해남군계획시설(주차장) 사업인가처분 취소청구

해남군계획시설(주차장) 사업인가처분 취소청구

 

1. 사건개요

 

해남군은 2014. 12. 15. 해남 개발촉진지구 지정고시(국토교통부 고시 제2014-791호) 대상사업으로 우수영관광지 주차장 조성사업(이 사건 사업)을 확정하고, 2016년 국고보조사업비가 지원되면서 위 사업이 추진되었는데, 이 사건 사업 대상 토지 소유자와 토지보상을 협의하였으나 보상가격의 차이로 협의가 성립되지 못하고, 결국 협의가 성립되지 않은 상태로 감정평가를 의뢰한 날로부터 1년이 도과하였다. 이에 해남군은 이 사건 토지에 관하여 2018. 8. 10. 해남군 공고 제2018-1455호로 공익사업을 위한 토지출입 및 보상계획 열람 공고하고 청구인에게 통지 하고, 2018. 8. 26. ‘해남 군계획시설(주차장)사업 실시계획 인가(이 사건 인가처분)’ 고시하였다. 이에 청구인이 이 사건 인가처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다.

 

2. 청구취지

피청구인이 2018. 6. 26. 청구인에게 한 해남군계획시설(주차장)사업 실시계획인가 처분은 이를 취소한다.

 

3. 당사자 주장요지

 

가. 청구인 주장

해남 군계획시설(주차장)사업 실시계획 인가 대상인 우수영관광지 개발사업은 전라남도지사가 승인한 사업으로 협의취득 사업 대상인데 해남군에서는 토지수용권이 있는 것처럼 유선통화, 방문통지, 공문서를 통하여 “토지수용절차에 착수하겠다”는 등 기망하여 토지 매각을 종용하고, 협의매수가 이루어지지 않자 청구인의 1개 필지만을 개발촉진지구로 지정하여 해남 군계획시설(주차장)사업을 인가하여 토지를 수용하려는 처분이며, 또한 전체 토지 중 63%만을 사업지구로 변경 지정하여 맹지로 만들어 보상 없이 전체 땅을 수용하려는 효과를 보려함이며, 토지 소유권박탈 처분인 해남 군계획시설(주차장)사업 인가에 대한 불복절차 고지가 없었음 등의 사유를 들어 위법·부당한 처분이다.

 

나. 피청구인 주장

1) 우수영관광지개발 편입토지 보상협의 요청(문화관광과-4022호,2009.3.16.)는 공문서 내용에도「3. 토지소유자께서는 아직까지 협의에 응하지 않아 동 사업 추진에 차질이 예상되어 재협의 요청하오니 본 사업이 지역사회 발전을 위한 개발사업임을 감안하시어 조속히 협의에 응하여 주시기 바랍니다. 4. 위 기간내 협의가 안될 경우 동사업의 시급성을 감안하여 우리군에서는 부득이 (관련법) 조의 규정에 의하여 토지수용절차에 착수하게 됨을 알려 드립니다」라고 명시 되어 있다.

 

2017. 6. 1. 경기도 성남시(청구인 000)에서 만나서 청구인 남편 000과 면담을 했고, 우수영관광지 주차장 조성사업 추진 설명, 편입토지에 대한 가감정액금액(감정평가 전)으로 사용승낙 협의했지만 보상가격 차이가 많아서 현재시가 대로 보상가격이 안 될 경우 법적절차를 진행하도록 요구 하였다. 위에서 살펴본 바와 같이「관광진흥법」제61조,「지역개발 및 지원에 관한 법률」제27조,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제95조 및「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제19조 등에서는 “사업시행자(해남군수)는 공익사업의 수행을 위하여 필요하면 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다”를 알려드리는「통지」행정행위로 보아야 할 것이다.

 

2) 해남 개발촉지지구 지정(국토교통부 지역정책과-2349, 2014.12.9.) 고시문에는 사업구역이 지정되어 있다. 관광휴양사업으로 「우수영관광지 개발사업」규모 246,772㎡, 기반시설사업으로 「우수영관광지 주차장 조성사업」규모 4,921㎡. 우수영관광지 주차장 조성사업 범위 내에 총 6필지 7,204㎡(국유지 3필지, 사유지 3필지)가 편입되고 국·공유지를 제외한 사유지 3필지 중 학동 0000-8번지, 0000-1번지, 0000-1번지(10/70지분) 소유자와 협의가 이루어져 2017. 5.~ 6.월에 토지소유권을 해남군으로 이전 하였으나, 청구인이 포함된 1개의 필지 [학동리 0000-1번지(60/70지분)]만 보상 협의가 이뤄지지 않고 있다.

따라서 청구인이 주장하는 토지수용을 목적으로 청구인등이 소유한 1개필지 만을 개발촉진지구로 지정하여 해남군이 편법적으로 토지수용을 하려는 처분이다는 주장은 사실관계를 오인한 주장이다.

 

3) 우수영관광지 주차장 조성사업 부지인 학동리 0000-1번지 일원은 현재 토지 이용상황이 깊이 6~7m 정도되는 웅덩이로 방치되어 있는 실정이다. 이에 우리군은 전체를 활용하는 주차장 계획으로 토지소유자와 보상협의를 2016. 7. ~ 현재까지 진행하고 있으나 보상협의가 이루어지지 않고 있다. 해남군은 우수영관광지 주차장 조성사업이 시급하였기 때문에 관계법령에 따라서 토지수용 재결절차를 진행하였던 것이다. 한편, 이 사건 토지는 토지이용계획 확인서 용도지역상 주차장, 도로, 녹지 등으로 세분되어 있는데, 전체면적 2,314㎡ 중 주차장 조성계획에 포함된 1,461㎡ 에 대해서만 주차장을 조성 할 수 있는 것이며, 나머지 토지는 주차장으로 사용할 수 없는 토지에 해당되므로 남은 토지(잔여지)에 대하여 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란한 경우에는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제74조 및 시행령 제39조 규정에 따라 청구인들은 잔여지에 대하여 매수하여 줄 것을 사업시행자에게 요청할 수 있는 것이므로 이 사건 행정처분과는 전혀 다른 사항이다.

 

4) 청구인이 국민권익위원회에 민원을 제기하였는지 여부는 해남군으로서는 관여할 문제가 아니므로 위와 같은 민원제기에 대하여 해남군이 보복을 할 필요도 없고, 보복한 사실도 없다. 해남군계획시설(주차장)사업 실시계획 인가 처분에 대한 통지를 하면서「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제134조에 의한 행정심판을 제기할 수 있다는 불복절차 고지 의무가 있다고 할 수 없으므로 청구인의 위 주장도 타당성이 없다.

 

4. 관계법령

1)「행정심판법」제2조, 제3조

2)「지역개발 및 지원에 관한 법률」제16조, 제19조, 제26조, 제27조

3)「관광진흥법」제52조, 제55조, 제60조, 제61조

4)「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제86조, 제88조

5)「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조

 

5. 판 단

 

가. 사실인정

청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 각종 증거자료 등 각 사본의 기재내용과 전라남도행정심판위원회가 직권으로 조사한 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

1) 국토교통부는 2014. 12. 9. 우수영관광지 개발사업 등 4개의 지역특화사업과 우수영 관광지 주차장 조성사업 등 7개 사업 등의 개발계획(자세한 것은 아래 2) 참조)을 내용으로 하여 전라남도가 신청한 「해남 개발촉진지구 지정 및 개발계획(안)」을 승인·고시하였다.

 

2) 국토교통부는 2014. 12. 15. 해남군 일원(문내면 등 5개 면) 2.45㎢에 관하여 「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」 제11조에 따라 다음과 같이 「해남 개발촉진지구로 지정·고시(국토교통부 고시 제2014-791호)」하였다(지정기간 2019. 12. 31.까지).

○지구개발사업의 개요

구분	사업명	위치
관광휴양사업	생략	생략
지역특화사업	생략	생략
기반시설사업	우수영 관광지 주차장 조성사업	문내면 학동리 일원

○개발촉진지구의 범위

구분	행정구역면적	개발촉진지구 편입현황		대상사업
		면적	행정구역
해남군	1,012.87	2.45	5개면 11개리	11개 사업
(중 간 생 략)
문내면	56.60	0.29	학동리 선두리 동외리	○우수영 관광지 개발사업 ○우수영 관광지 주차장 조성사업 ○우수영항 진입도로 확장사업

 

3) 이 사건 주자장 조성사업 구역 내에 있는 문내면 학동리 0000-1 답 2,314㎡ 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유권은 청구인(지분 25/70,), 해남군(10/70), 청구외 신원자(35/70)가 각 지분비율로 소유하고 있다.

 

4) 피청구인은 2017. 6. 1. 청구인과 이 사건 주차장 조성사업 에 관한 설명 및 이 사건 토지의 사용·승낙을 협의하였다.

 

5) 피청구인은 이 사건 토지 중 청구인의 지분에 관하여 2017. 6. 12. 감정평가법인에 다음과 같이 감정평가 의뢰 및 평가 확정액을 산정하였다.

- 감정평가법인 : 대화감정평가법인, 중앙감정평가법인

- 가격시점 : 2017. 6. 16

- 부동산의 표시 : 해남군 문내면 학동리 0000-1번지 답 2,314㎡

- 감정평가액 : 144,277,900원 중 51,527,820원(25/70지분)

 

6) 피청구인은 2018. 1. 5. 청구인에게 다음과 같은 이 사건 주차장 조성사업 편입토지 보상 협의를 요청하였으나 협의불성립 되었다.

- 부동산의 표시 : 해남군 문내면 학동리 0000-1번지 답 2,314㎡

- 감정평가액 : 144,277,900원 중 51,527,820원(25/70지분)

- 보상협의기간 : 2018. 1. 8. ~ 2018. 2. 7.

 

7) 피청구인은 2018. 2. 23. 재차 청구인에게 다음과 같이 이 사건 주차장 조성사업 편입토지 보상에 관한 재협의를 요청하였으나 협의가 불성립되었다.

- 부동산의 표시 : 해남군 문내면 학동리 0000-1번지 답 2,314㎡

- 감정평가액 : 144,277,900원 중 51,527,820원(25/70지분)

- 보상협의기간 : 2018. 2. 26. ~ 2018. 3. 12.

- 보상협의 : 협의 불성립

 

8) 피청구인은 2018. 6. 26. 해남 군계획시설(주차장)사업에 대한 실시계획 인가(이하 ‘이 사건 실시계획 인가’라 한다)를 고시하였다.

사업시행지 위치 : 해남군 문내면 학동리 0000-1번지 일원 사업의 종류 가. 종류: 해남 군계획시설(주차장)사업 나. 명칭: 우수영관광지 주차장 조성사업 3. 면적 또는 규모 가 면적: 7,204㎡ 나. 규모: 132면(주차장) 4. 사업시행자의 성명: 해남군수 5. 사업착수 예정일 및 준공예정일 가. 착수예정일: 사업인가일 나. 사업시행기간: 2018.6.~ 2019. 6. ▶수용 또는 사용할 토지조서 문내 학동 0000-1 답 2134㎡ 등 6필지(생략)

 

9)피청구인은 2018. 8. 10. 이 사건 주차장 사업에 편입되는 이 사건 토지 등에 관하여 출입 및 보상계획을 다음과 같이 열람·공고하였다.

- 사업종류 : 해남 군계획시설(주차장) 사업

- 사 업 명 : 우수영관광지 주차장 조성사업

- 사 업 량 : 우수영관광지 주차장 조성사업 (A= 7,204㎡)

- 대상물건 : 문내면 학동리 0000-1번지 외 5필지

- 공고기간 : 2018.8.10. ~8.23 /해남군청홈페이지

- 기타사항 : 열람 및 이의신청, 보상방법 및 절차, 감정평가 산정방법 등

- 이의신청 제기: 문화관광과-23142(2018.8.23.)호 등록

- 이의신청 회신: 문화관광과-23417(2018.8.27.)호 회신

 

10) 청구인은 2018. 9. 17. 이 사건 실시계획인가 처분의 위법을 주장하며 행정심판 청구하였다.

 

나. 이 사건 처분의 위법 ․ 부당 여부

1) 관계 법령의 규정

「지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률」(2015.1.1. 「지역개발 및 지원에 관한 법률」로 개정되기 전의 법률, 이하 ‘지역균형개발법’이라 한다) 제9조 제1항은 국토교통부장관은 개발수준이 다른 지역에 비하여 현저하게 낮은 지역 등의 개발을 촉진하기 위하여 필요하다고 인정하면 직접 또는 광역시장 또는 도지사의 요청을 받아 개발촉진지구를 지정할 수 있다고 규정하고, 제2항은 광역시장 또는 도지사는 제1항에 따라 개발촉진지구의 지정을 요청할 때에는 미리 관계 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)과 협의하여야 한다고 규정하고 있다.

 

같은 법 제11조 제1항은 국토교통부장관은 개발촉진지구를 지정할 때에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다고 규정하며, 제2항은 국토교통부장관은 개발촉진지구를 지정하거나 변경할 때에는 다음 각 호의 사항을 고시하여야 한다고 하면서 1. 개발촉진지구의 범위 2. 개발의 기본 방향 3. 지정기간 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 각각 규정하고 있다. 같은 법 제14조 제1항은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제11조에 따라 개발촉진지구가 지정ㆍ고시되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발촉진지구 개발계획(이하 "개발계획"이라 한다)을 작성하여야 한다고 규정하고 있고, 제2항은 광역시장ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 개발계획을 작성하면 관계 행정기관의 장과 협의하여 이를 확정하여야 하며, 개발계획을 변경하려는 경우에도 같다고 규정하고, 제3항은 광역시장ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에도 불구하고 개발계획 중 국가가 시행하거나 국가로부터 재정지원을 받으려는 사업계획(이하 "국가지원사업계획"이라 한다)에 대하여는 국토교통부장관의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사업계획을 변경하려는 경우에도 같다고 규정하고 있고, 제7항은 개발계획에는 다음 각 호의 사업의 시행에 관한 내용이 포함되어야 한다.라고 하는데, 1. 생산기반의 조성 및 이에 부대되는 사업 2. 주민생활환경 개선을 위한 시설의 설치ㆍ개량 사업 3. 교통시설, 용수공급시설 등 지역발전을 위한 기반시설 정비사업 4. 관광휴양지 조성, 지역특화산업의 육성 등 주민소득 증대에 이바지할 수 있는 사업 5. 자연환경 보전 등에 필요한 환경 관련 사업 6. 그 밖에 해당 개발촉진지구의 지정목적 달성을 위하여 필요하다고 인정되어 국토교통부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 선정한 사업을 각각 규정하고 있다.

 

제8항은 광역시장ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제6항에 따른 개발계획의 고시일부터 3년 이내에 시행자가 제17조에 따른 실시계획의 승인을 신청하지 아니하면 사업추진 현황 및 지연 사유 등을 조사하여 향후 처리계획을 국토교통부장관에게 제출하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관은 향후 처리계획 등을 고려하여 필요하다고 인정하면 광역시장ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장으로 하여금 개발계획을 변경하게 하거나 제3항에 따른 국가지원사업계획의 승인을 취소할 수 있다고 규정하며,

 

같은 법 제15조 제1항은 개발계획이 고시된 경우에 개발사업 대상 지역에서는 건축물의 건축 등 행위를 하기 위해서는 시장·군수의 허가를 받아야 하는 등의 행위제한을 규정하고 있다. 같은 법 제17조 제1항은 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 실시계획을 작성하여 지정권자의 승인을 받아야 한다. 다만, 국가나 지방자치단체의 장이 직접 실시계획을 작성한 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장과 협의하여야 하며, 이를 실시계획에 대한 승인으로 본다고 규정하고 있고, 제3항은 지정권자가 제1항의 실시계획을 승인한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다.

 

국가나 지방자치단체의 장이 직접 실시계획을 작성한 경우에도 같다고 규정하며, 제4항은 지정권자가 제3항에 따라 실시계획을 고시하는 경우 토지, 건물 또는 토지에 정착한 물건이나 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 "토지등"이라 한다)의 수용이 필요한 계획이 포함되어 있을 때에는 시행자의 주소, 성명, 사업의 종류, 수용할 토지, 건물 등의 세목(細目)을 함께 고시하고 그 토지 등의 소유자 및 권리자에게 통지하여야 한다. 다만, 시행자가 실시계획 승인 신청 시 토지 등의 소유자 및 권리자와 미리 협의한 경우에는 통지를 생략할 수 있다고 규정하고 있다.

 

같은 법 제18조는 제17조에 따라 실시계획을 승인하거나 작성할 때 그 실시계획에 대한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시ㆍ군관리계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가 등이 의제됨을 규정하고 있다. 같은 법 제19조 제1항은 시행자는 지구개발사업의 시행에 필요한 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고, 제2항은 제17조 제3항에 따라 실시계획이 고시되었을 때에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조 제1항에 따른 사업인정 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정의 고시가 된 것으로 본다.라고 규정하고, 제3항은 토지등에 대한 재결(裁決) 신청은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제23조 제1항 및 제28조 제1항에도 불구하고 제17조에 따른 실시계획에서 정한 사업기간 이내에 할 수 있다고 규정하며, 제4항은 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)」을 준용한다고 규정하고 있다.

 

토지보상법 제83조는 중앙토지수용위원회, 지방토지수용위원회의 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있고, 같은 법 제84조 제1항은 중앙토지수용위원회는 제83조에 따른 이의신청을 받은 경우 제34조에 따른 재결이 위법하거나 부당하다고 인정할 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다고 규정하고 있고, 제85조 제1항은 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 제2항은 제1항에 따라 제기하려는 행정소송이 보상금의 증감(增減)에 관한 소송인 경우 그 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인일 때에는 사업시행자를, 사업시행자일 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다고 규정하고 있고, 제86조 제1항은 제85조 제1항에 따른 기간 이내에 소송이 제기되지 아니하거나 그 밖의 사유로 이의신청에 대한 재결이 확정된 때에는 「민사소송법」상의 확정판결이 있은 것으로 보며, 재결서 정본은 집행력 있는 판결의 정본과 동일한 효력을 가진다고 규정하고 있다.

 

2) 판단

 

청구인은 해남군계획시설(주차장)사업 실시계획 인가 대상인「우수영관광지 개발사업」은 협의취득 대상 사업으로 해남군은 토지수용권이 있는 것처럼 유선통화, 방문통지, 공문서를 통해 기망하여 토지 매각을 종용하였고, 협의매수가 이루어지지 아니하자 해남군은 토지수용을 목적으로 사실상 청구인등이 소유한 1개 필지만을 개발촉진지구로 지정하여 해남군계획시설(주차장)사업을 인가하였으며 이는 해남군이 편법적으로 토지를 수용하려는 처분이라고 주장하면서, 이 사건 실시계획 인가처분의 취소를 구하므로 살피건대,

 

지역균형발전법은 시·도지사가 시장·군수와 협의를 거쳐 국토교통부장관에게 개발촉진지구 지정을 요청하고, 국토교통부장관은 미리 관계 행정기관의 장과 협의를 거쳐 개발촉진지구를 지정·고시할 수 있게 하고 있으며, 이 때 고시할 범위에 대하여 규정하고 있다(제9조, 제11조).

 

국토교통부장관이 개발촉진지구를 지정·고시하고 나면, 시장·군수는 개발촉진지구 개발계획을 일정한 절차를 거쳐 작성할 의무가 있으며, 이때 국가지원사업계획은 국토교통부장관의 승인을 받아야 하고, 위 개발계획에는 생산기반의 조성 및 이에 부대되는 사업, 교통시설, 용수공급시설 등 지역발전을 위한 기반시설 정비사업에 관한 내용이 포함되어야 하고(제14조),

 

사업시행자(피청구인)는 실시계획을 작성·고시하되, 토지 등의 수용계획도 고시하여 통지하여야 하며, 실시계획이 고시되면, 국토계획법상의 도·시·군관리계획 결정 등이 의제되고, 토지보상법상의 사업인정 고시가 있는 것으로 간주된다(제17조, 제19조).

 

정리하면, 지역균형발전법상 지역개발사업은 개발촉진지구 지정고시(국토교통부장관)→개발계획작성(시장·군수)→실시계획승인 신청→실시계획 인가(승인)의 단계적 절차를 거친다.

 

한편 대법원 판례는 국토계획법상 군계획시설사업의 실시계획인가 여부를 결정하는 행정청은 특별한 사정이 없는 한 실시계획이 군계획시설의 결정·구조 및 설치의 기준 등에 부합하는지 여부를 판단하는 것으로 충분하고, 나아가 그 사업의 공익성 여부나 사업 수행에 따른 이익형량을 다시 할 필요는 없다고 판시하고 있다(대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결 참조).

 

살피건대, 이 사건 주차장 조성 사업에 필요한 절차인 국토교통부장관의 개발촉진지구 지정고시, 전남도의 개발계획안 제출, 국토교통부장관의 개발계획 승인, 위 개발계획에는 기반시설인 이 사건 주차장조성사업에 관한 요건 사항이 포함되어 있고 고시된 사실,

 

그 후 피청구인은 이 사건 토지에 관한 보상계획을 포함한 실시계획을 작성하여 청구인과 토지보상법의 규정에 따라 협의취득 절차를 모두 이행한 사실 등 법정 절차를 모두 준수하였다고 보이므로 이 사건 실시계획인가 처분이 위법하다고 할 수 없고, 나아가 이 사건 사업의 공익성 여부나 이 사건 실시계획인가 처분에 이익형량은 문제되지 않는다고 할 것이어서 청구인의 관련 주장은 이유가 없다.

 

6. 결 론

그렇다면 청구인의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다(2018-219).