무단점유 변상금부과처분

변상금부과 처분 취소청구

【주문】
청구인의 청구를 기각한다.

【청구취지】
피청구인이 2011.9.6 청구인에 대하여 한 변상금 17,633,060원의 부과 처분을 취소한다.

【이유】
1. 사건개요

가. 청구인은 피청구인 소유인 구)◌◌초등학교 ◌◌분교의 부지 및 건물을 2001.9.11.부터 2004.9.10까지 대부계약을 체결하였고, 2004.9.11.부터 2009.9.10.까지 다시 대부기간을 연장하여 고시원으로 운영해왔다.

나. 피청구인이 대부기간 만료후 재산 반납을 요구하자 청구인은 임대건물을 개보수 하여 재산 가치가 증가하였으므로, 지출에 대한 유익비 반환을 요구하며 재산 반납을 거부 하였으며, 이에 피청구인이 청구인의 대부재산 무단점유에 따른 변상금 부과 처분을 하였다.

2. 청구인 주장

가. 청구인은 피청구인으로부터 구)◌◌초등학교 ◌◌분교의 부지 및 건물을 2001.9.11부터 2009.9.10까지 대부계약을 체결하고 고시원으로 운영하여 왔으나, 피청구인이 2009.7.8 대부계약기간이 만료됨을 통지하면서 대부재산 반납을 요구하였다.

나. 구)◌◌초등학교 ◌◌분교는 1999.3.1자로 폐교되어 대부계약 당시 건물이 많이 훼손되어 청구인은 고시원으로 사용하기 위하여 207,607,970원을 투자하여 건물 개보수, 지하수 개발, 정화조 설치, 전기증설 및 심야전기 설치 등의 공사를 하였으며, 3,100만원의 비용을 들여서 지붕을 새로이 설치하고 2,800만원의 비용을 들여 1층 사택을 2층 독서실로 증축하여 피청구인에게 기부채납한 바 있으므로, 청구인의 공사비 지출로 인한 건물의 가치 증가분은 291,166,000원이 되므로 유익비를 반환할 때까지 재산 명도를 거부하였다.

다. 피청구인은 청구인을 상대로 2010.8.12자로 토지인도 청구 소송을 제기하는 한편, 2011.9.6자로 2010.6.17부터 2011.8.22까지 대부재산 무단점유에 따른 변상금 부과 처분을 하였다.

라. 청구인은 유익비를 상환받을 때까지 이를 유치하기 위하여 재산반납을 거부한 것에 불과하며, 이 기간 동안 대부재산을 불법점유한 것으로 볼 수 없으므로 피청구인은 청구인에 대하여 공유재산 및 물품관리법 제81조에 의한 변상금을 부과할 수 없다.

마. 공유재산 및 물품관리법 제81조의 변상금 부과는 불법점유자에 한하여 변상금 부과를 할 수 있고 유치권에 기하여 공유재산을 점유한 자는 변상금의 징수대상자가 아니며, 관리청이 불법점유로 인하여 입은 손해가 전혀 없음이 명백한 경우에는 변상금 징수 처분을 할 수 없는 것으로 해석하여야 할 것이다.

바. 피청구인이 2010.8.12자로 제기한 소송에서 청구인의 유치권 주장이 이유없는 것으로 최종 확정되더라도, 청구인에게 재산 반납을 요구한 이유인 재산 매수를 희망한 영천시가 매수를 하지 않고 있어 피청구인이 입은 손해는 전혀 없는 상태이므로 변상금 부과 처분은 할 수 없는 것으로 보아야 하며, 청구인은 2010.10월 이후에는 고시원으로 사용한 것이 아니라 유익비상환 청구권을 담보하기 위하여 유치하고 있었음에 불과하므로 대부료를 지급할 의무조차 없다.

3. 피청구인 주장

가. 피청구인은 ◌◌시로부터 청구인에게 대부한 부동산의 매수요청과 관련하여 이에 응하기로 결정하고 2009.7.8 청구인에게 대부계약을 갱신하지 않겠다는 의사를 표명하였으며, 청구인에게 2009.9.11까지 대부재산을 반납할 것을 통보하였으나, 청구인이 이를 거부하고 대부계약 만료후에도 무단점유한 상태에서 고시원을 운영하여 대부재산 반납을 독촉하였으나 계속하여 재산반납을 하지 않아 공유재산 및 물품관리법 제81조와 같은 법 시행령 제81조에 의거 공유재산 무단점유에 따른 변상금을 부과하여 청구인이 2009.9.11부터 2010.6.16까지 기간에 부과된 변상금은 납부를 해왔으나, 그 이후 기간(2010.6.17～2011.8.22)에 대하여 부과한 변상금 17,633,060원은 납부하지 않았다.

나. 청구인은 2010.10.경부터 고시원 문을 닫고 단지 유익비를 상환받을때까지 이를 유치하기 위하여 명도를 거부한 것에 불과하다고 주장하나, 한국전력 ◌◌지사에서 2011.10.29자로 전기가 차단된 점을 볼 때 2010.10.경부터 고시원을 운영하지 않았다는 것은 이치에 맞지 않으며, 피청구인이 청구인을 상대로 한 토지인도 소송 결과 2012.2.9자로 대법원으로부터 청구인의 상고를 기각하는 최종 판결 내용을 보더라도, 청구인의 유치권 주장은 이유가 없다 할 것이다.

다. 청구인은 유익비를 상환받을 때까지 대부재산을 점유하고 있었기 때문에 불법점유한 것으로 볼 수 없으므로 변상금을 부과할 수 없으며 유치권에 기하여 공유재산을 점유하는 자는 변상금 징수대상자가 아니라고 주장하나, 변상금은 불법점유인지 여부와 관계없이 대부 또는 사용수익 허가를 받지 아니한 경우라면 모두 부과대상이므로 청구인이 대부계약 만료후에도 재산반납을 거부하고 무단점유한 상태에서 고시원을 운영하였으므로 변상금 부과는 정당한 것이며, 이 사건 재산 관련 소송 결과 청구인의 유치권 주장도 배척되었음을 알 수 있다.

라. 청구인은 관리청이 입은 손해가 없음이 명백한 경우에는 변상금을 부과할 수 없다고 주장하고 있으나, 이는 청구인이 관련 규정을 임의적으로 해석하여 주장하는 것에 불과할 뿐 관련 법령에는 청구인이 주장하는 내용은 전혀 없으며 대부계약 또는 사용 수익 허가 없이 사용 수익하거나 점유한 자에 대하여는 관리청이 입은 손해 유무에 상관없이 변상금 부과가 가능하므로 청구인의 주장은 이유 없다고 볼 것이다.

4. 관계법령
공유재산 및 물품관리법 제81조
공유재산 및 물품관리법 시행령 제81조

5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 청구인은 피청구인으로부터 구)◌◌초등학교 ◌◌분교의 부지 및 건물을 2001.9.11부터 2009.9.10까지 대부계약을 체결하여 고시원으로 운영하여 왔고, 피청구인은 청구인에게 2009.7.8 공유재산 대부계약기간 만료를 통지하면서 2009.9.11까지 대부재산을 반납할 것을 요구하였으나, 청구인이 재산반납을 거부하고 무단점유하여 사용하였으므로 공유재산 및 물품관리법 제81조와 같은 법 시행령 제81조에 의거 2010.6.17부터 2011.8.22까지 기간의 공유재산 무단점유에 따른 변상금 17,633,060원을 부과하였다.

나. 청구인은 대부재산을 고시원으로 사용하기 위하여 대부기간중 청구인이 공사비를 지출하여 건물 개보수 등을 하여 부동산 가치가 증가하였으므로, 이에 대한 비용 반환을 요구하며 재산반납을 거부하였으며, 이에 피청구인은 2010.8.12 토지인도 소송을 제기하여 2012.2.9 대법원의 최종 판결로 청구인의 유치권 주장은 배척되었음을 알 수 있다.(대법원 2011다106525)

다. 청구인과 피청구인이 체결한 공유재산대부계약서에 의하면 청구인이 대부재산의 사용ㆍ수익에 필요한 모든 비용 부담을 지며 피청구인에게 비용 상환을 청구하지 못하고, 대부기간이 만료되면 피청구인이 지정한 기한내에 대부재산을 반환하도록 하고 있다.

라. 청구인은 이 사건 대부재산을 고시원으로 운영하면서 2009.9.11부터는 피청구인과 대부계약을 체결하거나 사용ㆍ수익허가를 받은 사실 없이 무단점유하여 왔다.

6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용

1) 공유재산 및 물품관리법 제81조 및 같은 법 시행령 제81조에 의하면 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수하도록 규정하고 있다

나. 판 단

1) 공유재산의 무단점유 등에 대한 변상금 징수 요건은 「공유재산 및 물품관리법」제81조에 명백히 규정되어 있으므로 변상금을 징수할 것인가는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위이고, 변상금 부과는 공유재산 무단점유에 대한 징벌적 의미로 공유재산을 정당한 사유 없이 사용 또는 수익하는 것을 금지하기 위한 것으로서, 동 규정에 따른 변상금 부과는 공유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익이 법률상 권원없이 이루어진 경우에는 사용료를 징수할 수 없으므로 그 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지로 보아야 할 것이므로, 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 수 있는 사유가 아니라면 위 규정이 적용되어야 한다.

2) 이 사건의 경우 청구인은 이 사건 토지와 건물에 대한 점유는 유익비를 상환받기 위하여 재산 반납을 거부한 것에 불과할 뿐 불법점유가 아니므로 변상금 부과는 부당하다고 주장하나, 「공유재산 및 물품관리법」제81조에 의하면 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다)에 대하여 변상금을 징수하도록 하고 있으며, 또한 청구인과 피청구인이 체결한 공유재산대부계약서에도 청구인이 대부재산의 사용ㆍ수익에 필요한 모든 비용 부담을 지며 피청구인에게 비용 상환을 청구하지 못하고 대부기간이 만료되면 피청구인이 지정한 기한내에 대부재산을 반환하도록 하고 있으며, 이 사건 관련 재산 명도소송에서도 청구인의 유치권 주장을 인정하지 않는 판결을 선고한 바,

3) 위 인정사실에 의하면 청구인은 피청구인의 대부계약기간 만료 통지 및 대부재산 반납 요구에도 불구하고 2009.9.11부터 대부계약을 체결하지 않고 공유재산을 무단점유 하였으므로, 청구인이 입게 되는 재산적 불이익 등이 공유재산의 보존ㆍ관리라는 공익보다 우선한다고 볼 수 없다.

따라서, 피청구인이 2010.6.17부터 2011.8.22까지 청구인의 공유재산 무단점유 기간에 대하여 변상금을 부과한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다.

7. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구가 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.

【재결요지】
청구인은 피청구인의 대부계약기간 만료 통지 및 대부재산 반납 요구에도 불구하고 2009.9.11부터 대부계약을 체결하지 않고 공유재산을 무단점유 하였으므로, 청구인이 입게 되는 재산적 불이익 등이 공유재산의 보존ㆍ관리라는 공익보다 우선한다고 볼 수 없다.