비영리단체의 회원 명의 부동산소유권취득과 명의신탁과 법령제한회피 및 조세포탈목적 응 과징금 감경제외사유

비영리단체의 회원 명의 부동산소유권취득과 명의신탁과 법령제한회피 및 조세포탈목적 응 과징금 감경제외사유

1. 사건개요

피청구인은 2010. 12. 31. 동울산세무서장으로부터 청구인이 울산광역시 울주군 ○○읍 ○○리 ○○번지외 5필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 실소유자가 청구인임에도,「농지법」제6조의 규정에 따라 소유권이전 등기를 할 수 없게 되자, 청구인의 회원인 ○○△, △○△, △△△의 명의로 소유권이전등기를 경료한 것은「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제3조제1항을 위반하였다는 사실을 통보받고, 2011. 1. 27. 처분사전 통지 등의 절차를 거쳐 2011. 3. 11. 청구인에게 과징금 64,468,140원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

2. 청구인 주장

청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인은 국내․외의 청소년들을 위한 교육, 국제교류, 학비지원 등을 수행하는 비영리법인단체로써 지난 2006. 12월 울산지역의 제반활동 및 복지증진을 위하여 □□□울산지국(가칭)을 건립하고자 토지거래허가구역 내의 당시소유자인 청구외 △△○의 이 사건 토지를 매입함에 있어 적법하게 건축을 하기 위하여 지목, 건폐율, 연접지역, 차단녹지지역 등 제반 상황과 청구외 △△○가 이 사건 토지를 모두 매입할 것을 요구하여 토지를 분할하고「농지법」제6조에 따라 청구인이 농지를 취득할 수 없는 전(田)과 토지거래허가구역으로 지정되어 거래제한을 둔 이 사건 토지 중 임야(林野)에 대하여 부득이 청구인의 소속 회원인 ○○△, △○△, △△△의 명의로 취득하게 되었을 뿐, 투기나 탈세 등 탈법행위와는 무관하다.

나. 이 사건 토지가 청구인의 명의로 소유권이전등기를 경료하였다면 「지방세법」(2010. 12. 27. 법률 제10416호로 개정되기 전의 것)제288조의 규정에 따라 취․등록세를 감면받았을 것이며, 실제로 2007년도와 2008년도에 취․등록세를 감면받은 사례가 있다.

다. 피청구인이 2008. 12. 8. 부동산거래신고에 따른 관련자료 제출을 요구한 것에 대해서도 명의신탁이 이루어진 이유와 상황을 이 사건과 같이 거짓 없이 일관되게 의견 등을 제출하였으나 당시 위법여부에 대하여 아무런 언급이 없었고, 만일 그 당시 문제가 있었다면 과징금 부과율 또한 현재 최고부과율(의무위반 경과기간을 기준으로 하는 과징금 부과율 2년 초과 15%)보다 낮은 부과율로 과징금 부담이 줄어들었을 것이며, 이 사건 처분의 원인인 명의신탁이 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아니다는 의견서를 제출하였음에도 이를 고려하여 감경하지 않고 이 사건 처분을 하였다.

라.「부동산실명법 시행령」제3조의2의 단서 규정에 과징금을 임의적으로 감경할 사유가 있음에도, 피청구인은 이를 전혀 고려하지 않고 감경사유에 해당하지 않는다고 하여 이 사건 처분한 것은 재량권을 일탈․남용한 부당한 처분이다(대법원 2010. 7. 15.선고 2010두7031판결, 대법원 2005. 9. 15.선고 2005두3257판결).

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 명의신탁이 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아니었으므로 과징금을 감경하여 부과해야 한다는 주장에 대하여,

- 이 사건 토지는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제118조제1항의 규정에 따라 2003. 11. 18.(을 제5호증 1을 보면, 지정기간이 2003. 11. 19. ~ 2008. 11. 18.로 기재되어 있는 것으로 볼 때 피청구인이 착오한 것으로 보인다)부터 현재까지 토지거래계약허가구역으로 지정되어 있어 있음에도 불구하고, 청구인은 (사)□□□ 울산지국 신축 부지를 확보하기 위한 이 사건 토지 매매 시 건축 부지뿐만 아니라,「같은 법」제119조제1항의 규정에 따라 토지거래허가기준에 적합하지 않은 농지 또는 임야인 이 사건 토지를 추가로 매입하여 회원인 ○○△, △○△, △△△의 명의로 신탁등기를 한 것은 명백하게 법령의 제한을 회피할 목적이었다고 할 것이다.

- 이 사건 토지 중 4필지(○○읍 ○○리 653-9, 653-4, 653-19, 653-26)는 지목이 전(田)으로서,「농지법」제6조에는 ‘농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다’는 규정을 위반한 것이므로,「부동산실명법 시행령」제3조의2의 단서 규정에 따른 법령에 의한 제한을 회피할 목적에 해당되어 과징금 감경대상이 아니다.

나. 2008년도 부동산거래신고 시 이 사건의 과징금 부과에 대하여 아무런 언급이 없다가 뒤늦게 이 사건 처분하여 과징금의 부담이 가중되었다고 주장하나,

- 부동산거래신고에 따른 실거래금액을 청구인이 소명하는 과정에서 부가적으로 피청구인의 담당자에게 명의신탁의 이유와 내용에 대하여 설명하였으나, 위 담당자가 이 사건 처분의 과징금에 대하여 아무런 설명이 없었다 할지라도 이가 곧 행정청의 공식적인 견해표명이라고는 할 수 없고,「부동산실명법 시행령」제3조에 따르면, ‘과징금은 군수 등이「같은 법」제5조제1항의 규정에 의하여 위반행위를 한 자에게 위반사실이 확인된 후 1월 이내에 서면으로 과징금을 납부할 것을 고지하여야 한다’고 규정하고 있어, 위반사실이 확인되어「같은 법」제9조에 따라 위반여부를 조사한 후,「부동산실명법」위반에 따른 과징금을 부과됨으로 청구인의 주장은 이유 없다.

- 2008년도 당시 명의신탁에 대한 조사가 진행되어 과징금이 부과가 되었다고 하더라도 위반여부를 조사한 후 과징금이 부과되기까지는 상당한 시일이 소요되는바, 의무위반 경과기간을 기준으로 하는 과징금 부과율의 ‘2년 초과‘가 되는 2008. 12. 29.을 경과하게 되므로 이 사건 처분일인 2011. 3. 11.로써 의무위반 경과기간 과징금 부과율의 최대인 15%와 동일하여 청구인의 주장은 이유 없다.

다.「부동산실명법」제3조제1항에는 ‘누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다’고 규정하고 있음에도, 청구인은 이 사건 토지를 회원 명의로 소유권이전 등기를 경료하였으므로,「부동산실명법 시행령」제3조의2의 단서에서 규정하고 있는 법령에 의한 제한을 회피할 목적에 해당된다.

4. 이 건 처분의 위법․부당여부

가. 관계법령

○「부동산실명법」제3조제1항, 제5조제1항제1호, 제9조제1항

○「부동산실명법 시행령」제3조의2〔별표〕

○「농지법」제6조제1항

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제118조, 제119조

나. 판 단

(1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 보충서면서 등 각종 증거서류와 청구인의 대리인들이 2011. 6. 30. 행정심판위원회 구술심리에 출석하여 한 진술 등을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(가) 울산광역시장은 2003. 11. 13. 이 사건 토지를 포함하여 인근 토지들을 토지거래 계약허가 구역으로 지정하였고, 2008. 11. 13. 토지거래 계약허가 구역으로 재지정 공고하였다.

(나) 청구인은 2004. 8. 27. 울산광역시장에게 사단법인 □□□울산지국의 비영리민간단체로 등록하였다.

(다) 청구인은 2006. 12. 29. 전소유자인 △△○로부터 이 사건 토지를 매수하고 회원인 ○○△, △○△, △△△의 명의로 소유권이전등기를 경료하였고, 2007. 1. 10. 피청구인으로부터 지방세를 감면받았다.

(라) 청구인은 2007. 1. 12. 피청구인으로부터 교육연구복지시설의 용도로 건축허가를 득하였고, 2008. 5. 28. 지방세를 감면받았다.

(마) 피청구인은 2008. 12. 8. 청구인에게 부동산거래신고에 따른 관련자료를 요청하자, 청구인은 2008. 12. 20. 소명서를 제출하였다.

(바) 피청구인은 2010. 12. 31. 동울산세무서장으로부터 청구인이「부동산실명법」을 위반하였다는 통보를 받고, 2011. 1. 27. 이 사건 처분의 사전통지를 하자, 청구인은 2011. 2. 28. 피청구인에게 의견서를 제출하였다.

(사) 피청구인은 2011. 3. 11. 청구인에게 과징금 64,468,140원을 부과하자, 청구인은 이에 불복하여 2011. 6. 8. 행정심판을 청구하였다.

(2) 위 인정 사실에 의하면,

-「부동산실명법」제3조제1항 및 제5조제1항과 제9조제1항에는 ‘누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 되고, 이를 위반하였을 때에는 해당 부동산 가액(價額)의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과하며, 군수 등은 필요하다고 인정하는 경우에는 제3조, 제10조부터 제12조까지 및 제14조를 위반하였는지를 확인하기 위한 조사를 할 수 있다’고 규정하고 있고,

-「같은 법 시행령」제3조의2에는 ‘과징금의 부과기준은〔별표〕에 따르되, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다’고 규정하고 있다.

-「농지법」제6조제1항에는 ‘농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다’고 규정하고 있고,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제118조 및 제119조에는 ‘토지거래 계약허가 구역으로 지정된 곳은 허가기준에 적합하여야 하고 군수 등에게 토지거래허가신청을 하여 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있다.

- 청구인은 2006. 12. 29. 청구외 △△○로부터 이 사건 토지를 매수하여 회원인 ○○△, △○△, △△△의 명의로 소유권이전등기를 경료한 것에 있어서는 인정하면서, 단지 조세포탈의 목적으로 명의신탁을 한 것은 아니라서 과징금이 감경되어야 한다고 주장하는 것에 있어,「부동산실명법 시행령」제3조의2 단서는 임의적 감경규정이고 조세를 포탈하지 아니한 경우에는 100분의 50을 감경할 수는 있되,「농지법」제6조제1항에 따른 ‘자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다’는 농지소유 제한을 회피할 목적이 있었으므로 100분의 50의 감경 없이 과징금을 부과하였다하여 재량권을 일탈․남용한 위법한 처분은 아니다.

- 만약, 피청구인이 2011. 3. 11. 이 사건 과징금 64,468,140원을 부과하면서,「부동산실명법 시행령」제3조의2 단서 소정의 과징금 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인(誤認)하여 과징금 전액을 부과하였다면 재량권을 일탈․남용한 위법한 처분이라 할 수 있겠으나, 

청구인의 명의신탁등기는 조세를 포탈하고자 한 것은 아니지만,「농지법」및「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 위반한 것은 법령의 제한을 회피할 목적에 해당되어 이 사건 처분은 정당하다.

- 또한, 청구인은 2008. 12. 8. 피청구인이 요구한 부동산거래신고에 따른 관련자료 제출 요청 시「부동산실명법」에 따른 명의신탁에 해당된다고 하였더라면 ‘의무위반 경과기간을 기준으로 하는 과징금 부과율이 2년을 초과 하지 않았을 것’이라고 주장하지만, 청구인과 피청구인이 인정근거로 제출한 갑호증 및 을호증의 각 기재된 전체 내용을 살펴보면, 위 명의신탁에 따른 어떠한 공적인 견해표명도 없고 청구인과 피청구인 간의 서로 주장만 있을 뿐 공적인 견해표명으로 인정할 만한 근거를 찾을 수가 없으므로 청구인의 주장은 이유가 없다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다(2011-38).