효력이 발생하였다고 볼 것이다. 그렇다면, 이후 위 동의 철회자들이 위 철회의사를 철회하고 다시 동의하였다는 점을 소명하지 못한 이상, 청구인의 주장은 이유 없다.

다. 역세권 간선도로변 연접 블록 주민 동의율 기준 충족 여부

역세권 장기전세주택 관련 도시환경정비사업 심의 개선지침(2013. 1. 16.)(이하 “서울시지침”이라 한다)에 따라, 역세권 장기전세주택 도시환경정비사업은 1차 역세권을 중심으로 구역을 설정하되, 정비구역 전체 주민 동의율 2/3 이상 및 역세권 간선도로변에 연접한 블록의 주민동의율 2/3을 확보하여야 한다. 이와 관련하여 본 사업부지에 있어서 ‘간선도로변에 연접한 블록’의 범위에 관한 피청구인의 질의에 대하여 서울시는 위 서울시의견, 즉, 2017. 6. 27.자 “역세권 장기전세주택(도시환경정비사업) 건립 관련 업무 협의에 대한 회신”에서 “역세권 간선도로변에 연접한 블록의 주민동의율 2/3 이상 확보가 필요하며, 본 사업대상지의 경우에는 〇〇로변 노선상업지역과 제3종 일반주거지역을 참고하여 블록을 설정하고 주민동의율을 확보하는 것이 지침의 취지에 적합할 것”이라는 의견을 밝혔다.

이 사건에 제출된 각 증거에 의하면, 피청구인은 위 서울시지침 및 서울시 의견에 따라 최대 제3종일반주거지역 선, 최소 일반상업지역 선, 그리고 그 중간에 임의의 선을 각 기준으로 정하고, 해당 기준에 따른 각 주민동의율을 산출한 다음, 그 평균치로서 52%의 주민동의율을 산출하였고, 위 동의율은 위 서울시지침이 정한 2/3 기준에 미달하는 사실이 인정된다. 그러나 위 서울시지침은 서울시 내부의 일응의 업무처리기준을 설정한 것에 불과할 뿐, 일반국민이나 법원을 기속한다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분을 할 정당한 근거가 되지 못한다고 할 것이고, 이 사건 처분의 적법 여부는 위 서울시지침이 아니라 일반 국민에 대하여 구속력을 가지는 도시정비법 등 규정을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두10584 판결). 위에서 살펴본 것처럼 도시정비법 제4조 제4항 및 동 시행령 제13조의 2 제1항 및 조례 제6조 제1항에 따라 청구인은 본 사업대상 지역 토지등소유자의 3분의 2 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상 소유자의 동의를 받아 정비사업계획의 입안을 제안할 수 있는 것이므로, 위 요건을 충족한다면 단지 위 서울시지침의 기준을 충족하지 않았다는 이유를 들어 위 입안 제안을 반려할 수는 없다고 할 것이다. 다만, 위에서 본 것처럼 청구인이 위 도시정비법 등이 정하는 해당 지역 전체 주민동의율 기준을 충족하지 못한 이상, 이 사건 처분에 관한 본 심판의 결론에 영향은 없다.

 

7. 결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다(2017-1036)