사설 봉안시설 설치신고 거부처분 취소청구

사설 봉안시설 설치신고 거부처분 취소청구

 

1. 사건개요

 

○○장로회 소속교회인 청구인은 2015. 4. 24. 피청구인에게 ○○광역시 ○○군 ○○면 ○○리 347-3번지 외 2필지에 종교단체 봉안당(이하‘이 사건 봉안당’이라 한다)을 설치하기 위하여 설치신고(이하‘이 사건 설치신고’라 한다)를 하였으나, 피청구인은 2015. 5. 14. 봉안시설 설치신고 전 시공, ‘사설봉안시설 설치 기준’부적합, “○○군 장사시설 중장기 수급 계획”용역 결과 신규 사설 봉안시설 억제 필요, 군민의 공공복리 저해를 이유로,「장사 등에 관한 법률」제1조 및 제15조에 따라 위 신고를 반려(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다)하였다.

 

2. 청구인 주장

 

이에 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인은 2003년경 이 사건 봉안당과 동일한 종교단체의 납골당 건물(○○추모공원)에 대하여 봉안시설 설치 신고를 수리한 바 있는데, 이 납골당 건물은 이 사건 봉안당과 매우 인접한 곳에 위치하여 이 사건 봉안당으로 진입하기 위한 진입로와 동일한 진입로를 사용하고 있었으므로 진입로 기준 부적합을 이유로 한 피청구인의 이 사건 거부처분은 선행행위와 모순되는 행위임.

 

나. 피청구인은 복합실무심의, 건축허가 당시 허가조건 어디에도 건축물 시공 전 봉안시설 설치 신고를 할 것을 명시한 바 없었으며 관련법령에도 봉안시설이 포함된 건물의 시공 전에 설치 신고를 할 것을 규정하고 있지 않으므로 봉안시설 설치신고 전 시공을 이유로 한 피청구인의 이 사건 거부처분은 위법·부당한 처분임.

 

다. 피청구인은 청구인의 설치 신고를 받은 후 청구인의 보완사항 여부 등에 관한 질의에 대하여 보완사항은 없다는 회신을 계속적으로 하였으면서도, 4차 신고에 따른 수리를 거부하면서 비로소‘설치기준 부적합’이라는 사유를 들었고, 법령상 어떠한 설치기준에 미달한 것인지조차도 고지하지 않음으로써 행정절차법 규정에도 반하는 반려처분을 하였으므로 피청구인의 이 사건 거부처분은 위법·부당한 처분임.

 

라. 피청구인이 제시하고 있는“○○군 장사시설 중장기 수급 계획”은 행정청이 그에 따를 의무가 있는 법령 내지 행정규칙이 아닌 사설용역업체의 용역결과보고에 불과할 뿐이고, 피청구인이 관내 거주하는 군민의 수만을 기준으로 추가적인 안치시실의 불요를 주장하는 것은 불합리한 주장임.

 

마.「장사 등에 관한 법률」제15조제1항에 따른 봉안시설의 설치 신고에 대해 대법원은 관련 법령에서 정한 설치기준에 부합하는 한, 이를 수리하여야 하나 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하다고 판결하고 있는데, 청구인의 신고는 관련 법령의 설치기준에 부합하고 피청구인이 들고 있는‘군민의 공공복리 저해’라는 사유만으로 중대한 공익상 필요를 인정할 수 없으므로 피청구인의 이 사건 거부처분은 위법·부당한 처분임.

 

바. 청구인은 피청구인의 건축허가 및 토질형질변경(개발행위) 허가를 신뢰하고 건물을 계속적으로 시공한 것이었음에도 피청구인이 수차례 이 사건 봉안당의 설치 신고를 반려함으로써 청구인의 이익을 침해하는 결과를 초래하였으므로 피청구인의 이 사건 거부처분은 위법한 처분임.

 

사. 피청구인은‘봉안시설 설치신고 전 시공’을 이유로 계속적으로 반려처분을 하고 있어 청구인은 전체 공정의 절반 이상이 진행된 건물을 철거하지 않는 한 영원히 설치 신고를 할 수 없게 되는 등 청구인에게 가장 피해가 극심한 수단을 사용하였고, 국토의 효율적 이용과 공공복리의 증진이라는 공익에 비하여 청구인 및 청구인 교회의 신도들이 입게 될 피해가 극심하다는 점에서 피청구인의 이 사건 거부처분은 행정법의 일반원칙 중 비례원칙을 위반한 위법한 처분임.

 

【보충서면】

가. 과거 ○○교 장로회 ○○교회가 납골당 건물시공 및 행정절차를 완료하지 못한 채, 청구인에게 건축허가 명의를 양도하여 청구인이 건축물의 시공을 완료하였는데 ○○추모공원 주식회사가 납골당 분양에 필요한 행정절차를 완료하기 위하여 필요한 부수적인 업무를 청구인을 대신해 처리해왔고 청구인의 업무를 대행하고자 청구인의 수석장로인 ◇◇◇가 위 회사의 대표이사로 취임하게 되었던 것이므로 건축허가 및 설치신고 명의자가 동일하다는 점에서 동일한 사안임.

 

나. 설치 전 신고의 대상인 봉안당은 건축물 전체가 봉안당인 시설을 말하는 것으로 보아야 하고 이 사건 봉안당과 같이 봉안당이 건축물의 일부이고 일부는 종교집회장인 건축물의 경우에는 건축물 전체의 시공과 건축물 내부의 봉안당 설치를 나누어서 사전신고의무를 이행하였는지 여부를 판단하여야 하므로 청구인은‘설치 전 신고의무’를 위반한 것이 아니고, 피청구인은 과거 납골당의 경우에도 이 사건 봉안당과 마찬가지로 설치 전 시공이 이루어졌음에도 불구하고 이를 문제 삼지 않았음.

 

다. 진입로 부지 등의 가압류 권리자는 청구인의 수석장로이자 대리인인 ◇◇◇이므로 이 사건 설치신고 수리 이후 가압류를 취소함으로써 봉안당의 안정적인 운영을 저해할 가능성이 없고, 청구인의 대표자인 ▽▽▽은 주차장 예정부지(○○리 346-2, 347-4)의 소유자와 매매계약체결 및 잔금까지 지급하여 소유권을 확보하였고, 주차장 예정부지 2필지를 공동담보로 설정된 근저당권의 피담보채무를 승계하였는데 이는 청구인이 충분히 변제가 가능한 금액이므로 근저당권의 실행으로 인한 봉안당의 안정적인 운영을 저해할 가능성이 없으며, 같은 토지에 설정된 지상권은 위 근정당권의 권리자인 금융기관이 관례상 설정한 것이므로 현재 토지의 용법대로 사용함에 있어 별다른 문제가 발생하지 않을 것임.

 

라. “○○군 장사시설 중장기 수급 계획”용역 결과는「장사 등에 관한 법률」제5조제4항 및 제5항의 확정절차를 거치지 않았으므로 구속력이 없고, 근거법령에 의하면 종교단체가 설치한 봉안당은 신도 및 그 가족관계에 있었던 자의 유골만을 안치할 수 있으므로 용역결과에 따른 피청구인의 봉안시설 안치율과는 관계가 없는 것임.

 

마. ○○도학생교육원은 일종의 교육연수기관의 성격을 가지고 있으므로 이 사건 봉안당의 존재로 인하여 학생들에게 교육상 부정적인 영향을 미칠 수 없고, 피청구인은 ○○도학생교육원이 민원을 제기한 것처럼 주장하고 있으나 을제7호증은 피청구인이 ○○도학생교육원측에 질의한 결과에 대한 회신임. 그리고 청구인이 제출한 주민합의서는 과거 납골당이 아닌 이 사건 봉안당의 건축허가를 받기 위해서 청구인이 새로이 주민대표들의 합의를 받아 작성한 것임.

 

바. 피청구인은 청구인이 건축 중인 건물은 이 사건 설치 신고가 반려되더라도 종교집회장으로 사용하면 될 것이라고 주장하고 있으나, 종교집회장은 기독교 신자들이 유골을 안치하면서 예배를 볼 수 있는 장소를 제공하기 위한 것으로서 건축물의 실질적인 주목적은 종교단체가 설치하는 봉안당이므로 신도들 및 그 가족들을 위한 봉안당을 설치하지 못한다면 청구인이 본당이 위치한 과천에서 상당히 멀리 떨어진 ○○군에 종교집회장을 신축할 아무런 이유가 없음.

 

3. 피청구인 주장

 

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인이 주장하는 과거 봉안시설은 이 사건 봉안시설의 설치신고 당시와는 진입로에 대한 소유권 및 권리설정 관계 등이 전혀 다른 별개의 사안임.

 

나.「장사 등에 관한 법률」제15조제1항 및 같은 법 시행규칙 제7조제1항에 사전신고 사항임이 명시되어 있고 피청구인이 건축허가 당시 통지한 건축허가 조건에도 관련 법령 규정을 구체적으로 명시하여 사전신고토록 하였음.

 

다. 이 사건 봉안당의 진입로 및 주차장 예정부지 일대 모든 필지에 압류, 가압류, 근저당, 지상권 등이 설정되어 있어 진입로 및 주차장 운영의 안정성이 결여되고 이와 같은 사항을 앞서 청구인에게 통지한 3차례에 걸친 반려 처분에 명시하였으며 이 사건 거부처분에 첨부한‘대안통보서’에도 구체적으로 명시하여 통지함.

 

라. 피청구인이 수립한 “○○군 장사시설 중장기 수급 계획”은 연도별 출생자 및 사망자 추이 등을 통해 중·장기적으로 필요한 수요를 조사하여 국토의 효율적 이용 및 공공복리 증진을 도모하기 위해 법률에 따라 수립하여야 하는 기속행위로서 관내 충분한 봉안 안치능력을 보유하고 있음에도 청구인 교회와 같은 타지자체의 교인들을 위한 장사시설 설치를 지속적으로 허용하게 된다면 무분별한 장사시설의 난립으로 국토의 효율적 이용이 저해될 뿐 아니라 공공복리를 저해하는 결과를 초래함.

 

마. 이 사건 설치 신고는‘수리를 요하는 신고’로서 봉안시설 설치 신고가 관련 규정의 모든 요건에 맞는 신고라 하더라도 신고인은 곧바로 봉안시설을 설치할 수는 없고 이에 대한 행정청의 수리처분이 있어야만 신고한 대로 봉안시설을 설치할 수 있으며 지역주민들로부터 재산상, 생활환경상의 이익침해 등 공공복리 저해를 이유로 집단민원이 제기되고 있음.

 

바. 건축허가 및 개발행위가 규정된 개별법령은 입법목적 등이「장사 등에 관한 법률」과 달라 이 사건 설치 신고는 기존 허가여부와는 별개로 「장사 등에 관한 법률」에 따라 판단할 사항이며 이 사건 거부처분으로 인해 청구인이 침해받은 이익은 청구인의 귀책사유로 인해 발생한 것으로 청구인이 보호받을 신뢰는 없음.

 

사. 청구인이 건축 중인 건물은 이 사건 설치 신고가 반려되더라도 청구인이 받은 건축허가 및 개발행위 허가의 주목적(용도)인 종교집회장으로 사용하면 될 것이며, 이 사건 설치 신고는 관련 법령에 따른 신고규정 및 설치기준 등에도 부합하지 않음은 별론으로 하더라도, 관내 장사시설 수급률, 안치능력, 주민들로부터 제기된 집단민원, 인근 교육시설에서 제기한 학생들이 겪게 될 정서, 심리적 피해에 대한 우려 등을 충분히 비교형량하여 반려한 처분임.

 

【보충서면】

가. 과거 ○○교 장로회 ○○교회로부터 청구인이 양수를 받은 것은「건축법」에 따른 건축허가로서 「장사 등에 관한 법률」에 따라 봉안당을 설치·관리할 수 있는 권한을 양수받은 것이 아님.

 

나. 진입로 부지에 설정된 가압류 및 압류는 ○○추모공원 주식회사 지분에 대한 가압류 및 압류로서 권리자가 건강보험공단을 비롯한 ○○세무서, ○○광역시이며, 청구인은 청구인의 대표자인 ▽▽▽이 주차장 예정부지(○○리 346-2, 347-4)의 소유자와 매매계약체결 및 잔금까지 지급하여 소유권을 확보하였다고 주장하나 소유권이전등기가 되어 있지 않고, 근저당권의 피담보채무는 청구인의 변제능력과 관계없이 토지소유자가 변제하여야 할 사항이며, 주차장 예정부지에는 지상권이 설정되어 있어 주차장 설치를 위한 시공 착수도 전에 이미 그 현실적 이용이 불가함.

 

다. “○○군 장사시설 중장기 수급 계획”은 「장사 등에 관한 법률」제5조제4항에 따라 ○○광역시장에게 적법하게 보고한 사항으로, 단순한 용역결과에 불과한 것이 아니라 「장사 등에 관한 법률」에 따라 피청구인이 수립한 계획임.

 

라. 청구인이 제출한 을제8호증은 ○○추모공원 주식회사와 일부 마을주민들 간에 합의를 한 사항이고, 합의서(협약서)를 작성한 시기 또한 ○○교 장로회 ○○교회가 피청구인으로부터 이행통지를 받고 봉안당 설치를 진행 중인 시점(2008년)으로 청구인이 건축허가를 받고 이 사건 봉안당을 착공한 시점(2012년)과 상이함. 또한 당시 법령상 종교단체의 신도 및 그 가족관계에 있던 자 이외에는 법적으로 안치가 불가능함에도 “마을주민들에게 무상으로 125기 납골 안치단을 제공한다.”라고 명시함으로써 애초에 법적으로 불가능한 협약서임.

 

마. 청구인의 주장에 따르면 봉안당 설치를 목적으로 「건축법」 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」등 개별법에 따른 허가 요건만을 갖추어서 허가를 받는다면 장사시설의 설치·조성 및 관리 등에 관한 사항을 규정하고 있는「장사 등에 관한 법률」의 규정에 부합하지 않더라도 모든 장사시설의 신고 등을 수리하여야 하는 바 이는 개별법령의 입법취지를 부정한 청구인의 억지 주장에 불과함.

 

4. 이 건 처분의 위법․부당 여부

가. 관계법령

「장사 등에 관한 법률」제1조, 제5조, 제15조제1항, 제5항, 제17조

「장사 등에 관한 법률 시행령」제4조제3항, 제18조제1항 [별표3]

「장사 등에 관한 법률 시행규칙」제7조

 

나. 사실관계

청구인 및 피청구인이 제출한 자료 등을 종합하여 살펴보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

1) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○2길 50에 소재하고 있는 ○○장로회 소속교회이다.

2) 청구인은 2011. 7. 7. 피청구인에게 종교시설(종교집회장)건립 부지조성을 목적으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조에 따라 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하였고, 피청구인은 2011. 8. 18. 이를 허가하였다.

 

장사 등에 관한 법률 제15조 및 같은 법 시행령 제18조, 같은 법 시행규칙 제7조에 따라 봉안당 설치 신고를 하여야 함.

※ 건축허가 신청시 2층 평면도에“종교집회장내 설치하는 봉안당”명기되어야 함.

 

3) 청구인은 2011. 11. 18. 종교시설(종교집회장)의 건축을 위한 허가를 신청하였고, 2011. 11. 28. 개발행위변경허가를 신청하였다. 이에 피청구인은 2011. 11. 29. 복합실무심의회를 통해 목적사업에 종교집회장에 설치하는 봉안당을 추가하면서 아래와 같은 심의사항을 포함하여 복합실무심의를 의결하였다.

 

4) 피청구인은 2011. 12. 6. 개발행위변경을 허가하였고, 2011. 12. 9. 다음과 같은 허가조건 등을 붙여 건축허가서를 교부하였다.

 

28.「장사등에 관한 법률」 제15조 및 같은법 시행령 제18조 제1항‘별표3’(사설봉안당의 설치기준), 같은법 시행규칙 제7조에 따른 봉안당 설치 신고를 하여야 하며, 설치 신고시 2층 평면도에 각 구획별“종교집회장에 설치하는 봉안당”이라는 용도등을 구체적으로 명시하여야 합니다.

 

5) 청구인은 2012. 4. 16. 건축물(종교시설) 착공신고를 하였고 피청구인은 2012. 4. 17. 이를 수리하여 청구인에게 착공신고필증을 교부하였다. 이에 청구인은 건물신축공사를 시행하였다.

 

6) 청구인은 다음과 같이 이 사건 봉안당의 설치를 위한 신고를 하였으나, 피청구인은 다음과 같은 이유를 들어 4차에 걸쳐 신고 반려처분을 하였다.

 

7) 한편 2003. 7월경 ○○교회 ○○교회(대표자 □□□)는 ○○광역시 ○○군 ○○면 ○○리 산191-1번지 외 8필지 상에 종교단체 납골당 설치 신고를 하여 피청구인은 2003. 9. 9. 납골당(종교단체) 설치 이행통보를 하였다. 그리고 2004. 6월경 위 교회는 ○○교 장로회 ○○교회(대표자 △△△)으로 설치자를 변경하는 신고를 하였고, 피청구인은 변경 신고를 수리하여 2004. 6. 11. ○○교 장로회 ○○교회에게 납골당(종교단체) 설치 이행통보를 하였다.

 

그리고 2008. 9. 29. ○○교 장로회 ○○교회의 대표자 △△△은 ○○추모공원 주식회사(대표이사 ☆☆☆)에게 납골당설치 사업의 관리, 감독, 운영, 주민 협의 등 납골당설치 사업 일체에 관한 모든 권한을 위임하는 위임장을 작성하였다.

 

그런데 ○○교 장로회 ○○교회는 설치이행 기간인 2012. 6. 30.까지 봉안당 설치 이행사항을 완료하지 못하여 피청구인은 ○○교 장로회 ○○교회에게 2012. 7. 5. 종교단체봉안당 허가취소 처분을 하였다.

 

8) 피청구인이 2014. 7. 수립한“○○군 장사시설 중장기 수급 계획”의 주요내용은 다음과 같다.

 

- 다 음 -

■ 시간적 범위

- 중기계획 :　2014년　～　2018년(5개년)

- 장기계획 :　2014년　～　2030년(17년)

 

■ 봉안시설 수요

□ 2014년 사체 기준 봉안수요는 258구이며, 화장수요 증가에 따라 2018년까지 향후 5년간 1,500구를 초과할 것으로 예상됨

○ 공설 봉안시설은 매년 평균 430여구의 수요가 있으며, 2018년까지 1,329구가 필요하며 2030년까지는 6,528구의 수요가 필요한 것으로 추계됨

○ ○○군의 공설 봉안시설은 4개소로 향후 봉안가능구수가 500구이므로 2015년 까지 안치 가능함

○ 한편, 사설 봉안시설은 매년 40구 내외의 수요가 있으며 2018년까지 약 172구 가 필요하며 2030년까지는 769구가 필요한 것으로 추계됨

○ ○○군의 사설 봉안시설은 3개소로 총 봉안능력이 61,334구이며 기 봉안구수 는 2,520구임으로 향후봉안가능구수는 59,114구로(안치율 4%) 충분한 안치능 력을 보유하고 있음

○ 따라서 향후 사설 봉안시설의 인허가는 사설봉안시설의 안치율을 감안할 필요 가 있을 것으로 보임

 

■ 봉안당 유형별 수급계획 방안

 

1) 수요와 공급 진단

□ 최근 화장수요 증가와 더불어 ○○군민의 봉안 수요도 증가하고 있음 ○○군민 의 봉안시설 선호는 봉안당 59.9%, 봉안묘 23.7%, 봉안담 11.1%, 봉안탑 5.3% 임

○ 성별, 연령별을 고려한 추계 결과에서는 2014년 기준 봉안당 206구(80.0%)로 가장 많고, 봉안묘 31구(11.8%), 봉안탑 16구(6.3%), 봉안담 5구(1.9%) 순으 로 나타남

□ 현재 ○○군의 공설 봉안시설은 향후 수용능력이 500구로 2015년까지의 수요 충족이 가능함

○ 공설봉안시설에 대한 수요가 높으므로 시설 설치를 위한 계획 수립이 필요함

□ 전체 봉안수요는 지속적으로 증가할 것으로 예상되며, 2018년 이후 매년 300구 이상의 안치수요가 있을 것으로 추정됨

□ 공설봉안당 수요는 한시적 매장제도에 따른 개장유골 등의 수요를 고려한다면 더욱 커질 것으로 추정됨

 

다. 판 단

1) 먼저 관계법령을 살펴보면,

 

「장사 등에 관한 법률」제15조제1항은 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 아닌 자가 화장시설(이하 "사설화장시설"이라 한다) 또는 봉안시설(이하 "사설봉안시설"이라 한다)을 설치·관리하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 사설화장시설 또는 사설봉안시설을 관할하는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고,

 

같은 법 시행령 제18조제1항 [별표3]에서는 사설화장시설 및 사설봉안시설 설치기준 중 종교단체가 설치하는 봉안당은 가) 재단법인이 아닌 종교단체가 설치한 봉안당은 그 종교단체의 신도 및 그 가족관계에 있었던 자의 유골을 안치하여야 하며, 5천 구 이하여야 한다.

나) 봉안당은 유골을 위생적으로 안치할 수 있는 설비를 갖추어야 하며, 봉안당 실내에 유골을 안치하여야 한다.

다) 봉안당에는 방충ㆍ방습ㆍ환기 등 보건위생상 위해를 방지하기 위한 안전조치를 하여야 한다.

라) 봉안당에는 폭 5미터 이상의 진입로와 주차장을 마련하여야 한다. 다만, 기존의 사원 경내에 설치하는 경우에는 그러하지 아니하다.

마) 관리사무실, 유족편의시설, 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설, 그 밖의 필요한 시설을 설치하여야 한다는 설치기준을 정하고 있다.

 

또한 같은 법 시행규칙 제7조는 사설봉안시설의 설치 신고를 하려는 자는 법 제15조제1항 전단에 따라 별지 제7호서식의 신고서 또는 별지 제8호서식의 신고서에 종교단체임을 증명하는 서류, 실측도 및 구적도, 해당 종교단체의 소유임을 증명하는 서류를 첨부하여 관할 시장등에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.

 

2) 다음으로 이 건 처분의 위법․부당여부를 살펴보면,

 

가) 사설봉안당 설치 신고의 법적 성격

이 사건 설치 신고는 자기완결적 신고가 아닌 이른바‘수리를 요하는 신고’에 해당하며(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두6766 판결 참조), 대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결은“구‘장사 등에 관한 법률’(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 전부 개정되기 전의 것)의 관계 규정들에 비추어 보면, 같은 법 제14조 제1항에 의한 사설납골시설의 설치 신고는, 같은 법 제15조 각 호에 정한 사설납골시설설치 금지지역에 해당하지 않고 같은 법 제14조 제3항 및 같은 법 시행령(2008. 5. 26. 대통령령 제20791호로 전부 개정되기 전의 것) 제13조 제1항의 [별표 3]에 정한 설치기준에 부합하는 한, 수리하여야 하나, 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하다.(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결 참조)”고 판시하고 있다.

 

또한 위 판결은 중대한 공익상의 필요와 관련한 몇 가지의 기준을 제시하고 있는 바, “원심으로서는 이 사건 납골당의 규모와 진입로 및 주위 교통여건 등을 비교하여 교통량 증가로 교통체증이 심화되어 마을 주민들의 통행에 현저한 지장을 초래하는지 여부, 이 사건 납골당 설치로 인해 보건위생상 또는 환경상의 문제가 발생할 우려가 있는지 여부, 나아가 해당 시 장사시설의 현황과 위 중장기계획의 내용 등에 비추어 이 사건 납골당이 국토의 효율적 이용 및 공공복리 증진을 해칠 우려가 있는지 여부 등을 살펴 이 사건 납골당 설치 신고의 수리를 거부할 중대한 공익상 필요가 있는지를 판단하였어야 한다.”고 판시하고 있다.

 

나) 이 사건 설치신고 수리에 필요한 형식적 요건 구비여부

피청구인이 이 사건 거부처분의 사유로 들고 있는“‘사설봉안시설 설치 기준’부적합”이라는 사유에 대하여 이 사건 봉안당이「장사 등에 관한 법률 시행령」제18조제1항 [별표3]의“폭 5미터 이상의 진입로와 주차장을 마련하여야 한다.”라는 요건을 구비하였는지 여부를 살펴본다.

 

먼저 청구인은 ○○광역시 ○○군 ○○면 ○○리 346-2, 347-4에 대해서는 소유자인 ●●●로부터 토지사용승낙을 받은 것을 알 수 있다. 그리고 해당 토지에는 근저당권이 설정되어 있으나, 근거법령에서 당해 토지가 청구인의 소유일 것을 요하지 않고 있으며 근저당권이 설정되지 않은 토지일 것이라는 제한도 없는 것을 알 수 있다. 또한 피청구인이 주장하는 바와 같이 근저당권이 설정된 토지의 경우 추후 근저당권실행 등으로 경매될 경우 이 사건 봉안당의 안정적이고 영속적인 운영이 저해될 수 있는 문제의 소지가 있으나 이는 근저당권이 설정되어 있지 않은 토지의 경우에도 큰 차이가 없다고 할 것이므로, 해당 토지에 근저당권이 설정되어 있다는 사유만으로 바로 이 사건 봉안당의 안정적이고 영속적인 운영이 저해된다고 볼 수는 없다고 할 것이다.

 

다음으로 청구인은 ○○광역시 ○○군 ○○면 ○○리 352-1, 354-4, 346-1, 347-5, 352-2, 346-7, 353-1에 대해서는 신고시 첨부서류로 토지사용승낙서를 제출하였는데,【갑제10호증의 2 토지사용승낙서 참조】 해당 토지들의 권리관계를 살펴보면 ○○추모공원 주식회사와 청구인이 각 지분 1/2을 공유한 것을 알 수 있다. 그리고 위 ○○추모공원 주식회사의 법인등기부등본을 살펴보면 2009년에 ◇◇◇가 대표이사로 취임한 사실을 알 수 있고 갑10호증의 2 토지사용승낙서를 살펴보면 ◇◇◇가 대표이사 직인 및 개인인장을 승낙서에 날인한 것을 알 수 있는 한편, ◇◇◇가 종전 공유자인 ◎◎◎의 지분에 가압류등기를 하고 일부 토지의 경우 지역권이 설정되어 있는 등의 문제는 있으나, ◇◇◇가 가압류등기이후인 2015. 5. 토지사용승낙을 한 사실이 있으므로 해당 토지들에 대해서는 진입로의 사용권을 마련한 것으로 보아야 할 것이다.

 

마지막으로 일부토지(○○광역시 ○○군 ○○면 ○○리 352-1, 354-4, 353-1)의 경우 지역권이 설정된 요역지이나, 선행 지역권의 통행에 방해되지 않은 한에서 사용가능하므로 역시 진입로의 사용권을 마련한 것으로 보아야할 것이다.

 

그리하여 이 사건 봉안당은「장사 등에 관한 법률 시행령」제18조제1항 [별표3]의“폭 5미터 이상의 진입로와 주차장을 마련하여야 한다.”라는 요건을 구비하였다고 할 것인데, 피청구인이 설치기준 부적합으로 들고 있는 다른 사유가 없으므로 이 사건 봉안당은「장사 등에 관한 법률 시행령」제18조제1항 [별표3]의 설치기준에 부합한다고 할 것이다.

 

다) 이 사건 설치 신고의 수리를 거부할 수 있는 중대한 공익상 필요가 있는지 여부

피청구인이 이 사건 설치 신고의 수리를 거부할 수 있는 중대한 공익상 필요가 있는지 여부를 살펴본다.

 

피청구인이 주장하는 바와 같이 주차장과 진입로의 확보와 관련하여 법률적인 분쟁이 발생할 가능성이 매우 높고, 이 사건 봉안당 설치 추진과정에서 마을주민들 간의 이해관계가 대립되면서 갈등이 심화되어 있으며, 피청구인이 수립한“○○군 장사시설 중ㆍ장기 수급계획”에 의하면(청구인은 이를 사설용역업체의 용역결과보고에 불과할 뿐이라고 주장하나, 피청구인은 2014. 7. 7. 연구 용역결과에 대하여「장사 등에 관한 법률」제5조제4항에 의거하여“○○군 장사시설 중ㆍ장기 수급계획”으로 수립하여 ○○시장(○○과장)에게 보고하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다.) 현재 ○○군의 사설봉안시설은 3개소 총 61,334구이며 기 봉안수는 2,520구에 불과하여 향후 봉안가능구수가 59,114구에 달하여(안치율 4%) 사설봉안시설 설치는 지역주민들과의 첨예한 갈등이 예상되며, 자원의 중복투자 예방 및 국토의 효율적인 이용, 그리고 ○○군의 자연환경보존 및 이와 관련한 인근 주민의 복리를 고려할 때 이 사건 설치신고의 수리를 거부할 중대한 공익상의 필요가 있다고 보여 진다.

 

라) 이 사건 봉안당 설치신고 전 시공에 대하여

피청구인이 이 사건 거부처분의 사유로 들고 있는“봉안당 설치신고 전 시공”이라는 사유에 대하여 살펴본다.

 

청구인은 이 사건 봉안당을 설치하고자 하는 건물의 1층은 종교집회장, 2층은 종교집회장 내에 설치하는 봉안당의 목적으로 개발행위허가를 받은 사실이 있다.【갑제2호증 개발행위허가증 참조】

 

현재 청구인이 이 사건 봉안당을 설치하고자 하는 건물의 건축은 1층까지만 진행된 것으로 보이는데, 청구인은 종교집회장 건축이 주된 목적인 것처럼 건축허가를 받은 사실이 있으나 실질적으로는 해당 건축물 전체를 이 사건 봉안당의 용도로 사용하고자 하는 것으로 일응 보여 지며 이를 이유로 피청구인이 이 사건 설치신고 전 시공행위에 해당한다고 판단하여 이 사건 설치 신고의 수리를 거부한 것으로 보여 진다.

 

그러나 아직 건물이 완공되지 않은 상태여서 건물을 실제 사용을 하지 못하고 있는 상황에서는 위와 같이 단정 지을 수는 없고, 청구인은 건축허가에 따라 1층 종교집회장을 건축하고 건축 진행 과정에서 2층에 대한 이 사건 봉안당 설치 신고에 이른 것으로 보이는 바, 청구인이 아직 2층 종교집회장 내 이 사건 봉안당의 설치에는 이르지 못한 것으로 보아야한다.

 

따라서 피청구인이“봉안당 설치신고 전 시공”이라는 사유로 거부처분을 한 것은 타당하지 않다고 볼 수 있다.

 

마) 신뢰보호원칙위반 여부

 

청구인은 피청구인에게 건축허가ㆍ개발행위허가를 신청할 당시 이 사건 봉안당을 설치할 것이라는 목적을 명확히 밝혔고 피청구인은 청구인이 이 사건 봉안당을 설치하리라는 사실을 인지하고도 건축허가ㆍ개발행위허가ㆍ착공신고수리를 해주었으므로 청구인은 피청구인의 위와 같은 허가로 인해 추가적인 행정절차가 필요하지 않을 것으로 알고 상당부분 건축을 진행하였으므로 이는 피청구인의 선행행위를 믿고 후행행위를 한 것인 바, 피청구인의 이 사건 거부처분은 신뢰보호원칙에 위반된다고 주장하나,

 

피청구인은 위 건축허가ㆍ개발행위허가 당시 허가조건으로 봉안시설설치허가는 별도의 신고사항임을 명시하였고, 착공신고필 통지를 할 당시에도 별개의 행정절차가 필요한 부분은 절차 진행하도록 안내한 사실이 있는 바【갑제4호증 착공신고처리알림 참조】피청구인이 이 사건 설치 신고를 수리할 것이라는 태도를 보이거나 한 사실이 없다고 할 수 있다.

 

또한 청구인으로서는 건축허가 후 즉시 봉안시설 설치 신고를 하여 신고수리여부를 확인한 후 이 사건 봉안당을 착공 및 시공하여야할 의무가 있다.

 

따라서 피청구인의 이 사건 거부처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다.

 

바) 소결

대법원은 사설납골당의 설치신고는 이른바‘수리를 요하는 신고’에 해당하며(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두6766 판결 참조), 설치 금지지역에 해당하지 않고 법령에 정한 설치기준에 부합하는 한 수리하여야 하나, 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하다는 입장인바(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결 참고),

 

이 사건 봉안당 설치와 관련하여 해당 ○○리 주민들 간 이해관계가 대립되면서 첨예한 갈등상황에 이르렀고, 우리나라 국민의 정서상 봉안시설(봉안당)ㆍ묘지ㆍ화장장시설 등은 혐오 및 기피시설에 해당하여 판례는 이러한 시설 인근 지역주민의 행정소송 원고적격을 인정하는 등 지역주민의 의사 및 복리는 중대한 고려대상이며,

 

피청구인이 실시한“○○군 장사시설 중장기 수급 계획”용역 결과 ○○군내 사설봉안시설의 봉안가능기수가 현재 수요에 비해 크게 남아도는 상황이라 추가적인 사설봉안시설이 필요치 않은 상황으로 국토의 효율적인 이용을 통한 자원의 적절한 배분 및 ○○군이 보유한 천혜의 자연환경보전이라는 공익적인 요소를 고려할 때,

 

피청구인에게는 이 사건 설치 신청의 수리를 거부할 중대한 공익상의 필요가 있다고 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 거부처분은 적법·타당하다고 할 것이다.

 

5. 결 론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다(2015-0182 ).