일반산업단지내 건축(공작물축조신고) 불허처분 취소청구

일반산업단지내 건축(공작물축조신고) 불허처분 취소청구

 

1. 사건 개요

청구인은 00시 00구 00로 000(00동 000, 3,516㎡, 공장용지, 자연녹지지역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상 건축물 위에 태양광 발전시설을 설치하기 위하여 2017. 11. 14. 피청구인으로부터 발전사업 허가(000태양광발전소, 99.4kW, 면적 593㎡)를 받은 후, 2018. 1. 4. 공작물 축조신고(철골구조 2동, 각 높이 5.9m, 6.4m)를 하였으나, 피청구인은 2018. 1. 26. ‘이 사건 신청지가 청주테크노폴리스지구 확장예정지역 내에 위치하여 행위제한 대상지역에 해당한다’는 사유로 불허 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

 

한편, 청주테크노폴리스 일반산업단지의 사업시행자인 주식회사 청주테크노폴리스는 2017. 11. 27. 이 사건 토지가 포함된 일반산업단지 개발계획 및 실시계획변경 신청을 하였고, 이에 따라 위 산업단지 지정권자인 피청구인은 2017. 11. 28. ‘청주테크노폴리스 일반산업단지 개발계획 및 실시계획 변경 신청에 따른 공람 공고’(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)를 하였다.

 

2. 청구인의 주장 요지

 

청구인은 피청구인으로부터 2017. 11. 14. 태양광 발전사업허가를 받았는데, 당시 청구인의 발전사업 허가신청에는 사업부지의 위치, 공작물의 규모, 발전용량등 서류가 첨부되었고, 피청구인은 이를 토대로 관련부서와 협의하여 발전사업이 적정하다고 판단하여 청구인에게 허가증을 교부하였다. 발전사업 허가신청 시 첨부서류를 제출하도록 하는 것은 허가에 대한 이행여부의 적정성 등을 판단하기위한 것으로, 피청구인은 관련부서(건축과)의 의견을 제출받아 처리했어야 함에도 당시 협의하지 않았거나 관련부서가 협의 의견을 제출하지 않은 것이며, 위 허가신청 접수 후 허가증을 교부하기까지 50일 동안 건축과가 적정하게 협의하였다면 발전사업은 허가되지 않았고 청구인의 재산상 피해(공사 선급금 등 기지급액 145,447,900원)도 발생하지 않았다.

 

또한 행위제한 공람공고는 국민의 재산권을 제한하는 행위로 예고나 통보도 없이 갑자기 시행될 수 없는 공고임에도 발전사업 허가증을 2017. 11. 14. 교부하고 불과 15일만인 2017. 11. 28. 공람공고를 시행하였으므로 위법하며, 태양광 발전사업 허가는 법적 신뢰가 있는 것으로, 공작물 축조신고는 이에 연속된 절차이며 발전사업 행위의 절차를 계속 진행하라는 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하다.

 

한편 청구인의 신고는 주민 공람공고에 대한 이의제기의 성격을 갖춘 것으로 이는 공람의견 심사로 처리되어야 하는데, 이를 이행하지 않고 단순히 불허한 것은 절차상 하자가 있는 처분이며, 주식회사 청주테크노폴리스의 협조공문에는 민원인 의견(공람공고일 이전에 발전사업허가 득), 관계법령 등을 고려하여 종합적으로 판단, 결정해 주길 바란다고 긍정적으로 회신하였음에도 담당 공무원은 주식회사 청주테크노폴리스에 가서 승낙을 받아오면 신청을 받아주겠다고 구두 답변하였는바, 피청구인의 이 사건 처분은 재고되어야 한다.

 

3. 피청구인의 주장 요지

피청구인은 산업단지 지정 및 실시계획 변경신청과 관련하여 2017. 11. 28. 주민공람 공고를 하였고, 이에 따라 그 대상이 되는 00구 00동 일원에 대한 행위제한이 발효되었으며, 위 행위제한 개시 이후 청구인의 공작물 축조신고 신청이 접수되어 불허 처분 하였다. 산업입지 및 개발에 관한 법률 (이하 ‘산업입지법’이라한다) 제12조(행위제한 등) 규정에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역에서의 행위는 제한되는데, 조문 제목 ‘행위제한 등’과 같이 실무상으로는 이 경우 해당지역의 건축행위 등은 전면적으로 불허된다.

 

전기사업 허가시 의제된 것이 아니므로 전기사업 허가와 공작물 축조신고는 별개로 별도의 인허가를 받아야 하는 것이고, 이 사건은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따른 행위제한 공람공고가 아닌 산업입지법에 따른 행위제한이므로 별도의 지정절차 없이 공고일로부터 당연히 행위제한의 효력이 발생한다.

 

또한 공람기간 중 접수된 인허가 신청서류를 공람공고에 대한 이의제기 성격을 갖추었으므로 공람의견서로 처리해야 하는 처리절차 등은 규정되어 있지 않고, 공람의견서는 공람공고 이후 사업시행자에게 검토하도록 하고 있는 것으로 이 사건 처분에 절차상 하자가 없다.

 

4. 관계법령

건축법 제11조·제83조, 같은 법 시행령 제118조, 산업입지 및 개발에 관한 법률 제10조·제12조, 같은 법 시행령 제14조, 같은법 시행규칙 제6조의2

 

5. 인정사실

당사자가 제출한 청구서, 답변서 및 증거서류 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가. 청구인은 00시 00구 00로 000(00동 000, 3,516㎡, 공장용지, 자연녹지지역) 지상 건축물 위에 태양광 발전시설을 설치하기 위하여 2017. 11. 14. 피청구인으로부터 발전사업 허가(000태양광발전소, 99.4kW, 면적 593㎡)를 받았다.

 

나. 청주테크노폴리스 일반산업단지의 사업시행자인 주식회사 청주테크노폴리스는 2017. 11. 27. 이 사건 토지가 포함된 일반산업단지 개발계획 및 실시계획 변경 신청을 하였다.

 

다. 상기 나항에 따라 위 산업단지 지정권자인 피청구인은 2017. 11. 28. ‘청주테크노폴리스 일반산업단지 개발계획 및 실시계획 변경 신청에 따른 공람 공고’를하였다.

 

다. 이후 청구인은 2018. 1. 4. 피청구인에게 태양광 발전시설 설치를 위한 공작물 축조신고(철골구조 2동, 각 높이 5.9m, 6.4m)를 하였다.

 

라. 상기 다항에 대하여 피청구인은 2018. 1. 4. 청구인에게 공작물축조신고 관련된 서류일체를 제출할 것을 보완 요구하였고, 2018. 1. 5. 관련부서, 기관에 관련법 협의 요청을 하였다.

 

마. 상기 라항에 따라 주식회사 청주테크노폴리스는 2018. 1. 10. 청구인의 신청은 행위허가 대상으로 위 허가는 인허가권자가 관련법령 등을 고려하여 종합적으로 판단, 결정하라는 의견을 회신하였다.

 

바. 상기 마항에 대하여 피청구인은 2018. 1. 15. 주식회사 청주테크노폴리스에 재협의 요청을 하였고, 2018. 1. 18. 주식회사 청주테크노폴리스로부터 상기 바항과 동일한 의견을 회신받았다.

 

사. 상기 바항을 참고하여 피청구인은 2018. 1. 26. ‘이 사건 신청지가 청주테크노폴리스지구 확장 예정지역 내에 위치하여 행위제한 대상지역에 해당한다’는 사유로 불허 처분을 하였다.

 

한편, 청구인은 2017. 12. 12. 위와 동일한 내용으로 공작물 축조신고를 하여 피청구인으로부터 2017. 12. 22. 불허 처분 받은바 있다.

 

6. 판 단

건축법 제11조 제1항 및 제5항 제2호에 의하면 ‘건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 제83조에 따른 공작물의 축조신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다’ 규정하고 있고, 같은 법 제83조 제1항에 의하면 ‘대지를 조성하기 위한 옹벽, 굴뚝, 광고탑, 고가수조(高架水槽), 지하 대피호, 그 밖에 이와 유사한 것으로서 대통령령으로 정하는 공작물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제118조 제1항 제11호에서는 ‘법 제83조 제1항에 따라 공작물을 축조(건축물과 분리하여 축조하는 것을 말한다. 이하 이 조에서 같다)할 때 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고를 하여야 하는 공작물은 높이 5미터를 넘는 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」제2조제2호가목에 따른 태양에너지를 이용하는 발전설비와 그 밖에 이와 비슷한 것’을 규정하고 있다.

 

또한, 산업입지법 제10조 제1항에 의하면 ‘산업단지지정권자는 제6조, 제7조, 제7조의2, 제7조의3 및 제8조에 따라 산업단지를 지정하거나 산업단지면적의 100분의 10이상의 면적 변경 등을 하려는 경우에는 이를 공고하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야하고, 그 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 반영하여야 한다. 다만, 국방상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 경우에는 의견의 청취를 생략할 수 있다’고 규정하고 있고, 같은 법 제12조 제1항에 의하면 ‘제10조 제1항에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 인공을 가하여 제작한 시설물( 건축법 제2조 제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다’고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에 의하면 ‘재

해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위 등은 제1항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 할 수 있다’고 규정하고 있다. 그리고, 같은 조 제3항에 의하면 ‘제1항에 따라 허가를 받아야 하는 행위로서 제10조 제1항에 따른 공고, 산업단지의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 법 제10조 제1항에 따른 공고일 또는 산업단지가 지정·고시된 날부터 30일 이내에 그 공사 또는 사업의 진행상황과 시행계획을 첨부하여 관할 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다’고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에 의하면 ‘제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 국토계획법 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다’고 규정하고 있다.

 

또한, 같은 법 시행령 제14조 제2항에 의하면 ‘특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 법 제12조 제1항에 따라 건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물(가설건축물을 포함한다)의 건축, 대수선 또는 용도변경, 인공을 가하여 제작한 시설물( 건축법 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치, 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위, 토지의 굴착 또는 공유수면의 매립 등에 대한 허가를 하려는 경우로서 법 제16조에 따라 산업단지개발사업의 시행자(이하 "사업시행자"라 한다)가 지정되어 있는 경우에는 미리 그 사업시행자의 의견을 들어야 한다. 이 경우 사업시행자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 의견 제출을 요청받은 날부터 10일 이내에 의견을 보내야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제6조의2에 의하면 ‘법 제12조 제1항의 규정에 의한 행위허가는 법 제6조 제3항의 규정에 의한 산업단지개발계획에 적합할 것, 산업단지개발사업의 착수시기

및 사업추진상황등에 비추어 보아 개발사업에 지장이 없을 것, 기타 주변의 교통·경관 및 환경등의 여건에 적합할 것의 기준에 의한다’고 규정하고 있다.

 

먼저 청구인이 이 사건 처분에 절차상 있다고 주장하므로 이에 대해 살피건대, 산업입지법령에서 규정하고 있는 주민 공람, 주민등 의견 청취에 관한 것(법 제10조, 법 시행령 제11조)과 개별 행위에 대한 허가에 관한 것(법 제12조, 법 시행령 제14조 및 시행규칙 제6조의2)은 법령의 취지, 방법 및 절차 등이 서로 다른 별개의 것으로 이들의 처리는 별개의 절차와 방법에 따라야 함이 타당하다. 따라서 공람기간 중 접수된 인허가 신청서류를 공람공고에 대한 이의제기로 처리하지 않았다는 사유로 절차상 하자가 있다는 청구인의 주장은 인정하기 어렵고, 피청구인의 이 사건 처분에 절차상 하자가 있다고 보여지지 않는다.

 

다음으로 이 사건 처분의 당부에 관하여 살피건대, 이 사건 신청지는 청주테크노폴리스 일반산업단지 변경 개발계획 등에 의하여 단지 내에 새로 편입될 토지로, 산업단지 지정권자인 피청구인이 위 개발계획을 관련법령에 의하여 주민 등 의견청취를 위한 공고를 함에 따라, 건축법 소정의 공작물에 해당하는 시설물의 설치 행위를 하려면 산업입지법령의 규정에 따라 피청구인의 허가를 받아야 하며, 이 사안의 경우 산업입지법 제2항에서 정한 허가를 받지 아니하고 할 수 있는 행위, 산업입지법 제12조 제3항에서 정한 행정청에 신고 후 계속 사업 등을 시행할수 있는 경우에도 해당되지 아니한다.

 

또 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 갖추어야 할 것인데(대법원 1995. 1. 12 선고 94누3216 판결 참조), 전기사업법 에 따른 전기사업허가와 건축법 에 따른 공작물 축조신고는 그 행위의 목적과 요건 등이 별개의 법령에서 달리 규정하고 있고, 전기사업법 에 의한 전기사업에 관한 허가 여부를 결정함에 있어서 건축법 의 공작물 축조 등에 관한 것을 의제하고 있는 것도 아니므로, 청구인이 비록 사전에 전기사업 허가를 받았다고 하더라도 건축법 에서 규정하고 있는 공작물 축조신고에 관한 소정의 요건을 별도로 갖추어야 함이 타당하다.

 

즉, 피청구인이 청구인에게 전기사업 허가를 해준 사실이 곧바로 공작물축조신고를 수리한다는 공적 견해표명으로 볼 수 없다고 할 것이므로, 법적 신뢰가 있는 태양광 발전사업 허가에 연속된 공작물 축조신고를 불허한 것은 위법·부당하다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.

 

한편, 이 사건 신청지는 일반산업단지 편입예정지역으로서 이후 편입이 확정되면 법령에 따라 공작물 등의 사용이 제한되거나 철거가 불가피할 것으로 보이는데, 이로 인하여 청구인의 사적재산상 피해가 예상됨은 물론, 청구인이 축조하고자하는 공작물은 청주테크노폴리스 일반산업단지 개발에도 지장을 초래하는 등 산업단지개발계획에도 적합하지 아니한 것으로 인정되는바, 산업입지법령에서 정한 행위허가 기준을 충족하지 아니한 청구인의 신청에 대하여 피청구인이 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.

 

7. 결 론

그렇다면 청구인의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다( 2018-58).