생활대책대상자 제외처분 취소청구

생활대책대상자 제외처분 취소청구

 

1. 사건개요

 

가. 청구인은 ‘경기도 ○○시 ○○면 ○○리 278, 279-2번지 소재 토지와 건물’(이하 ‘이 사건 토지, 이 사건 건물’ 또는 ‘이 사건 부동산’이라 한다)에서 ‘○○산업’(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)을 운영하던 사람으로, 이 사건 부동산이 ‘○○ 국제화계획지구 및 택지개발지구’(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)에 편입되자, 2016. 1. 12. 피청구인에게 청구인을 생활대책대상자로 선정해 달라고 신청하였으며, 피청구인은 2016. 12. 28. 청구인에게 ‘생활대책 기준에 따라 심사한 결과 부적격자로 결정되었다’는 이유로생활대책대상자 제외처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

 

나. 청구인은 피청구인에게 2017. 1. 6. 이의신청을 하였으며, 피청구인은 2017. 3. 10. 청구인에게 ‘기준일(2005. 12. 23.) 이전 영업확인이 불가하여 생활대책용지 공급대상자로 선정되지 못하였다’는 취지의 생활대책용지 공급대상자 심사결과 통지를 하였다.

 

2. 청구인 주장

 

가. 청구인은 1999. 10. 1.부터 2011. 12. 22.경까지 이 사건 사업지구 내에서 도포직물 제조업을 영위하였는바, 사업자등록을 하고 부가가치세, 종합소득세를 성실하게 납부하였다.

 

나. 청구인이 기준일 이전부터 인적･물적 설비를 갖추고 계속적으로 이 사건 사업장을 운영하였음이 명백하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

 

다. 한편 피청구인은 이 사건 처분의 사유를 ‘기준일(2005. 12. 23.) 이전 영업확인이 불가’에서 이 사건 행정심판에 이르러 ‘영업보상을 받은 사람에 해당하지 않음’으로 변경하는 취지의 주장을 하나, ‘2005. 12. 23. 이전 영업확인 불가’와 변경하려는 사유인 ‘영업보상을 받은 사람에 해당하지 않음’은 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일하다고 볼 수 없다.

 

3. 피청구인 주장

 

가. 생활대책용지 공급대상자 선정은 사업시행자가 기준을 정하여 시행하는 제도로사업시행자에게 재량이 있다고 할 것이므로 그 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 한다.

 

나. 기준에 따르면 생활대책대상자는 영업보상 등을 받은 사람에 해당하여야 하는데, 청구인의 경우 이 사건 토지에 대해 토지보상을 받은 사실은 있으나 공장영업과 관련하여서는 어떠한 보상도 받은 사실이 없으므로 이 사건 처분은 적법･타당하다.

 

4. 관계법령

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제77조, 제78조

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제45조, 제46조, 제47조

 

5. 인정사실

 

청구인과 피청구인이 제출한 ○○지방법원 결정문, 지장물(영업)보상합의서, 배당표, 폐업사실증명, 부가가치세과세표준증명, 이주 및 생활대책신청서, 이 사건 처분서, 이의신청서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가. 청구인은 도포직물 등을 제조하는 이 사건 사업장의 대표자이다.

 

나. 경기도 ○○시장은 2005. 12. 23. 경기도 ○○시 ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○면 일원을 이 사건 사업 지구로 지정하는 것에 대하여 주민 의견청취를 위한 공람공고를 하였다(○○시공고 제2005-1087호).

 

다. 피청구인은 2009. 9. 11. ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제15조의 규정에 따라 이 사건 사업지구 토지 보상계획 및 열람공고를 하였다.

 

라. 피청구인은 2011. 12. 29. 이 사건 사업지구 지정에 따른 지장물 보상계획을 일간지에 공고하였다.

 

마. 청구인의 채권자 농업협동조합중앙회는 2010. 2. 2. ○○지방법원으로부터 청구인을 채무자로, 피청구인을 제3채무자로 하여 ‘이 사건 토지가 이 사건 사업지구에 편입되므로 인하여 청구인이 피청구인으로부터 지급받는 손실보상금’에 대하여 물상대위에 의한 채권압류 및 전부명령 결정(○○지방법원 2010타채○○○○)을 받았다.

 

바. 피청구인은 2011. 8. 17. 청구인에게 지급하여야 할 이 사건 토지에 대한 손실보상금 10억 7,719만 3,000원을 토지보상법 제40조제2항4호에 따라 ○○지방법원 ○○지원에 공탁하였다.

 

사. 이 사건 건물은 2013. 4. 11. 부동산임의경매를 통하여 이○○에게 경락되었다.

 

아. 피청구인과 이○○는 2013. 5. 22. ‘이○○에게 에어컨, 컨테이너, 변압기, 전주, 변압기, 입간판, 코팅합지기, 스릿타기, 교반기, 지관절단기, 핫멜트코팅기, 합지기, 폴코팅기, 콤프레샤, 전동지게차, 드럼운반기, 파렛트운반기, 호이스트, 집진기, 전기충전기, 부직포 등 원재료, 건조기, 담장, 대문, 관정에 대하여 5,595만 3,320원을 보상한다’는 취지의 지장물(영업) 보상합의서를 작성하였다.

 

자. 피청구인은 2014. 5. 30. 다음과 같은 내용이 포함된 이 사건 사업지구 이주 및 생활대책 시행 및 신청 안내 공문을 시행하였다

 

- 다 음 -

(생략) 2. 생활대책 구분 내 용 대상자 ․본인 소유의 보상대상 전부를 협의 또는 재결에 의하여 보상을 받고 강제처분에 의하지 않고 스스로 인도한 자 중 아래에 해당하는 분 이주자택지 공급대상자 (이주자택지를 포기하고 주택특별공급을 신청한 분 포함) 2. 일정자격을 갖추고 영업 또는 축산업을 행한 자로서 보상을 받은 분 3. 일정자격을 갖추고 일정규모 이상의 영농보상을 받은 분 ※ 법인과 단체는 공급대상자에서 제외 공급대상 토지 및 공급규모 ․근린생활시설용지 또는 근린상업용지 20㎡ 또는 27㎡ 정도 ※ 공급대상토지는 공사에서 추후 결정   구분 대상자 공급규모 영업자 1군 ･ 이 사건 사업지구 주민 공람공고일(2005. 12. 23.)이전부터 허가･면허･신고를 하고 영업 등을 행한 분으로서 영업보상(축산법에 등록한 축산 포함)을 받은 분 27㎡기준 2군 ･ 이 사건 사업지구 주민 공람공고일(2005. 12. 23.)이전부터 영업 등을 행한 분으로서 영업보상(1군 외의 축산보상, 자유업 포함) 또는 영업시설 등의 이전비 보상을 받은 분 20㎡기준 □ 생활대책 대상자 세분 및 공급 면적

 

차. 청구인은 2016. 1. 12. 피청구인에게 이주 및 생활대책 수립신청서를 제출하였으며, 피청구인은 2016. 12. 28. 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다.

 

다 음 -

○ ○○ 국제화계획지구 생활대책과 관련하여 귀하의 자격요건 등을 생활대책 기준에 따라 심사한 결과, 귀하께서는 부적격자로 결정되었음을 알려드립니다. ○ 위 결과에 이의가 있을 경우, 이 통지를 받은 날부터 30일 이내에 서면으로 이의신청을 할 수 있으며, 아울러 행정심판법 또는 행정소송법에 따라 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음을 알려드립니다.

 

카. 청구인은 2017. 1. 6. 피청구인에게 이의신청을 하였으며 피청구인은 2017. 3. 10. 청구인에게 다음과 같은 내용의 생활대책용지 공급대상자 심사결과를 통지하였다.

 

다 음 -

적부여부	신청구분	부적격사유	심사결과
부적격	영업부적격	2005. 12. 23. 이전 영업확인 불가	귀하께서는 전기(前記) 사유로 인하여 ○○○○국제화계획지구 택지개발사업 생활대책용지 공급대상자로 선정되지 못하였음

 

타. ○○세무서장이 2017. 3. 20. 발행한 폐업사실증명에는 청구인이 이 사건 사업장을 1999. 10. 1. 개업하여 2011. 12. 22. 폐업한 것으로 되어 있다.

 

파. 청구인은 2003년부터 2010년까지 ‘0원 ~ 1억 1,966만 4,198원’의 종합소득세 대상 소득금액을 신고한 사실이 있다.

 

하. ○○세무서장이 2017. 3. 20. 발행한 부가가치세과세표준증명에는 2003년 2억 6,092만 6,550원의 매출액이 발생하여 494만 9,168원의 부가가치세가 부과된 것을 비롯하여 이 사건 사업장에 대하여 2003년부터 2010년까지의 기간동안 ‘125만 8,701원 ~ 2,542만 762원’의 부가가치세가 부과된 것으로 되어 있다.

 

6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 관계법령의 내용

토지보상법 제61조 내지 제63조제1항에 따르면, 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 당해 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 해당 토지 소유자와 관계인에게 보상액 전액을 현금으로 지급하는 것을 원칙으로 하고 예외적으로 일정한 요건 하에 채권이나 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있도록 되어 있고, 같은 법 제70조 내지 제78조 등에 따르면 손실보상의 종류에는 토지의 보상, 건축물등 물건에 대한 보상, 권리의 보상, 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하는 영업의 손실 등에 대한 보상이 있으며, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 이주대책을 수립․실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 되어 있다.

 

한편 같은 법 시행규칙 제45조, 제46조 등에 따르면, 공익사업의 시행으로 인하여 영업을 폐지하는 경우의 영업손실은 2년간의 영업이익(개인영업인 경우에는 소득을 말한다. 이하 같다)에 영업용 고정자산ㆍ원재료ㆍ제품 및 상품 등의 매각손실액을 더한 금액으로 평가하며, 공익사업의 시행으로 인하여 영업장소를 이전하여야 하는 경우의 영업손실은 휴업기간에 해당하는 영업이익과 영업장소 이전 후 발생하는 영업이익감소액에 휴업기간중의 영업용 자산에 대한 감가상각비·유지관리비와 휴업기간중에도 정상적으로 근무하여야 하는 최소인원에 대한 인건비 등 고정적 비용 등을 합한 금액으로 평가한다고 되어 있다.

 

나. 판단

 

행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가 혹은 변경할 수 있고 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지에 따라 결정되며, 추가 또는 변경된 사유가 처분 당시에 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 이미 존재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다하여 당초의 처분사유와 동일성이 있는 것이라고 할 수 없다(대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두15586 판결 등 참조).

 

피청구인이 2016. 12. 28. 이 사건 처분을 할 당시에는 처분사유를 구체적으로 기재하지 않고 ‘생활대책 기준에 따라 심사한 결과 부적격자로 결정되었다’는 추상적인 내용으로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다가 2017. 3. 10. 이의신청에 대한 회신을 하면서 그 사유를 ‘2005. 12. 23. 이전 영업확인 불가’로 밝히고 있는 점에 비추어 보아 피청구인은 청구인이 기준일 이전 영업하였음이 확인되지 않는다는 점을 사유로 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 그런데 피청구인은 이 사건 행정심판에 이르러 청구인이 영업보상을 받은 사람이 아니기 때문에 생활대책대상자에 해당하지 않는다는 취지로 주장하고 있다. 행정청이 국민의 권리 또는 이익을 침해하는 내용의 행정처분을 함에 있어 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 명확히 제시하여야 함에도 불구하고 그 근거와 이유를 막연히 추상적으로만 제시한 다음, 처분의 상대방이 예상할 수 없는 개별적인 처분사유를 추가하거나 변경하는 것은 행정의 신의성실 및 신뢰보호의 원칙상 허용되기 어렵고 ‘영업보상을 받은 사람에 해당하지 않음’은 당초의 처분사유인 ‘기준일 이전 영업하였음이 확인되지 않음’과는 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없으므로 피청구인이 이 사건 처분사유로 ‘영업보상을 받은 사람에 해당하지 않음’을 추가·변경하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이다.

 

위 인정사실에 따르면, 폐업사실증명과 부가가치세과세표준증명을 통하여 청구인이 이 사건 사업장에서 기준일 이전부터 영업하였음이 입증되고 있으므로 기준일 이전 영업을 하였는지 여부 외에 다른 요건을 확인하여 다시 처분하는 것은 별론으로 하더라도, 피청구인이 기준일 이전 영업확인이 불가함을 처분사유로 하여 청구인을 생활대책대상자에서 제외한 이 사건 처분은 위법·부당하다.

 

7. 결 론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다(2017-06191).