목재가공공장 설립목적 토지매매계약 잔금지급과 농지법위반 부동산실명법위반 장기미등기 과징금 부과처분

목재가공공장 설립목적 토지매매계약 잔금지급과 농지법위반 부동산실명법위반 장기미등기 과징금 부과처분

1. 사건개요

 

청구인은 2000. 11. 14. 경기도 ○○시 ○○읍 ○○대로○○○번길 ○○-○ 소재 목재가공공장(이하 ‘○○공장’이라 한다)을 설립한 이래 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 부지에 추가 목재공장(이하 ‘□□공장’이라 한다)의 설립을 완료한 후 2016. 1. 29.부터 □□공장을 운영하던 법인으로, 공장증설을 위하여 2019. 4. 22. ○○리 ○○○-△번지와 ○○○-◇◇번지 토지(이하 2필지를 통틀어 ‘이 사건 부지’라 한다)에 대한 매매잔금을 지급하고 2024. 1. 3. 소유권이전등기를 경료하였다.

 

피청구인은 이 사건 부지의 계약이행완료(잔금지급)일부터 3년 이내 소유권이전등기를 하여야 함에도 등기하지 않아 ｢부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률｣(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제10조에서 정하는 장기미등기자라는 이유로 2024. 4. 16. 청구인에게 같은 법 제5조 및 같은 법 시행령 제4조의4에 따라 부과 기준액에서 50%를 감경하여 과징금 36,646,120원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

 

2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 관계법령

【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률】

 

제2조(정의)

① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “명의신탁약정”(名義信託約定)이란 부동산에 관한 소유권이나 그 밖의 물권(이하 “부동산에 관한 물권”이라 한다)을 보유한 자 또는 사실상 취득하거나 취득하려고 하는 자[이하 “실권리자”(實權利者)라 한다]가 타인과의 사이에서 대내적으로는 실권리자가 부동산에 관한 물권을 보유하거나 보유하기로 하고 그에 관한 등기(가등기를 포함한다. 이하 같다)는 그 타인의 명의로 하기로 하는 약정[위임ㆍ위탁매매의 형식에 의하거나 추인(追認)에 의한 경우를 포함한다]을 말한다. 다만, 다음 각 목의 경우는 제외한다.

2. “명의신탁자”(名義信託者)란 명의신탁약정에 따라 자신의 부동산에 관한 물권을 타인의 명의로 등기하게 하는 실권리자를 말한다.

3. “명의수탁자”(名義受託者)란 명의신탁약정에 따라 실권리자의 부동산에 관한 물권을 자신의 명의로 등기하는 자를 말한다.

4. “실명등기”(實名登記)란 법률 제4944호 부동산실권리자명의등기에관한법률 시행 전에 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기된 부동산에 관한 물권을 법률 제4944호 부동산실권리자명의등기에관한법률 시행일 이후 명의신탁자의 명의로 등기하는 것을 말한다.

 

제3조(실권리자명의 등기의무 등)

① 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다.

② 채무의 변제를 담보하기 위하여 채권자가 부동산에 관한 물권을 이전받는 경우에는 채무자, 채권금액 및 채무변제를 위한 담보라는 뜻이 적힌 서면을 등기신청서와 함께 등기관에게 제출하여야 한다.

 

제5조(과징금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 해당 부동산 가액(價額)의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다.

1. 제3조제1항을 위반한 명의신탁자

2. 제3조제2항을 위반한 채권자 및 같은 항에 따른 서면에 채무자를 거짓으로 적어 제출하게 한 실채무자(實債務者)

② 제1항의 부동산 가액은 과징금을 부과하는 날 현재의 다음 각 호의 가액에 따른다. 다만, 제3조제1항 또는 제11조제1항을 위반한 자가 과징금을 부과받은 날 이미 명의신탁관계를 종료하였거나 실명등기를 하였을 때에는 명의신탁관계 종료 시점 또는 실명등기 시점의 부동산 가액으로 한다.

1. 소유권의 경우에는 「소득세법」 제99조에 따른 기준시가

2. 소유권 외의 물권의 경우에는 「상속세 및 증여세법」 제61조제5항 및 제66조에 따라 대통령령으로 정하는 방법으로 평가한 금액

③ 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 제2항에 따른 부동산 가액(이하 “부동산평가액”이라 한다), 제3조를 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 위반하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.

④ 제1항에 따른 과징금이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 경우에는 그 초과하는 부분은 대통령령으로 정하는 바에 따라 물납(物納)할 수 있다.

⑤ 제1항에 따른 과징금은 해당 부동산의 소재지를 관할하는 특별자치도지사ㆍ특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 부과ㆍ징수한다. 이 경우 과징금은 위반사실이 확인된 후 지체 없이 부과하여야 한다.

⑥ 제1항에 따른 과징금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다.

⑦ 제1항에 따른 과징금의 부과 및 징수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제10조(장기미등기자에 대한 벌칙 등)

① 「부동산등기 특별조치법」 제2조제1항, 제11조 및 법률 제4244호 부동산등기특별조치법 부칙 제2조를 적용받는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 “장기미등기자”라 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금(「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 이미 부과된 경우에는 그 과태료에 상응하는 금액을 뺀 금액을 말한다)을 부과한다. 다만, 제4조제2항 본문 및 제12조제1항에 따라 등기의 효력이 발생하지 아니하여 새로 등기를 신청하여야 할 사유가 발생한 경우와 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날

2. 계약당사자의 어느 한쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날

② 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부, 「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 부과되었는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다.

③ 제1항의 과징금에 관하여는 제5조제4항부터 제7항까지 및 제5조의2를 준용한다.

④ 장기미등기자가 제1항에 따라 과징금을 부과받고도 소유권이전등기를 신청하지 아니하면 제6조제2항 및 제3항을 준용하여 이행강제금을 부과한다.

⑤ 장기미등기자(제1항 단서에 해당하는 자는 제외한다)는 5년 이하의 징역 또는 2억원 이하의 벌금에 처한다.

 

부 칙 <법률 제4944호, 1995. 3. 30.>

제1조(시행일) 이 법은 1995년 7월 1일부터 시행한다.

제2조(적용례) ① 제3조 및 제13조의 규정은 이 법 시행후 등기하는 분부터 적용한다.

② 제4조의 규정은 이 법 시행전에 명의신탁약정을 하고 이 법 시행후에 이에 의한 등기를 한 경우에도 이를 적용한다.

제3조(장기미등기자에 관한 경과조치) 이 법 시행전에 제10조제1항 각호에 규정하는 날이 경과한 경우에는 동조동항에 규정한 3년의 기간은 이 법 시행일부터 기산한다.

 

【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령】

제4조의4(장기미등기자에 대한 과징금 부과기준) 법 제10조제2항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 별표와 같다. 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다.

 

■ 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령 [별표]

 

과징금 부과기준(제3조의2·제4조의4 및 제8조관련)

 

과징금 금액은 제1호와 제2호의 과징금 부과율을 합한 과징금 부과율에 그 부동산평가액을 곱하여 산정한다.

1. 부동산평가액을 기준으로 하는 과징금 부과율
부동산평가액		과징금 부과율
	5억원 이하 5억원 초과 30억원 이하 30억원 초과	5% 10% 15%
2. 의무위반 경과기간을 기준으로 하는 과징금 부과율
의무위반 경과기간		과징금 부과율
	1년 이하 1년 초과 2년 이하 2년 초과	5% 10% 15%

【부동산등기 특별조치법】

제2조(소유권이전등기등 신청의무)

①부동산의 소유권이전을 내용으로 하는 계약을 체결한 자는 다음 각호의 1에 정하여진 날부터 60일 이내에 소유권이전등기를 신청하여야 한다. 다만, 그 계약이 취소ㆍ해제되거나 무효인 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 계약의 당사자가 서로 대가적인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 완료된 날

2. 계약당사자의 일방만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날

 

【부동산소유권 이전등기 등에 관한 특별조치법】

제8조(소유권 이전절차)

① 이 법에 따른 소유권이전등기는 「부동산등기법」 제23조제1항에도 불구하고 확인서를 발급받은 사실상의 양수인 또는 그 대리인이 단독으로 신청할 수 있다.

② 제1항의 등기를 신청하는 경우에는 확인서로 등기원인을 증명하는 「부동산등기법」 제24조제2항의 첨부정보를 갈음한다.

③ 제1항의 등기를 신청하는 경우에는 대장등본을 제출하여야 한다.

 

나. 판 단

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 조읍일반산업단지 투자의향서, 산업단지계획 승인신청서, 공장증설승인 처리 통보서, 농지취득자격증명, 토지등기사항전부증명서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서, 고충민원 처리결과 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

 

가) 청구인은 2000. 11. 14. 경기도 ○○시 ○○읍 ○○대로○○○번길 ○○-○ 소재 ○○공장을 설립한 이래 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 부지에 2014년경 공장신설승인을 득하고 □□공장 설립을 완료한 후 2016. 1. 29.부터 목재가공공장을 운영하던 법인으로, □□공장의 증설을 위하여 2019. 4. 22. ○○리 ○○○-△번지와 ○○○-◇◇번지 2필지인 이 사건 부지에 대한 매매잔금을 지급하고 2024. 1. 3. 소유권이전등기를 경료하였다.

 

나) 피청구인은 2023. 4. 3. 청구인에게 이 사건 부지의 계약이행완료(잔금지급)일인 2019. 4. 22.부터 3년 이내 소유권이전등기를 하여야 함에도 이행하지 않아 부동산실명법 제10조에 따른 장기미등기 사항이라는 이유로 아래의 계산에 따라 과징금 73,292,250원 부과를 예정하는 처분 사전통지를 하였다.

부동산소재지	부동산평가액	과징금부과요율			부과액 [A×D]
	공시가격(원/㎡) ×면적 [A]	부동산평가액부과율 [B]	의무위반경과 기간부과율 [C]	계 [D=B+C]
○○리 ○○○-△	123,700×3,950㎡ = 488,615,000	5% (5억 이하)	10% (2년 이하)	15%	73,292,250원
○○리 ○○○-◇◇

 

다) 이에 청구인은 2024. 4. 2. 피청구인에게 ‘이 사건 부지에 공장을 증설하기 위하여 피청구인에게 산업단지 조성 관련 승인요청을 하고 피청구인으로부터 받은 승인조건 이행에 관한 이견에 따른 취하과정과 공장증설승인 및 농지취득자격증명의 발급이 있기까지 상당한 시일이 소요되었기에, 이는 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에 해당하는바, 2018년 5월 산업단지 투자의향서 제출시기부터 2021년 8월 이를 취하하기까지의 기간은 농지취득이 불가한 기간임에 따라 인정되어야 함’이라는 취지로 의견을 제출하였다.

 

라) 피청구인은 2023. 4. 16. 청구인에게 위 다)항의 청구인 의견에 대하여 ‘｢농지법｣상 소유권이 제한된 농지를 취득하려는 과정에서 청구인이 법인으로서 자신의 명의로 소유권이전등기를 경료하지 못한 것이므로 부동산실명법 시행령 제3조의2에 따라 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 없었다고 보기는 어려우나, 법인 명의로 2019. 4. 22. 가등기를 하고 산업단지를 조성하는 과정에서 장기간 지연되어 정리가 늦어지게 되었고, 공장증설승인허가를 2023. 12. 22. 득한 후 소유권이 2024. 1. 3. 정리되었음을 고려하면, 허가지연에 따른 장기미등기 외에 별도의 목적이 없었다고 보이므로 과징금의 100분의 50을 감경하여 부과함’이라는 내용으로 답변을 회신하면서 부동산실명법 제10조에 따라 아래의 계산으로 이 사건 부지에 대한 과징금 36,646,120원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

부동산소재지	부동산평가액	과징금부과요율			부과액 [A×D] (50%감면)
	공시가격(원/㎡) ×면적 [A]	부동산평가액부과율 [B]	의무위반경과 기간부과율 [C]	계 [D=B+C]
○○리 ○○○-△	123,700×1,193㎡ = 147,574,100원	5% (5억원 이하)	10% (2년 이하)	15%	11.068,058원
○○리 ○○○-◇◇	123,700×2,757㎡ = 341,040,900원				25,578,068원
합 계	488,615,000원				36,646,120원

 

마) 한편, 청구인의 대표이사는 2024. 5. 10. 국민권익위원회에 이 사건 처분의 부당함을 호소하는 고충민원을 제기하였으나, 국민권익위원회는 같은 해 6. 11. 청구인의 대표이사에게 ‘이 사건 부지는 등기를 신청하여야 할 사유가 발생한 날로부터 3년이 지나 등기를 마쳤으므로 장기미등기 행위에 해당하고, ｢농지법｣상 농지인 이 사건 부지를 취득하기 위해서는 농지전용허가를 받아야 했는데 공장증설을 위한 산업단지 승인이 장기화되어 소유권이전등기가 늦어진 사정만으로는 과징금 부과 적용의 제외사유에 해당한다고 보기 어려움’이라는 취지로 답변을 회신하였다.

 

2) 이 사건 처분의 적법 여부

 

청구인은 ｢산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률｣ 제13조의2제1항제1호 및 ｢농지법｣ 제34조제1항에 의하여 농지전용허가가 의제처리되는 공장증설승인이 이루어지기까지의 기간은 ｢농지법｣상 소유권 취득이 제한된 농지인 이 사건 부지에 관한 소유권이전등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 기간으로 보아야 하므로 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하는 반면, 피청구인은 이 사건 농지가 원칙적으로 ｢농지법｣상 소유권 취득이 제한된 토지로서 청구인이 계획하였던 산업단지의 승인이 장기화되어 농지전용허가가 늦게 됨에 따라 소유권이전등기가 늦어졌다는 이유는 과징금 부과 적용의 제외사유에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라 청구인의 의견제출을 검토한 후 사전통지된 과징금 예정 부과액에서 50% 감경된 금액을 부과하는 이 사건 처분은 정당하다고 주장한다.

 

부동산실명법 제10조제1항 단서에서 장기미등기자에 대하여 과징금을 부과할 수 없는 사유의 하나로 정하는 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우'라 함은 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우를 말한다 할 것이므로, 매수한 토지 지분을 매도인 명의로 장기간 방치한 것에 투기나 탈세 등의 탈법행위의 목적이 없었다는 등의 사정들이 있었더라도 토지 지분에 관한 소유권이전등기를 법이 정한 시기까지 이행하지 아니한 것이 위 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’에 해당한다고 볼 수는 없다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두6558 판결 등 참조). 그리고 ｢농지법｣ 제6조제1항에서는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유하지 못한다고 정하고 있다.

 

살피건대, 이 사건 부지는 ｢농지법｣상 농지이고, ｢농지법｣ 제2조제2호ㆍ제3호ㆍ제4호 및 제6조제1항에 따라 농업에 종사하는 개인(농업인)이거나, 일정한 요건을 갖춘 농업회사법인(농업법인)이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하기 위한 경우가 아니면 농지를 소유하지 못하기에, 청구인은 목재문 및 창호 등을 생산하는 공장을 운영하고 있는 법인으로서 위 규정에 따라 농지를 소유할 수 있는 농업인이나 농업법인에 해당하지 않으나, ｢농지법｣ 제6조제2항제7호에 따라 농지전용허가를 받은 후에야 비로소 예외적으로 농지를 소유할 수 있게 되었다. 청구인은 사전에 계획하였던 산업단지의 승인이 장기화되어 농지전용허가가 늦어짐에 따라 소유권이전등기의 실행이 늦어졌으므로 농지전용허가가 불가능하였던 기간은 소유권이전등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 기간으로 보아야 한다고 주장하나, 청구인이 투기나 탈세 등의 탈법행위의 목적이 없었다는 등의 사정만으로 토지 지분에 관한 소유권이전등기를 법이 정한 시기까지 이행하지 아니한 것이 정당한 사유가 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다.

 

또한, 피청구인은 오히려 청구인이 제출한 의견을 고려하여 당초 사전통지로 예정된 과징금 액수인 73,292,250원에서 50% 감경된 36,646,120원을 부과하는 이 사건 처분을 하였고, 청구인의 고충민원에 대한 국민권익위원회 답변에서도 역시 공장증설을 위한 산업단지 승인이 장기화되어 농지전용허가가 늦어짐에 따라 소유권이전등기가 늦어졌다는 이유는 과징금 부과 적용의 제외사유에 해당한다고 보기 어렵다는 취지의 언급을 확인할 수 있는 등 관련 내용에 비추어 보면, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다고도 할 수 없다 (867). .