국유재산 무단점유 공부상 정당한 명의인으로부터 소유권 취득한 벽돌조 슬래브 지붕 2층 주택 변상금 부과처분 행정심판청구 인용 사례

국유재산 무단점유 공부상 정당한 명의인으로부터 소유권 취득한 벽돌조 슬래브 지붕 2층 주택 변상금 부과처분 취소청구 행정심판청구 인용사례

 

국유재산이나 공유재산 무단점유 변상금 부과처분의 위법 부당성을 다투고자 하는 경우에는 언제든 문의주시기 바랍니다. 

 

1. 사건개요

 

피청구인은 국유지인 ○○시 ○○동 ○○○-○(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대해 청구인이 용도폐지 가능 여부를 문의함에 따라 2021. 4. 22. 위 토지의 용도폐지 가능 여부를 조사하였다. 피청구인은 조사 중 청구인 소유의 ○○시 ○○동 ○○○-○ 지상의 벽돌조 슬래브 지붕2층 주택(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)이 위 토지 전체면적을 침범하여 무단점용하고 있는 사실을 확인하여 2021. 6. 21. 청구인에게 국유재산 무단점용에 따른 변상금 부과 사전통지를 하였다. 이에 대해 청구인이 민원을 제기하였으나, 피청구인은 2021. 7. 28. 청구인에게 변상금 부과 예정임을 재차 안내하였고, 2021. 8. 19.에는 청구인에게 국유재산 무단점용 변상금 392,590원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

 

2.당사자 주장

 

가. 청구인 주장

1) 이 사건 처분의 위법·부당성

국유재산법상의 행정재산이란 국가가 소유하는 재산으로서 직접 공용, 공공용, 또는 기업용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말하는 것이고, 그 중 도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 경우, 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하여야 비로소 행정재산이 되는 것인데, 특히 도로는 도로로서의 형태를 갖추고, 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정ㆍ고시를 한 때 또는 도시계획법 또는 도시재개발법 소정의 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 할 것이므로, 토지의 지목이 도로이고 국유재산대장에 등재되어 있다는 사정만으로 바로 그 토지가 도로로서 행정재산에 해당한다고 할 수는 없다. (대법원 2009. 10. 15 선고 2009다41533 판결)

이 사건 토지는 1987년 청구인이 이 사건 주택을 매수할 당시부터 주택부지로 사용되고 있었으며, 도로로서의 형태를 갖추고 있거나 도로가 설치된 바가 없고, 1987년 이전부터 실제 도로로 사용되었다고 볼 자료도 없다. 이 사건 토지는 2013년에 비로소 국유지로 변동되었다. 그렇기 때문에 이 사건 토지가 도로법상 도로임을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

 

2) 청구인의 이 사건 토지에 대한 점유로 인한 시효취득

전술한 바와 같이 이 사건 토지는 도로로서 형태를 갖추고 있거나 도로가 설치된 바 없어 도로로서 행정재산에 해당한다고 볼 수 없어 일반재산으로 「민법」 제245조의 시효취득의 대상이 된다. 그러므로 청구인이 1987년 이 사건 주택을 매수한 뒤로 점유를 계속하여 이 사건 토지를 시효취득하였다고 봄이 타당하다.

 

3) 결론

피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 또한, 이 사건 토지는 시효취득 대상이 되어야 한다.

 

【보충서면】

4) 이 사건 토지의 연혁 및 현황

이 사건 토지는 지적도 및 현재의 사진 등을 보면 어느 시점에서도 행정재산으로 사용될 수 없는 땅이라는 것을 알 수 있다. 청구인의 주택 앞에 있는 인도(도로)는 옆집들과 함께 일직선으로 연결되어 있고 도로와는 전혀 상관없이 청구인의 주택 안으로 들어와있어 도로로써 사용될 수도 없는 땅이기 때문이다.

 

1987년 청구인의 매수 당시에도 이 사건 주택은 이미 지어진 상태였으며, 만일 이 사건 토지의 존재를 알았다면 구입하지 않았을 것이다. 1998년에 이 사건 토지가 국가 소유로 되었다면 이미 평온하게 살고 있는 이 사건 주택의 주인인 청구인에게 연락을 하였어야 할 것인데 청구인은 어떠한 연락도 받은 바 없다.

피청구인으로서는 1998년 이 사건 토지의 소유권보존등기 당시에 이 사건 토지가 본래의 기능을 상실하였으므로 공용재산, 공공용재산의 용도를 폐지하여 일반재산으로 전환하였어야 함이 합당하다.

 

나. 피청구인 주장

 

1) 이 사건 처분의 적법성

국유재산 무단점용에 대한 변상금은「국유재산법」 제72조 및 같은 법 시행령 제71조에 의하여 사용허가 및 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하고 있다. 이 사건 토지는 토지대장 및 등기부등본에 소유자가 국가로 등록(1998. 2. 16.)이 되어있는 토지이며, 지목이 도로에 해당하는 행정재산으로 국유재산대장에 등재되어 관리되는 국유재산에 해당한다. 이 사건 토지는 청구인이 주장하는 바와 달리 「도로법」의 적용을 받는 도로가 아니므로 이 사건 처분은「도로법」상 도로임을 전제로 한 변상금 부과 처분이 아닌 국유재산법에 따른 국유재산의 관리 및 운용·보존을 위하여 무단점유자에게 행하는 변상금 부과 처분이다. 국유재산의 무단점유자에 대한 변상금 징수요건은 「국유재산법」 제72조에 명백히 규정되어 있으므로 변상금을 부과할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위이다. (대법원 2000. 1. 28. 선고 97누4098 판결 참조) 피청구인은 2021. 4. 22. 청구인이 소유한 이 사건 주택의 건물 대문 및 담벼락이 이 사건 토지 6.8㎡를 무단점유하고 있는 사실을 확인하여 이 사건 처분을 한 것이다.

 

2) 이 사건 토지는 행정재산으로서 시효취득이 불가함

「국유재산법」 제7조제2항에 의하여 국유재산 중 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다. 이 사건 토지는 전술한 바와 같이 국유재산대장에 행정재산으로 등재되어 있으므로 청구인이 주장하는 시효취득의 대상이 될 수 없다. 행정재산은 처분청의 재량으로 일반재산 및 시효취득 대상으로 판단하여 국유재산 무단점유 사항에 대하여 변상금 부과를 하지 아니하거나 시효취득 대상으로 결정할 수는 없다.

 

3) 결론

이 사건 처분은 적법하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

 

【보충서면】

4) 이 사건 토지의 국유재산으로서의 등록 경위

1997년 당시 청구인 소유의 ○○동 ○○○-○ 토지는 1/1,200과 1/6,000 축척이 병존하고 있어 통일성이 결여된 구역 내에 속하여, 토지소유자들의 지적공부상 권리면적 증감 없이 소축척(1/1,200과 1/6,000)에서 정밀도가 높은 대축척(1/500)으로 축척변경사업을 진행하였다. 위 토지는 축척변경 전후 면적이 116㎡로 변동이 없다. 다만, 축척변경 과정에서 이 사건 토지가 발생하여 「지적재조사에 관한 특례법」 제25조제1항에 의거 국유재산으로 신규등록하였으며 같은 날짜에 축척변경사업을 확정 공고하였다. 또한, 신규등록 시 지목을 도로로 설정하였기에 행정재산 중 공공용재산으로 등록되었다. 그러므로 이 사건 토지는 도로법상 도로는 아니지만 국유재산 중 공공용재산에 해당하는 행정재산으로 시효취득의 대상이 되지 않는다.

 

대법원 판결(2010다58957) 및 서울고등법원 판결(2010누11032)는 행정재산이 기능을 상실하여 본래의 용도에 제공되지 않는 상태에 있다 하더라도 관계 법령에 의하여 용도폐지가 되지 아니한 이상 당연히 시효취득의 대상이 되는 일반재산이 되는

것은 아니고, 공용폐지의 의사표시는 명시적이든 묵시적이든 상관없으나 행정재산이 사실상 본래의 용도로 사용되지 않고 있다는 사정만으로 용도폐지의 의사표시가 있었다고 볼 수 없다 하였다.

설사 이 사건 토지를 일반재산으로 본다고 하더라도 관계 법령에 따라 청구인이 이 사건 토지를 취득하기 전까지는 국유재산에 해당하여 국유재산법에서 정한 변상금 부과 대상에 해당한다.

 

3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 관계법령

【민법】

제245조(점유로 인한 부동산소유권의 취득기간) ①20년간 소유의 의사로 평온, 공연하게 부동산을 점유하는 자는 등기함으로써 그 소유권을 취득한다.

제247조(소유권취득의 소급효, 중단사유) ①전2조의 규정에 의한 소유권취득의 효력은 점유를 개시한 때에 소급한다.

②소멸시효의 중단에 관한 규정은 전2조의 소유권취득기간에 준용한다.

 

【국유재산법】

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “국유재산”이란 국가의 부담, 기부채납이나 법령 또는 조약에 따라 국가 소유로 된 제5조제1항 각 호의 재산을 말한다.

7. “사용허가”란 행정재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다

9. “변상금”이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 “무단점유자”라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다.

제6조(국유재산의 구분과 종류) ① 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다.

② 행정재산의 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 공용재산: 국가가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 주거용(직무 수행을 위하여 필요한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우로 한정한다)으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산

2. 공공용재산: 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산

③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 국유재산을 말한다.

제7조(국유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.

② 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득(時效取得)의 대상이 되지 아니한다.

제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.

1. 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 밝혀져 국가에 귀속된 경우

2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우

 

【국유재산법 시행령】

제71조(변상금) ① 법 제72조에 따른 변상금은 제29조제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 산출한 연간 사용료 또는 연간 대부료(지식재산의 경우 제67조의8제1항에 따라 산출한 사용료등을 말한다)의 100분의 120에 상당하는 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다.

② 중앙관서의 장등은 무단점유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금의 최초 납부기한부터 1년의 범위에서 그 징수를 미룰 수 있다.

1. 재해나 도난으로 재산에 심한 손실을 입은 경우

2. 무단점유자 또는 그 동거 가족의 질병이나 중상해로 장기 치료가 필요한 경우

3. 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자인 경우

4. 그 밖에 제1호 및 제2호에 준하는 사유로 인정되는 경우

③ 중앙관서의 장등은 제1항의 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 법 제72조제2항에 따라 변상금 잔액에 고시이자율을 적용하여 산출한 이자를 붙이는 조건으로 3년 이내의 기간에 걸쳐 나누어 내게 할 수 있다. 이 경우 나누어 낼 변상금의 납부일자와 납부금액을 함께 통지하여야 한다.

④ 법 제72조제2항에 따라 변상금을 미루어 내거나 나누어 내려는 자는 제5항에 따라 준용되는 제36조제3항에 따른 납부기한 다음 날부터 기산해 1년이 되는 날까지 기획재정부령으로 정하는 신청서를 중앙관서의 장등에게 제출해야 한다.

⑤ 변상금의 징수에 관하여는 제36조제3항 및 제4항을 준용한다.

 

【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】

제83조(축척변경) ① 축척변경에 관한 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 지적소관청에 축척변경위원회를 둔다.

② 지적소관청은 지적도가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 토지소유자의 신청 또는 지적소관청의 직권으로 일정한 지역을 정하여 그 지역의 축척을 변경할 수 있다.

1. 잦은 토지의 이동으로 1필지의 규모가 작아서 소축척으로는 지적측량성과의 결정이나 토지의 이동에 따른 정리를 하기가 곤란한 경우

2. 하나의 지번부여지역에 서로 다른 축척의 지적도가 있는 경우

3. 그 밖에 지적공부를 관리하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우

③ 지적소관청은 제2항에 따라 축척변경을 하려면 축척변경 시행지역의 토지소유자 3분의 2 이상의 동의를 받아 제1항에 따른 축척변경위원회의 의결을 거친 후 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 승인을 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 축척변경위원회의 의결 및 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 승인 없이 축척변경을 할 수 있다.

1. 합병하려는 토지가 축척이 다른 지적도에 각각 등록되어 있어 축척변경을 하는 경우

2. 제86조에 따른 도시개발사업 등의 시행지역에 있는 토지로서 그 사업 시행에서 제외된 토지의 축척변경을 하는 경우

④ 축척변경의 절차, 축척변경으로 인한 면적 증감의 처리, 축척변경 결과에 대한 이의신청 및 축척변경위원회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

 

【지적재조사에 관한 특별법】

제25조(등기촉탁) ① 지적소관청은 제24조에 따라 새로이 지적공부를 작성하였을 때에는 지체 없이 관할등기소에 그 등기를 촉탁하여야 한다. 이 경우 그 등기촉탁은 국가가 자기를 위하여 하는 등기로 본다.

 

나. 판 단

 

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 청구인은 1987. 10. 2. 이 사건 주택인 ○○시 ○○동 ○○○-○ 지상 벽돌조 슬래브 지붕2층 주택의 소유권이전등기를 마쳤다.

나) 피청구인은 2021. 6. 21. 이 사건 주택이 이 사건 토지인 ○○시 ○○동 ○○○-○의 전체면적을 침범하여 무단점용하고 있는 사실을 확인하여 국유재산 무단점용에 따른 변상금 부과 사전통지를 하였다.

다) 피청구인은 2021. 8. 19. 청구인에게 이 사건 처분인 국유재산 무단점용 변상금 392,590원 부과 처분을 하였다.

라) 청구인에게 부과한 변상금 산출내역은 다음과 같다.

소재지	지목	면적(㎡)	소유자	이용상황	무단점유면적 (㎡)	변상금 (원)	부과 대상	납부기한
○○동 ○○○-○	도로	6.8	국토교통부	주거용	6.8	392,590	○○○	2021. 9. 30.

2) 국유재산 무단점용에 대한 변상금은「국유재산법」 제72조 및 같은 법 시행령 제71조에 의하여 사용허가 및 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하고 있으나, 다만 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 밝혀져 국가에 귀속된 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다고 규정하고 있다.

 

3) 청구인은 이 사건 토지가 도로로서의 형태를 갖추거나 공용개시행위가 있다고 볼 수 없어 행정재산이 아닌 일반재산으로, 청구인이 1987년 이 사건 주택을 매수할 당시부터 점유한 사정으로 보아 이 사건 토지를 시효취득하였다고 주장하므로 이에 대해서 살펴본다.

 

살피건대, ① 이 사건 토지는 청구외 ○○구청이 1997년 실시한 축적변경사업에 따라 1998. 2. 16. 축적변경, 신규등록된 것으로 같은 날 대한민국이 소유자등록을 하였고, 1999. 12. 8. 소유권보존등기를 마친 것이며, ② 청구인이 소유권이전등기를 한 것은 이 사건 토지가 아니라 이 사건 주택의 부지인 ○○시 ○○동 ○○○-○의 116㎡이었던 점, ③ 이 사건 주택이 위치한 청구인 소유의 ○○시 ○○동 ○○○-○은 축적변경 전후로 면적의 변동이 없는 점, ④ 청구인은 이 사건 토지를 점유하고 있는 사실을 2021. 6. 21.에야 알게 된 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하면, 청구인이 이 사건 토지를 인식하고 소유의 의사를 가지고 점유하여 시효취득하였다고 인정하기에는 부족하다고 봄이 상당하다. 따라서 청구인의 시효취득에 관한 주장 및 이를 기초로 이 사건 처분이 위법 내지 부당하여 취소되어야 한다는 주장은 이유가 없다.

 

4) 그러나, 이 사건 토지는 청구인 소유의 이 사건 주택 부지 116㎡의 한쪽 면에 접한 6.8㎡면적의 토지로서, 이 사건 주택을 취득한 1987년 등기사항증명서나 또는 토지대장 등 기타 공부에 의하면, 이 사건 토지가 청구인 소유인 이 사건 주택 부지에 편입되어 있었다가 1997년경 축적변경사업에 따라 국유지로 보존등기되었으므로, 청구인이 취득 시점의 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자로서 현재까지 이 사건 토지를 점유하는 것임을 인정할 수 있다.

 

이와 더불어 ① 이 사건 토지의 소유자인 대한민국 또는 피청구인이 이 사건 토지의 보존등기를 한 이후에 이 사건 토지에 관한 소유관계 및 그 사용료·대부료에 대하여 청구인에게 알리지 아니하였던 점, ② 청구인이 이 사건 토지의 보존등기가 있은 1999년 이후 별도로 위 토지에 관한 등기사항전부증명서 등을 공부를 열람·교부받는 등으로 그 소유관계를 알 수 있었던 것으로는 기대하기는 어려운 점, ③ 「국유재산법」제72조제1항제1호는 공부에 관한 사인의 신뢰를 보호하는 취지로 이해되는 점 등을 종합적으로 고려하여 보면, 청구인이 이 사건 토지에 관한 점유는 「국유재산법」제72조제1항제1호에 따른 지적 공부를 신뢰하여 권리를 취득한 후 국유재산으로 판명된 경우 내지는 국유재산의 사용·수익이나 점유를 부당하다고 볼 수 없는 경우에 해당한다고 봄이 상당하다.

 

5) 위와 같은 사정을 종합하여 볼 때 청구인의 이 사건 토지의 시효취득을 인정할 수 없다고 하더라도 청구인의 이 사건 토지에 대한 사용·수익이나 점유에 대하여 무단점유라고 단정하기에는 부족함이 있다. 그렇다면 청구인의 위 점유가 국유재산에 대한 무단점유라는 판단을 기초로 한 이 사건 처분은 부당하다고 봄이 상당하다.

 

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.