개발제한구역법 위반 이행강제금부과처분 취소청구

개발제한구역법 위반 이행강제금부과처분 취소청구

○ 사건개요

청구인은 ○○○시 ○○동 산 ○○번지(이하‘이 사건 토지’라고 한다)의 공부 상 소유자로, 피청구인은 이 사건 토지에 허가를 받지 않고 묘지로 토지형질변경(이하‘이 사건 위반행위’라고 한다)한 사실을 확인하고, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 제1항 위반으로 청구인에게 2017. 9. 25. 이행강제금 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였으나, 청구인은 이 사건 토지를 1999. 5.2. 청구 외 ○○○에게 매도하였음을 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다.

○ 이 사건 처분의 위법․부당여부

가. 관계법령

【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】

제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16.,2013.5.28., 2014.1.28., 2015.12.29.>

1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경

가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설

나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설

다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설

라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설

마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설

1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경

2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)

3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성

3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위

4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경

제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물ㆍ공작물ㆍ토지의 소유자ㆍ관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물ㆍ공작물 등의 철거ㆍ폐쇄ㆍ개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2011.4.14., 2013.5.28.>

1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우

2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우

3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 한 경우

제30조의2(이행강제금) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다. <개정 2014.12.31., 2016.1.19.>

1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액

2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액

② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다.

③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한ㆍ수납기관ㆍ불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다.

④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다.

⑤ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.

⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.>

⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조 제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금부과ㆍ징수"로 본다. <신설 2013.5.28.>

⑧ 국토교통부장관이 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 알려야 한다. <개정 2013.3.23., 2013.5.28.>

⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2013.5.28.>

나. 판 단

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 청구인은 이 사건 토지(임야, 595㎡)의 등기사항전부증명서 상 소유자이다.

나) 청구인은 이 사건 토지를 1999. 5. 2. ○○에게 매매하고, 1999. 6. 19. ○○세무서에 부동산양도내용을 신고하였다.

다) 피청구인은 2015. 1. 14. 이 사건 토지에 불법형질변경이 있음을 적발하였으며 그 내역은 아래와 같다.

라) 피청구인은 2016. 1. 12. 청구인과 행위자인 ○○○에게 시정명령을 한 후, 2016. 12. 6. 청구인 및 행위자에게 이행강제금 부과예고를 하였다. 이후 피청구인은 2017. 3. 28. 청구인에게 이행강제금 부과 사전통지를 하고, 2017. 9. 25. 청구인에게 이행강제금 1,504,800원을 부과처분 하였다.

2) 개발제한구역법 제12조 제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위를 해서는 아니 된다.

가) 개발제한구역법 제30조 제1항은 시장․군수․구청장은 각 호에 정한 행위를 한 해당 행위자에 대하여 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 그리고 위 “행위자”에는 “위반행위에 이용된 토지의 소유자”가 포함된다고 명시하고 있다.

나) 한편, 개별 법률에 특별한 규정이 없는 한, “소유권”의 개념과 그 득실변경은「민법」 제2편 제3장에 정한 바와 달리 볼 근거가 없다.

다) 「민법」 제186조는 “부동산에 관한 법률행위로 인한 물권의 득실변경은 등기하여야 효력이 생긴다.”고 규정하고 있다. 따라서 매매 기타 법률행위로써 소유권이 변동되는 효력이 발생하기 위해서는 이른바 성립요건주의를 천명한 위규정에 따라 소유권이전등기가 마쳐져야만 한다.

3) 청구인의 주장과 같이 이 사건 토지는 1999. 5. 2. ○○○에게 매각되었고, 그 무렵 매매대금의 지급이 이루어진 사실은 인정된다. 그러나 이 사건 토지에 관한 등기사항전부증명서의 기재내용에 의하면, 청구인이 1993. 4. 8. 협의분할에 의한 상속을 원인으로 이 사건 토지의 소유권을 취득한 이후 소유권등기명의자의 변경이 없음을 확인할 수 있다.

한편, 청구인은 이 사건 토지에 관한 재산세가 ○○○에게 부과되고 있다고 주장하나, 재산세 등 세금은 형식과 실질이 다른 경우에는 실질에 따라 부과하여야 한다는 실질과세의 원칙상 실질적 재산의 귀속주체에게 부과되는 것이다. 국세기본법은 제14조 제1항에서 “과세의 대상이 되는 소득, 수익, 재산, 행위 또는 거래의 귀속이 명의(名義)일 뿐이고 사실상 귀속되는 자가 따로 있을 때에는 사실상 귀속되는 자를 납세의무자로 하여 세법을 적용한다.”고 규정하여 실질과세의 원칙을 천명하고 있다. 이는 실질적 이익의 귀속자가 아닌 형식상 귀속자에게 조세를 부과할 경우 담세력이 없는 자에게 과세하게 되어 과세형평에 반하는 결과가 초래되기 때문이다. 따라서 자연환경 보전과 건전한 생활환경 확보라는 공익적 목적을 달성하기 위해 일정한 의무를 부과하고 그 위반행위에 대한 제재를 정한「개발제한구역법」의 적용에 있어서는 민법상 일반원칙에 따라 소유자 개념을 파악함이 타당하다.

따라서 비록 청구인이 이 사건 토지를 ○○○에게 매도하여 단지 등기부상의 소유자로 남아있을 뿐이라고 하더라도 이 사건 토지의 법률상 소유자는 위 ○○○가 소유권이전등기를 마치기까지는 여전히 청구인이므로 「개발제한구역법」 제30조 제1항에 근거하여 청구인에게 한 시정명령 및 같은 법 제30조의2 제1항에 따라 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법․타당하다.

○ 결 론

그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다(2017경기행심2270 ).