공유재산 주차장 부지 무단 점유 변상금부과처분 취소청구

공유재산 주차장 부지 무단 점유 변상금부과처분 취소청구

 

1. 사건개요

 

(가) 청구인은 2015. 5. 11. 부산광역시 ○○구 ○○○로○○번길 ○○ 건물(이하 “사건건물”이라 한다)을 매입한 소유자로, 2015. 9. 14. 피청구인의 공유재산 실태조사 시 ○○구 ○○동 ○○번지(이하 “사건 시유지”라 한다)를 사건건물에서 주차장으로 무단 점․사용하고 있는 사실을 적발하였고 피청구인은 5년간 항측사진을 확인하여 전소유주 청구 외 ○○○에게 부과기간 2013. 4. 12. ~ 2015. 5. 10.까지의 변상금 34,271,040원, 청구인에게 2015. 5. 11. ~ 2015. 10. 31.까지의 변상금 10,734,600원 부과사전통지를 하였다.

 

(나) 피청구인은 2015. 11. 20. 청구인으로부터 의견을 제출받아 청구인의 실제 이전 날짜를 기준으로 변상금 부과기간을 2015. 8. 13. ~ 10. 31.(80일간) 조정하여 청구인에게 사건 시유지를 무단 점․사용 하였다는 이유로 공유재산변상금 4,935,450원 부과(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다.

 

2. 청구인 주장 요지

 

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

 

가. 피청구인이 공유재산 무단 점․사용에 따른 변상금을 부과한 시유지는 청구인이 매입한 ○○구 ○동 ○○○번지외 ○○필지 ○○○㎡의 가운데 위치한 맹지이고, 종전 소유주가 주차장으로 형상을 변경하여 사용한 사항이며 청구인측에서 입주하기 이전부터 현재의 상태로 있었기 때문에 청구인에 대해서는 추정만으로 점․사용하였다고 주장하는 것으로 청구인 소유재산이 아닌 시유지에 대해 청구인이 원상회복을 하거나 별도의 조치를 할 의무는 없으며, 청구인은 관광호텔 사업을 준비하고 있는 중소기업으로 타영업을 하지 않고 있으며, 현재 근무인원은 9명으로 청구인 소유부지에 활용가능한 공간이 충분하므로 시유지에 대해 사용허가나 대부를 받을 필요가 없다.

 

나. 청구인의 부지와 시유지는 주차장 형태이나 개방된 시설로 누구나 통제없이 임의로 주차 가능한 공간으로 사용하고 있으므로, 청구인이 무단으로 점․사용하였다는 주장은 근거없는 주장일 뿐 아니라 처분청에서 시유지를 관리하기 위해 당사부지를 통하지 않고 진입이 되지 않는다는 점을 감안한다면 피청구인의 변상금 부과처분은 지나치며, 매입시점은 2015. 5. 11.이었으나 입주일은 2015. 8. 13.이었음에도 사실관계 확인 없이 변상금을 부과하였으며, 2015. 11. 24.일에야 경계측량을 하여 경계선을 정리하는 등 오히려 처분청의 행정재산 관리를 소홀히 한 측면이 있다.

 

[보충서면]

가. 처분청의 답변서를 보면, 2015. 9. 14. 공유재산 실태조사를 통해 5년간의 항측 사진을 판독하고 관련공부를 확인하여 동년 11. 12. 종전 소유주 ○○○에게 34,271,040원과 현 소유주인 청구인에게 10,734,620원의 변상금을 부과예고 하였고, 형상을 변경하였던 전 소유주 ○○○에게 원상복구 요청하였다고 주장한다.

 

나. 또한 공유재산을 관리하면서 제출한 항측사진에 ○○구 ○동 ○○○번지를 이미 2013. 4. 13에 전 소유주 ○○○이 일부 무단점유를 하였고, 동년 11. 11.에는 아스콘 포장후 전체를 점유한 사실이 나타난다. 이와 관련하여 「공유재산 및 물품관리법」제44조제2항에 “재산관리관은 매년 소관 공유재산의 실태를 조사하여 재산관리 및 변동에 관한 사항을 기록․유지하여야 하고, 지방자치단체의 장에게 그 결과를 보고하여야 한다.”고 규정하면서, 처분청의 공무원은 공유재산의 실태를 1년에 한 번 이상 조사하여야 하고 그 결과에 따라 선량한 관리자의 주의로써 관리하여야 함에도 항측사진 결과 이미 2013년도에 전 소유주 ○○○의 무단점유 행위가 이루어진 것임을 알 수 있었음에도 그에 따른 원상회복 요청하고 경계측량과 출입금지를 위한 적극적인 조치를 취하지 않음으로써 청구인의 소유 부지에는 60여대의 차량이 주차할 수 있는 여유 공간이 있음에도 시유지를 무단으로 점유하였다는 오해의 소지가 발생하였다고 할 수 있다.

 

다. 더욱이 처분청에서는 청구인이 새로운 관광호텔사업을 위해 당사부지의 가운데 위치하고 행정재산으로 관리할 실익이 없다고 판단되는 시유지를 매입하기 위해 구두 협의를 진행하기 시작하자 2015. 11. 12. 변상금을 부과하고 동년 11. 24.에서야 측량하고 황색 경계선만 표시하였으나 청구인이 당일 표시된 황색 경계선내 흰색 주차구획선을 검정색으로 삭제하고 나바콘을 설치하여 시유지에 외부차량 등이 주차하는 것을 최대한 금지하는 조치를 하였다.

 

라. 또한, 처분청에서 청구인 소유의 토지와 시유지를 구분없이 특정한 목적을 가지고 직원차량 주차장 등으로 사용하였고 2015. 9. 14, 11. 27, 2016. 1. 6. 실태조사 시 시유지에 청구인의 직원차량으로 추정되는 차량이 주차되어 있었다고 하나, 이는 피청구인이 주장하는 내용과 다른바, 행정처분을 하기 전에 사실관계를 명확히 하기 위해 실태조사를 하면서 청구인의 직원들에 대한 차량 소유 유무를 확인하고 주차된 차량에 대해 차적조회를 하는 등 객관적인 근거에 의거하여 변상금을 부과하여야 함에도 청구인의 직원차량으로 추정된다고 하여 부과한 것은 부당하다.

 

3. 피청구인 주장 요지

 

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

 

가. 종전 소유주가 주차장으로 형상을 변경하여 사용해왔기 때문에, 청구인에 대해서는 사용하였다는 추정만으로 부과를 하였다고 주장하나, 청구인이 원상회복을 할 의무가 없다고 주장하는 바에 대해서는 피청구인이 청구인에게 원상회복을 요구한 바는 없으며, 피청구인은 형상을 변경하였던 전소유주인 ○○○에게 2015. 11. 12. 『공유재산 및 물품관리법』제83조(원상복구명령 등)에 의거 2016. 1. 30.까지 해당재산의 주차장 사용을 위한 아스콘포장을 제거하여 원상복구를 요청하였다.

 

나. 청구인이 공유재산변상금 부과제외를 요구하는 내용은 『공유재산 및 물품관리법』 제81조 제1항의 제1호 및 제2호에 명시된 변상금 부과 제외대상에 해당되지 않으며, 또한 청구인은 종전 소유주들로 부터 매입할 당시 시유지가 포함되어 있다는 사실을 충분히 인지하고 있었을 뿐 아니라, 2015. 9.1 4. 공유재산 실태조사 현장 확인 시 청구인측에서 시유지 매입가능 여부를 질의하여 피청구인은 변상금부과가 선행되어야 함을 설명하였고, 청구인은 전소유주(○○○)에 대한 변상금 체납 시 청구인측의 전소유주 지분으로 납부가 가능함을 진술하는 등 변상금 부과에 대한 긍정적인 의사표시를 하였다. 또한 2015. 9. 14. 실태조사 결과 사진에서 보여지는 바와 같이, 주차장내 청구인 소유의 토지와 시유지를 구분 없이 직원차량 주차장 등으로 사용하였다.

 

다. 청구인은 현재 사업을 준비하고 있는 중소기업으로 현재 근무인원은 9명으로 청구인 소유부지에 활용가능한 공간이 충분하기 때문에 시유지에 대해 사용허가나 대부 등을 받을 필요가 없었다고 주장하나, 청구인의 사무실은 “○○○○”건물 내에 있으며, 차량이용 시 주차장이 위치한 건물후문을 이용하여 바로 진출입이 가능하며, 시유지 구역은 전체 주차구역 중 “건물 후문입구 부터 주차장 가운데 구역까지”이고, 시유지를 제외한 청구인이 소유한 주차장 면적이 있지만 건물 진출입을 고려할 때 오히려 시유지 구역의 활용도가 높을 수밖에 없으며 2015. 9. 14. 현장점검 시에도 전체 주차장 중 시유지 구역에 직원차량으로 추정되는 5대의 차량이 주차되어 있었다.

 

라. 2015. 11. 24. 경계측량 후 구역표시를 하면서 청구인 측에 시유지 구역 내에 주차하지 않도록 당부하였음에도 불구하고, 2015. 11. 27. 드론으로 촬영 시 차량 2대가 주차되어 있었으나 촬영을 시작하자 2대가 이동주차 하였으며, 2016. 1. 26. 드론 촬영 시에도 차량 1대가 주차되어 있었으나 촬영을 시작하자 이동주차 하였다. 이는 건물 진출입을 고려할 때 편의상 건물에 가까운 구역에 주차하고 있었음을 알 수 있으므로, 변상금 부과 전 청구인측의 직원들이 시유지 구역을 전혀 이용하지 않았다는 주장은 근거 없다.

 

마. 청구인의 부지와 시유지는 현재 개방된 시설로 누구나 통제없이 임의로 주차가능한 공간으로 사용되며, 피청구인이 시유지 관리를 위해 청구인 부지를 통하지 않고 진입자체가 되지 않는다는 점을 감안하면 피청구인의 변상금 부과 처분은 지나치다고 주장하나 현재 청구인의 부지와 시유지는 개방되어 있는 주차장이나 건물에 인접하여 활용하고 있는 시유지의 위치나 실태조사 결과사진에서 보여지는 바와 같이 건물 주차장으로 활용하였다고 볼 수밖에 없으며, 건물 전소유주(○○○)가 해당 건물 주차장의 활용도를 높이기 위해 개인 사유지와 시유지를 함께 아스콘 포장하여 사용해왔고, 청구인이 매입 후 해당구역이 시유지임을 인지하고 있었음에도 구분 없이 이용하였다면 공유재산 무단점․사용에 해당된다고 할 것이다.

 

바. 또한 시유지가 청구인 부지에 둘러싸여 있어서 시유지 관리를 위해 청구인 부지를 통해서 진입해야 되기 때문에 변상금 부과가 지나치다는 주장에 대해서, 변상금 부과는 일시적인 보행이 아닌 특정한 목적을 가지고 일정기간에 걸친 점·사용에 대해 부과하는 것이므로, 피청구인이 시유지 관리를 위해 청구인 부지를 일시적으로 통행하였다고 하여 변상금 부과에 대한 정당성을 훼손할 만한 내용은 없다고 할 것이다.

 

사. 청구인의 매입시점과 건물 입주일이 상이한데 대해 확인 없이 변상금 부과 사전예고하였고, 부과 후 경계측량하여 경계선을 정리하는 등 처분청의 행정재산 관리를 소홀히 한 측면이 있다고 주장하나, 변상금 부과는 등기부등본 등 관련 공부와 현장점검에 따른 증빙 사진 등을 토대로 근거를 가지고 부과하고 있으며, 또한 사전예고를 통해 당사자의 의견을 수렴하여 검토 절차를 거친 후 부과하게 된다. 따라서 건물 및 토지 등기부등본 등 관련 공부의 소유권 이전 일을 기준으로 합당하게 부과하였으며, 사전예고 시 피청구인이 청구인측에 유선연락을 하였으며 건물매입 후 건물 입주일까지 기간이 있었음을 알게 되어, 피청구인이 청구인측에 의견서 제출 시 이사비용 지급 증빙서류 등을 첨부하여 제출하도록 안내한바 있다. 이에 따라 청구인은 의견서와 함께 증빙서류를 제출하였으며, 피청구인은 증빙서류를 참고하여 변상금을 조정 부과한 절차에는 하자가 전혀 없다고 할 것이다.

 

아. 또한 변상금 부과 후 현 상태로 유지·관리할 경우, 향후 지속적으로 변상금 부과가 불가피할 것을 판단하여 피청구인 측 총괄 재산관리관의 협조를 받아 2015. 11. 24. 이해관계자(인접건물 전소유주 및 현소유주인 청구인) 입회하에 측량을 완료하고 황색 경계선을 표시하여, 경계혼돈에 따른 점․사용으로 인해 향후 변상금이 부과되지 않도록 안내하였다. 이는 관리 소홀이 아닌 청구인에게 더 이상 피해가 발생하지 않도록 보호한 적극적 행정조치라 판단된다.

 

자. 「공유재산 및 물품관리법」은 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정을 도모함을 목적으로 하는바, 청구인이 건물 매입시점부터 해당구역이 시유지임을 인지하였고 별다른 조치 없이 청구인 사유지와 시유지를 구분하지 않고 사용해왔음에도 불구하고, 시유지 외 다른 부지가 있기 때문에 시유지를 사용하지 않았다는 주장에는 근거가 없을 뿐 아니라 「공유재산 및 물품관리법」제6조 제1항 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다는 공유재산의 보호 규정이 준수되기 어려울 것이며, 공유재산 변상금 부과는 「공유재산 및 물품관리법」 제81조 및 같은 법 시행령 제81조에 의거, 항측사진 확보 및 현장발견 등 명확한 근거에 의거하여 부과하는 사항으로 청구인이 주장하는 바와 같은 이유로 법령에서 규정하고 있지 않는 변상금 부과 제외는 명백하게 법령을 위반하는 행위이다. 따라서 「공유재산 및 물품관리법」에서 목적하고 있는 적정한 공유재산 관리를 위하여 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다.

 

[보충답변]

가. 청구인은 2013년도 행정청의 적극적인 조치가 없음으로 인해 청구인의 소유부지에 주차공간이 있음에도 시유지를 무단으로 점유하였다는 오해의 소지가 발생하였다고 주장하나, 「공유재산 및 물품관리법」제81조에 따른 변상금은 그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용․수익한 기간에 대한 사용료 또는 대부료로서 2015. 5. 11. 청구인의 해당부지 소유권 이전 후, 2015. 8 ~ 10월까지 시유지를 무단 점․사용한 것은 변함없는 사실이고 그러한 사실에 근거하여 피청구인이 행한 처분은 적법한 것이며, 이는 피청구인이 2013년 전 소유주에게 무단점용에 대해 조치하지 않은 것과는 구분되어야 할 것이다.

 

나. 청구인은 해당부지에 시유지가 포함되어 있다는 사실을 충분히 인지하고 있었으며, 직원들로 하여금 시유지 외의 주차공간에 주차하도록 하여 무단점용을 사전에 예방할 수 있었음에도 불구하고, 청구인의 직원들이 해당 시유지를 무단점용 하도록 방치하였으므로, 2013년 전소유주에게 시유지 무단점용에 대한 처분을 하지 않아 청구인이 해당 부지에 무단점용했다는 오해를 발생시켰다는 것은 행정처분을 면탈하기 위한 억지에 불과하다 할 것이다.

 

다. 또한 공유재산 무단점․사용에 따른 변상금 부과는 「지방재정법」 제82조에 의거하여 소멸시효 기간인 5년간을 소급하여 부과할 수 있게 되어 있다. 이는 행정청의 착오로 인해 공유재산의 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정을 도모하기 위한 법적 보호장치라 할 수 있을 것이다. 따라서 행정청은 과거 미처리된 사항을 발견 시 소급 적용하여 행정처분을 취하는 것은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 주장은 이유 없다.

 

라. 청구인 측에서 시유지를 매입하기 위해 구두 협의를 진행하기 시작하자 변상금을 부과했으며, 황색 경계선만을 표시하였다고 하나, 변상금을 부과한 시점에 대하여는 2015년 공유재산 실태조사기간에 따라 2015. 10. 31.까지 조사완료 후 2015. 11. 12. 변상금 부과에 따른 사전통지를 하였고, 또한 ○○○○정보공사 ○○지사의 일정에 따라 경계측량이 2015. 11. 24.에 이루어지게 되었다. 그리고 행정청이 황색경계선만을 표시하였다고 주장하나, 당시 구조물 등의 조치 시 민원발생 등을 고려하여 황색경계선만을 표시하되 청구인 측에서는 향후 주차장으로 사용하지 않도록 하겠다는 행정청과 청구인 측의 현장 구두협의 된 사항이다.

 

마. 객관적인 근거에 의거하여 변상금을 부과하지 않고 직원차량으로 추정하여 부과하였다고 주장하나, 공유재산 실태조사 현장 촬영사진 중 2015. 11. 27, 2016. 1. 6.은 항공 드론촬영으로 전체 현황사진으로 차량번호가 선명하지 않아, 2015. 9. 14. 촬영사진을 기준으로 확인된 차량을 살펴보았을 때 총5대의 주차차량 중 3대의 소유자는 청구인측 직원 및 관계자(사내이사)이다. 따라서 청구인 측에서 객관적인 근거에 의거하지 않고, 해당부지를 사용한 것으로 추정에 의해 변상금을 부과한 것은 부당하다는 주장은 잘못된 주장이라 할 수 있다.

 

바. 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인이 시유지 인근 부지 및 건물을 매입하는 과정에서 해당 구역에 공유재산(시유지)이 있음을 인지하고 있었음에도 불구하고, 이를 사용․수익허가나 대부계약 없이 청구인 소유의 부지와 구분하지 않고 점․사용하였으므로 「공유재산 및 물품관리법」 제81조에 의거 공유재산 무단점․사용에 따른 변상금 부과처분은 법적으로 타당하다 할 것이다. 따라서 피청구인의 공유재산 무단점․사용에 따른 변상금부과 처분은 관련 법 규정에 따른 적법한 처분으로 이를 취소시키고자 하는 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

 

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

 

가. 관계법령

○「공유재산 및 물품관리법」 제81조

○「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제81조

 

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

 

(가) 청구인은 2015. 5. 11. 사건건물을 매입한 소유자로 2015. 9. 14. 피청구인의 공유재산 실태조사 시 사건 건물에서 사건 시유지를 주차장으로 무단 점․사용하고 있는 사실을 적발하였다.

 

(나) 피청구인은 2015. 11. 12. 청구 외 ○○○에게 2013. 4. 12.~ 2015. 5. 10.까지의 공유재산변상금 34,271,040원, 청구인에게 2015. 5. 11.~ 10. 31.까지의 공유재산변상금 10,734,600원 부과사전통지를 하였고, 청구인은 2015 .11. 20. 피청구인에게 ‘전소유주에게 2015. 5. 11. 사건건물을 매입하였으나 사무실은 2015. 8. 13. 이전하였고, 청구인 부지만으로도 주차공간이 충분하기 때문에 사건 시유지를 사용할 필요가 없으며 수익이 발생하지 않기 때문에 변상금 부과는 취소되어야 한다.’는 의견을 제출하였다.

 

(다) 피청구인은 청구인의 실제 이전 날짜를 기준으로 부과기간을 2015. 8. 13. ~ 10. 31.(80일간)으로 조정하여 2015. 12. 2. 청구인에게 사건 시유지를 무단 점․사용 하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

 

(2) 살피건대, 「공유재산 및 물품관리법」 제81조에 의하면 지방자치단체의 장은 사용․수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용․수익하거나 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유한 자(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다고 규정하면서 제1호에서 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우, 제2호에서 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우로 규정하고 있다.

 

(가) 청구인은 관광호텔사업을 운영하고 있는 중소기업으로 타 영업을 하고 있지 않고 있으며, 청구인 소유 부지에 활용 가능한 공간이 충분하므로 시유지에 대해 사용허가나 대부를 받을 필요가 없으며, 청구인 부지와 사건 시유지는 주차장 형태이나 개방된 시설로 누구나 통제 없이 임의로 주차 가능한 공간으로 사용하고 있으므로 청구인이 무단으로 점․사용 하였다는 주장은 근거 없는 주장일 뿐 아니라, 피청구인이 사건 시유지를 관리하기 위하여 당사 부지를 통하지 않고 진입이 되지 않는 점을 감안한다면 이 사건 처분은 부당하다고 주장하나,

 

(나) 「공유재산 및 물품관리법」 제81조제1항 제1호 및 제2호에 명시된 변상금 부과 제외대상에 해당하지 않으며, 사건건물과 주차장으로 무단 점․사용하고 있는 사건 시유지의 위치를 살펴보면, 사건 시유지는 사건 건물 후문에 위치하고 있으며 차량 이용 시 사건건물 후문을 이용하여 바로 진출입이 가능한 점, 사건 시유지 구역은 전체 주차구역 중 건물 후문 입구부터 주차장 가운데 구역으로 사건 건물 진출입시 사건 시유지의 활용도가 높아 보이는 점, 피청구인의 사건 시유지 현장점검 및 드론 촬영 시 청구인 소속 직원 차량이 주차되어 있었던 점, 사건 건물 후문에 위치한 사건 시유지의 위치 상 불특정 다수인의 이용보다 사건 건물 이용자가 주로 사용한 것으로 보이는 점 등 제반사정을 감안하여 볼 때, 청구인이 사건 시유지를 무단 점․사용한 사실을 인정된다 할 것이므로 피청구인이 관련법령의 규정에 근거하여 청구인에게 한 이 사건 처분에 달리 위법․부당함은 없다 할 것이다.

 

5. 결 론

 

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다(2016-033호).