건축 용도변경 불가처분 취소청구

건축 용도변경 불가처분 취소청구

 

1. 사건개요

 

청구인은 2018. 10. 16. 피청구인에게 〇〇시 〇〇동 3〇〇-〇번지 상 건축물(이하‘이 사건 건축물’이라 한다) 3층의 용도를 위락시설(유흥주점, 561.6㎡)에서 운동시설(롤로스케이트장, 499.73㎡)로 변경하는 건축(용도변경)신고를 하였다.

 

피청구인은 2018. 12. 20. 청구인에게 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제19조(행위제한) 및 같은 법 시행령 제15조(행위허가의 대상 등)에 의거 건축물의 건축(용도변경)을 허가를 하려는 경우 사업시행자인 〇〇〇구역 도시환경정비사업조합의 의견을 듣도록 하고 있으며, 〇〇〇구역 조합의 이사회 및 대위원회 회의결과 용도변경은“부결”되었다는 사유로 건축(용도변경)신고를 반려처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

 

2. 당사자 주장

 

가. 청구인 주장

1) 처분의 경위

청구인의 지역은 도시주거환경정비사업지구 내에 있다. 즉, 뉴타운 지역이다. 청구인인 (주)〇〇개발은 〇〇시 〇〇동 3〇〇-〇번지에 병원임대 계약을 체결한바 있다.

 

용도변경 허가를 해 달라고 허가권자인 피청구인에게 서류를 넣었더니 〇〇〇구역 조합의 동의를 못 구한다고 해서 허가를 못 해 주겠다고 한다. 뉴타운(재개발)지역에서는 조합의 동의를 구한다고 되어있다. 다만, ｢도시재정비 촉진을 위한 특별법｣ 제8조제2항에 명시되어 있는 것처럼 재개발의 사업에 지장이 없는 한 시장, 군수는 허가를 내줄 수 있다는 도시재정비촉진을 위한 특별법이 있지만, 피청구인의 복지부동한 자세와 직무유기로 인해서 허가를 받지 못해서 계약을 못했다.

 

현재 청구인은 2018. 10.경에 같은 지번의 3층에 체육시설인 롤러스케이트장으로 개업하려고 피청구인에게 허가를 들어갔더니 마찬가지로 〇〇〇구역조합의 동의를 구하지 못해서 피청구인은 허가를 못 해주겠다는 것이다. 건축물대장상에 유흥업소로 되어있는 것을 체육시설로 용도 변경하는 것은 단순한 기재사항이다. 참으로 어처구이가 없는 상황이다.

 

임대인은 빚을 내서 투자를 하고 있는데 조합의 의견(동의)을 구하지 못해서 허가를 못 받은 상황이다. 본 지번의 임대인과 임차인이 〇〇〇구역 조합에 재개발이 된다면 시설비와 인테리어 및 보상비를 청구하지 않겠다는 각서까지 제출했는데도 피청구인은 허가를 못 해 주겠다고 한다.

 

체육시설인데 상식적으로 허가가 되어야 하는데 허가를 안 해주면 불법으

로라도 영업을 하겠다고 피청구인에게 공문을 보낸 사실이 있다. 평범한 시민들을 범법자로 만드는 행정에 도저히 참을 수 없어서 부득불 불법으로 불안하게 운영을 하고 있는 상태다.

 

2) 처분의 부당성

임차인(주식회사 〇〇개발)과 임대인(주식회사 〇〇〇 롤러스케이트)이 재개발이 되면 시설비와 인테리어, 영업 손실에 대한 보상을 청구하지 않겠다는 각서를 제출했는데도 허가를 안 해주는 것은 부당한 무소불위의 행정 폭력이다.

 

조합이 허가권자인 피청구인보다 상위기관이 분명 아닌데 조합이 동의를 안 해줘서, 피청구인이 허가를 안 해주는 것은 상식적으로 이치에 맞지 않는 부당한 행정이라고 생각한다.

 

3) 결론

｢도시재정비 촉진을 위한 특별법｣(일명 뉴타운법) 제8조제2항에도 있듯이, 시장·군수가 허가 해줄 수 있는 조항이 있다. 그리고 보상을 요구하지 않겠다는 각서까지 제출을 했다. 피청구인은 상식선에서 법령에 의해서 허가를 내주어서 생업에 종사할 수 있게 하는 게 공직자의 도리라고 생각하고 합리적인 행정이라고 생각한다. 허가를 내주실 것을 요청한다.

 

나. 피청구인 주장

 

1) 사건개요

청구인인 ㈜〇〇개발 대표이사 김〇〇은 2018. 10. 16. 〇〇시 〇〇동 3〇〇-〇번지 상[건축 용도변경(위락시설 → 운동시설)] 신청하였으나, 피청구인(〇〇시장)은 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제19조 및 같은 법 시행령 제15조제2항 의거 사업 시행자인 〇〇〇구역 조합의 의견을 들어 2018. 12. 20. 청구인에게 건축(용도변경) 신고 반려처리를 하였다.

 

2) 이 사건 심판청구의 적법 여부

청구인이 용도변경하려는 건축물 대상지는 〇〇재정비촉진지구 내 〇〇〇구역 도시환경 정비사업구역에 포함되어 있어, ｢도시재정비 촉진을 위한 특별법｣ 및 ｢도시 및 주거환경정비법｣에 적용되는 지역이다. 청구인은 ｢도시재정비 촉진을 위한 특별법｣ 제8조제2항 및 영업손실 보상을 요구하지 않겠다는 각서 등의 사항으로 시장이 사업에 지장이 없다고 판단할 경우 해줄 수도 있다고 주장하고 있으나, 피청구인은 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제19조 및 같은 법 시행령 제15조제2항에 의거 사업시행자인 〇〇〇구역 도시환경정비사업의 의견을 들어 반려 처분하였으며, 청구인은 건축(용도변경) 반려사유와는 다른 ｢도시재정비 촉진을 위한 특별법｣ 제8조제2항으로 심판청구를 하고 있어 반려 처분 심판청구의 사유를 갖추지 못한 부적절한 청구이다.

 

3) 청구인의 주장 및 이에 대한 답변

청구인은 ｢도시재정비 촉진을 위한 특별법｣ 제8조제2항과 영업 손실 보상을 요구하지 않겠다는 각서까지 제출한 경우로 건축(용도변경) 반려 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다고 주장하나, 피청구인은 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제19조 및 같은 법 시행령 제15조제2항에 의거 사업시행자인 조합의 의견을 들어 반려하였으나, 청구인은 ｢도시재정비촉진을 위한 특별법｣ 제8조제2항과 보상금 미청구 등 반려 사유와는 상관없는 사유로 행정심판을 청구하고 있어 청구인의 주장을 받아들일 수 없다.

 

4) 결론 : 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하되어야 하고, 나아가 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

 

3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 관계법령

【건축법】

제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

2.“건축물”이란 토지에 정착(定着)하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가(高架)의 공작물에 설치하는 사무소ㆍ공연장ㆍ점포ㆍ차고ㆍ창고, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 말한다.

제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다.

② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.>

1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우

2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우

③ 제4항에 따른 시설군 중 같은 시설군 안에서 용도를 변경하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 건축물대장 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 변경의 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.>

④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다.

4. 문화 및 집회시설군

5. 영업시설군

 

【건축법 시행령】

제14조(용도변경) ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다.

4. 문화집회시설군

가. 문화 및 집회시설

나. 종교시설

다. 위락시설

라. 관광휴게시설

5. 영업시설군

가. 판매시설

나. 운동시설

다. 숙박시설

라. 제2종 근린생활시설 중 다중생활시설

【도시 및 주거환경정비법】

제19조(행위제한 등) ① 정비구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.

1. 건축물의 건축

2. 공작물의 설치

3. 토지의 형질변경

4. 토석의 채취

5. 토지분할

6. 물건을 쌓아 놓는 행위

7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위

② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 할 수 있다.

1. 재해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위한 행위

2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위

③ 제1항에 따라 허가를 받아야 하는 행위로서 정비구역의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수등에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다.

④ 시장ㆍ군수등은 제1항을 위반한 자에게 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 때에는 시장ㆍ군수등은「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다.

⑤ 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에 규정된 사항을 제외하고는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다.

⑥ 제1항에 따라 허가를 받은 경우에는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다.

⑦ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장, 군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 비경제적인 건축행위 및 투기 수요의 유입을 막기 위하여 제6조제1항에 따라 기본계획을 공람 중인 정비예정구역 또는 정비계획을 수립 중인 지역에 대하여 3년 이내의 기간(1년의 범위에서 한 차례만 연장할 수 있다)을 정하여 대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 다음 각 호의 행위를 제한할 수 있다.

1. 건축물의 건축

2. 토지의 분할

⑧ 정비예정구역 또는 정비구역(이하“정비구역등”이라 한다)에서는「주택법」제2조제11호가목에 따른 지역주택조합의 조합원을 모집해서는 아니 된다. <신설 2018. 6. 12.>

【도시 및 주거환경정비법 시행령】

제15조(행위허가의 대상 등) ① 법 제19조제1항에 따라 시장ㆍ군수등의 허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.

1. 건축물의 건축 등:「건축법」제2조제1항제2호에 따른 건축물(가설건축물을 포함한다)의 건축, 용도변경

2. 공작물의 설치: 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치

3. 토지의 형질변경: 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위, 토지의 굴착 또는 공유수면의 매립

4. 토석의 채취: 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것은 제3호에 따른다.

5. 토지분할

6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 이동이 쉽지 아니한 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위

7. 죽목의 벌채 및 식재

② 시장ㆍ군수등은 법 제19조제1항에 따라 제1항 각 호의 행위에 대한 허가를 하려는 경우로서 사업시행자가 있는 경우에는 미리 그 사업시행자의 의견을 들어야 한다.

③ 법 제19조제2항제2호에서“대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에 따른 개발행위허가의 대상이 아닌 것을 말한다.

1. 농림수산물의 생산에 직접 이용되는 것으로서 국토교통부령으로 정하는 간이공작물의 설치

2. 경작을 위한 토지의 형질변경

3. 정비구역의 개발에 지장을 주지 아니하고 자연경관을 손상하지 아니하는 범위에서의 토석의 채취

4. 정비구역에 존치하기로 결정된 대지에 물건을 쌓아놓는 행위

5. 관상용 죽목의 임시식재(경작지에서의 임시식재는 제외한다)

④ 법 제19조제3항에 따라 신고하여야 하는 자는 정비구역이 지정ㆍ고시된 날부터 30일 이내에 그 공사 또는 사업의 진행상황과 시행계획을 첨부하여 관할 시장ㆍ군수등에게 신고하여야 한다.

【도시재정비 촉진을 위한 특별법】

제8조(행위 등의 제한) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(광역시의 관할구역에 있는 군의 군수는 제외한다. 이하 이 항에서 같다)는 제5조에 따라 재정비촉진지구의 지정을 고시한 날부터 제12조에 따라 재정비촉진계획의 결정을 고시한 날까지 재정비촉진지구에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위의 허가를 할 수 없다. 다만, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 재정비촉진계획의 수립에 지장이 없다고 판단하여 허가하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013. 7. 16.>

② 제12조에 따라 재정비촉진계획이 결정ㆍ고시된 날부터 해당 재정비촉진지구에서는 재정비촉진계획의 내용에 적합하지 아니한 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 할 수 없다. 다만, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 재정비촉진사업의 시행에 지장이 없다고 판단하여 허가하는 경우에는 그러하지 아니하다.

나. 판 단

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 토지이용계획확인원, 건축물대장, 〇〇시 고시 제2017-207(2017. 11. 29.)호, 민원신청, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 청구인은 2018. 10. 16. 피청구인에게 〇〇시 〇〇동 3〇〇-〇번지 상 건축물 3층의 용도를 위락시설(유흥주점, 561.6㎡)에서 운동시설(롤로스케이트장, 499.73㎡)로 변경하는 건축(용도변경)신고를 하였다.

나) 피청구인은 2018. 12. 20. 청구인에게 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제19조(행위제한) 및 같은 법 시행령 제15조(행위허가의 대상 등)에 의거 건축물의 건축(용도변경)을 허가를 하려는 경우 사업시행자인 〇〇〇구역 도시환경정비사업조합의 의견을 듣도록 하고 있으며, 〇〇〇구역 조합의 이사회 및 대위원회 회의결과 용도변경은“부결”되었다는 사유로 이 사건 처분을 하였다.

다) 토지이용계획확인원에 따르면, 이 사건 건축물은 ｢도시재정비 촉진을 위한 특별법｣에 따른 재정비촉진지구, ｢도시 및 주거환경정비법｣에 따른 정비구역으로 지정되어 있다.

라) 〇〇시장은 〇〇도 고시 제2011-336(2011. 11. 28.)호로 〇〇재정비촉진계획결정 고시된 〇〇〇구역에 대하여 2017. 11. 29. ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제28조 규정에 의거 사업시행인가 고시하였고, 그 내용은 다음과 같다.

∘ 사업의 명칭 : 〇〇재정비촉진지구 〇〇〇구역 도시환경정비사업 ∘ 위치 및 면적 : 〇〇시 〇〇동 3〇〇-〇번지 일원 / 115,021㎡ ∘ 사업시행자의 성명 및 주소 : 〇〇〇구역 도시환경정비사업조합장 박〇〇(〇〇시 〇〇〇로 〇〇 〇〇빌딩 2〇〇호) ∘ 정비사업시행기간 : 사업시행인가일로부터 60개월 ∘ 사업시행인가일 : 2017. 11. 29.

마) 청구인이 2018. 12. 19. 국민신문고에‘건축 용도변경 부결에 따른 확인서’라는 제목의 민원을 제기하면서, 건축물 용도변경 허가를 요청하자, 피청구인은 2018. 12. 20. 청구인에게‘｢건축법｣ 제2조제1항제1호에 따른 건축물의 용도변경 신청 시 사업시행자인 〇〇〇구역 도시환경정비사업조합의 의견을 들어 처리하는 사항임’이라고 안내하였다.

한편, 청구인이 민원을 제기하면서 제출한 확인서 내용은 다음과 같다.

∘ 도시 주거환경 정비법 상 용도변경은 사업에 지장이 없는 한 시장은 용도변경을 허가할 수 있다는 법 조항이 있습니다. ∘ 그래서 본 〇〇개발에서는 도시주거환경 사업이 진행이 되어서 철거하고 보상이 된다면 〇〇시 〇〇로 〇〇 3층(본관)의 시설과 인테리어비용에 대한 보상을 청구하지 않을 것을 확인합니다.

2) ｢건축법｣ 제19조제2항에 따르면, 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장에게 신고를 하여야 한다.

｢도시 및 주거환경정비법｣ 제19조제1항에 따르면, 정비구역에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아 놓는 행위, 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장의 허가를 받아야 하며, 같은 법 시행령 제15조제1항 및 제2항에서는, 법 제19조제1항에 따라 시장의 허가를 받아야 하는 행위는 건축물의 용도변경 행위가 포함되며, 시장은 이 행위에 대한 허가를 하려는 경우로서 사업시행자가 있는 경우에는 미리 그 사업시행자의 의견을 들어야 한다.

3) 건축물의 용도를 유흥주점인 위락시설에서 롤러스케이트장인 운동시설로 그 용도를 변경하는 것은 ｢건축법｣ 제19조제4항제4호에서 하위군인 같은 항 제5호의 용도로 변경하는 것으로서 같은 조 제2항제2호에 의하여 신고대상에 해당한다. 그러나 이 사건 건축물은 2011. 11. 28. 경기도고시 제2011-336호로 고시된 〇〇재정비촉진계획 구역 내에 포함되었고, 2017. 11. 29. ｢도시 및 주거환경정비법｣에 따라 정비구역으로 지정되었으며, ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제19조제1항제7호 및 ｢도시 및 주거환경정비법 시행령｣ 제15조제1항은 건축물 용도변경의 경우 ｢건축법｣상 허가대상인지 신고대상인지를 가리지 않고 모두 시장·군수 등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, ｢도시 및 주거환경정비법 시행령｣제15조제2항은 용도변경에 대하여 허가를 하려는 경우 사업시행자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있고, 이는 도시 및 주거환경 정비사업의 시행이 예정되어 있는 경우 건축주의 노력과 비용, 시간을 들여 건축물의 용도를 변경하더라도 정비사업의 진행 정도에 따라 그 용도변경이 무용하게 될 염려가 있고, 공공복리에도 적합하지 않는데다가, 도시정비사업에 부합하지 아니함이 명백한 건축물용도변경에 대한 투자로 인한 보상 부담의 불필요한 증가를 방지하고자 하는 것이다.

이 사건 건축물이 속한 〇〇〇구역의 도시환경정비사업에 관해서는 이미 조합설립인가, 사업시행인가 결정 등이 이루어졌을 뿐만 아니라, 현재 종전 자산에 대한 감정평가가 진행 중이고, 2019. 4. 시공자선정총회, 2019. 12. 분양신청절차, 2020. 12. 이주개시, 2021. 3. 철거 및 착공이 바로 예정되어 있어서, 이 사건 건축물 3층의 용도변경이 바로 무용하게 될 염려가 있고, 이는 공공복리에도 적합하지 않으며, 용도변경에 대한 투자로 인한 〇〇〇구역의 도시환경정비사업의 보상 부담을 증가시키므로, 이 사건 처분이 위법·부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다.

한편, 토지 소유자가 행정관청에게 그 소유 토지가 추후 택지개발예정지구로 지정될 경우 토지수용에 대한 보상협의에서 일체의 이의도 제기하지 않겠다는 내용의 각서를 제출하였고, 이후 행정관청으로부터 위 토지에 대하여 형질변경허가를 받고 그 공사를 시행하여 대지화한 다음 그 공부상 지목을 잡종지로 변경하였다가 이후 택지개발사업으로 위 토지가 수용된 사안에서,“원심 인정과 같이 위 각서로 인하여 당사자들 사이에 손실보상청구권의 포기에 관한 약정이 성립되었다고 하더라도 재산권의 보장에 관한 헌법 제23조, 손실보상액 산정의 시기 및 방법에 관한 토지수용법 제46조, 제57조의2, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제4조의 규정 취지 및 내용에 의하면 위와 같은 약정이 적법·유효한 것이라고 일률적으로 단정하기 어렵다”고 하여 보상 포기 각서에도 불구하고 당사자의 손실보상청구권을 인정한 대법원 판례(대법원 1999. 1. 29. 선고 97누3422 판결)에 비추어 보면, 청구인이 피청구인에게 이 사건 건축물 3층의 용도변경에 따른 보상을 요구하지 않는다는 내용의 각서를 제출하였다고 하더라도, 이를 통하여 〇〇〇구역의 도시환경정비사업의 보상 부담이 증가되지 않았다고 볼 수 없으므로, 청구인의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

 

4. 결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다(2019-58).