노인장기요양보험법 위반 자신의 보호ㆍ감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위 업무정지 처분

노인장기요양보험법 위반 자신의 보호ㆍ감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위 업무정지 처분

튜울립

1. 사건개요

 

청구인은 ○○도 ○○시 ○○로 00-0에 소재한 장기요양기관인 ○○요양원(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)의 대표자이다.

 

○○○○노인보호전문기관장은 이 사건 시설에서 입소자 정○○ 한○○, 김○○에 대한 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 하였다는 신고가 있자, 피청구인과 함께 현지조사를 실시하였고, 그 결과를 바탕으로 위 3명에 대한 방임학대 행위가 있었다고 판정하였다.

 

이에 피청구인은 청문절차를 거쳐, 2024. 2. 1. 청구인에게 입소자 한○○에 관하여는 당시 보호자가 경제적 어려움 등으로 병원 입원치료를 원하지 않은 사실 등이 확인되어 처분 원인에서 제외하고,

 

정○○, 김○○에 대하여 ‘자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위’를 하였다는 이유로 ｢노인장기요양보험법｣ 제37조제1항제6호 및 같은 법 시행규칙 제29조 [별표 2]에 따라 업무정지 6개월 처분(업무정지기간 미지정)(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하고, 2024. 2. 29.까지 수급자 이전조치 계획을 제출할 것을 요구하였다.

 

이후 피청구인은 2024. 2. 28. 이 사건 시설에 대한 현장조사를 실시하였고, 그 현장에서 청구인에게 수급자 자진 이전조치 계획을 제출하지 않아 2024. 3. 17.까지 업무정지를 재유예하고 수급자 이전조치를 하고자 한다며 수급자 명단 등 관련 자료를 제출할 것을 요청하였고, 업무정지기간을 같은 해 3. 18.~같은 해 9. 14.로 통지하였다.

 

2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 관계법령

 

【노인장기요양보험법】

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2018. 12. 11.>

4. “장기요양기관”이란 제31조에 따른 지정을 받은 기관으로서 장기요양급여를 제공하는 기관을 말한다.

 

제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2, 제3호의5, 제7호, 또는 제8호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. <개정 2013. 8. 13., 2015. 12. 29., 2018. 12. 11., 2020. 3. 31.>

6. 장기요양기관의 종사자 등이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우. 다만, 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우는 제외한다.

다. 자신의 보호ㆍ감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위

⑤ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 장기요양기관이 지정취소 또는 업무정지되는 경우에는 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자의 권익을 보호하기 위하여 적극적으로 노력하여야 한다. <신설 2019. 4. 23.>

⑥ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제5항에 따라 수급자의 권익을 보호하기 위하여 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 조치를 하여야 한다. <신설 2015. 12. 29., 2018. 12. 11., 2019. 4. 23.>

1. 제1항에 따른 행정처분의 내용을 우편 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 수급자 또는 그 보호자에게 통보하는 조치

2. 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자가 다른 장기요양기관을 선택하여 이용할 수 있도록 하는 조치

⑨ 제1항에 따른 행정처분의 기준은 보건복지부령으로 정한다. <개정 2013. 8. 13., 2015. 12. 29., 2018. 12. 11., 2019. 4. 23.>

 

제61조(보고 및 검사) ②보건복지부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무ㆍ회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다. <개정 2013. 8. 13., 2016. 5. 29., 2020. 3. 31., 2021. 12. 21.>

1. 장기요양기관 및 의료기관

2. 장기요양급여를 받은 자

③ 생략

④ 제1항 및 제2항의 경우에 소속 공무원은 그 권한을 표시하는 증표 및 조사기간, 조사범위, 조사담당자, 관계 법령 등 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. <개정 2015. 12. 29., 2020. 3. 31.>

⑤ 제1항 및 제2항에 따른 질문 또는 검사의 절차ㆍ방법 등에 관하여는 이 법에서 정하는 사항을 제외하고는 「행정조사기본법」에서 정하는 바에 따른다. <신설 2015. 12. 29., 2020. 3. 31.>

 

제63조(청문) 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분 또는 공표를 하려는 경우에는 청문을 하여야 한다. <개정 2015. 12. 29.>

1. 제37조제1항에 따른 장기요양기관 지정취소 또는 업무정지명령

 

【노인장기요양보험법 시행규칙】

제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항 및 제37조의5제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. <개정 2016. 11. 7., 2019. 6. 12.>

[별표 2]

행정처분의 기준(제29조 관련)

1. 일반기준

나. 위반행위가 둘 이상인 경우에는 다음의 기준에 따라 처분한다.

1) 위반행위가 둘 이상인 경우로서 각각의 위반행위에 대한 처분기준(법 제37조제1항제4호에 해당하는 경우로서 그 위반행위에 대한 처분기준이 업무정지인 경우에는 제외한다)이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다.

2) 둘 이상의 위반행위(법 제37조제1항제4호에 해당하는 경우는 제외한다)에 대한 처분기준이 동일한 업무정지인 경우에는 6개월을 넘지 아니하는 범위에서 각각의 위반행위에 대한 처분기준에 따른 업무정지 기간을 합산하여 처분한다.

3) 법 제37조제1항제4호에 해당하는 경우를 포함한 둘 이상의 위반행위에 대한 처분기준이 동일한 업무정지인 경우에는 6개월을 넘지 않는 범위에서 법 제37조제1항제4호에 해당하는 경우에 대한 처분기준을 우선 적용하여 처분하고, 6개월 중 나머지 기간의 범위에서 나머지 위반행위에 따른 업무정지기간을 합산하여 처분한다.

다. 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제2호의 개별기준에도 불구하고 지정취소할 수 있다.

2) 위반행위가 둘 이상인 경우로서 다음의 어느 하나에 해당하는 경우

가) 처분할 위반행위가 4종 이상인 경우

나) 처분할 위반행위가 제2호가목13)가)부터 마)까지의 행위 중 2종 이상인 경우

 

라. 하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그렇지 않다.

1) 법 제37조제1항제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우

2) 법 제37조제1항제5호에 해당하는 경우

 

2. 개별기준

가. 장기요양기관에 대한 기준(법 제37조제1항제4호는 제외한다)

위반행위	해당 조항	행정처분 기준
		1차 위반	2차 위반	3차 위반	4차 위반
13) 장기요양기관의 종사자 등이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우. 다만, 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않은 경우는 제외한다.	법 제37조제1항제6호
다) 자신의 보호ㆍ감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위		업무정지 3개월	업무정지 6개월	지정취소

 

【노인복지법】

제1조의2(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2007. 1. 3., 2011. 8. 4., 2015. 12. 29., 2016. 12. 2.>

4. “노인학대”라 함은 노인에 대하여 신체적ㆍ정신적ㆍ정서적ㆍ성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것을 말한다.

 

제39조의9(금지행위) 누구든지 65세 이상의 사람(이하 이 조에서 “노인”이라 한다)에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. <개정 2016. 12. 2.>

3. 자신의 보호ㆍ감독을 받는 노인을 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위

 

【행정심판법】

제30조(집행정지) ① 심판청구는 처분의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행(續行)에 영향을 주지 아니한다.

 

【행정조사기본법】

제17조(조사의 사전통지) ① 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 “출석요구서등”이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다.

1. 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우

 

나. 판 단

 

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 노인학대사례판정서, 청문조서, 현장조사서, 출장복명서, 수급자 이전조치계획서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

 

가) 청구인은 장기요양기관인 이 사건 시설의 대표자이다.

 

나) 이 사건 시설에서 2023. 4. 21. 입소자 한○○(의료적 처치 소홀), 같은 해 4. 27. 입소자 정○○(의료적 처치 소홀) 및 같은 해 7. 19. 입소자 김○○(낙상에 따른 외상성 뇌출혈 발생)에 대하여 입소자에 대한 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 하였다는 신고가 ○○○○노인보호전문기관에 접수되어 ○○○○노인보호전문기관과 피청구인이 현지조사를 총 4회(2023. 4. 27., 같은 해 5. 10., 같은 해 7. 21., 같은 해 7. 25. ) 실시하였다.

 

다) ○○○○노인보호전문기관장은 2023. 8. 1.과 같은 해 10. 12. 피청구인에게 이 사건 시설에 대한 조사 결과를 바탕으로 방임학대로 판정한다는 내용의 학대사례판정서를 송부하였다.

 

라) 피청구인은 ｢노인장기요양보험법｣ 제63조에 따라 2024. 1. 18. 청구인에 대한 청문을 실시하였고, 청문 과정에서 당시 한○○의 보호자가 경제적 어려움 등으로 병원 입원치료를 원하지 않은 사실 등을 확인하고 이 사건 처분 원인에서 제외하였다.

 

마) 피청구인은 2024. 2. 1. 청구인에게 자신의 보호·감독을 받는 수급자(정○○과 김○○)를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 하였다는 이유로 ｢노인장기요양보험법｣ 제37조제1항제6호 및 같은 법 시행규칙 제29조 [별표 2]에 따라 이 사건 처분을 하였다.

 

바) 이 사건 처분 시 피청구인은 업무정지 기간은 명시하지 않았고, 입소자 이전 조치를 위하여 청구인에게 수급자 이전조치 계획서를 2024. 2. 29.까지 제출할 것을 요구하였으며, 제출 기한 하루 전날인 같은 해 2. 28.까지 해당 자료가 제출되지 않자 2024. 2. 28. 이 사건 시설에 대한 현장조사를 실시하였다.

 

사) 위 현장 조사에서 피청구인은 청구인에게 수급자 자진 이전조치 계획을 제출하지 않아 2024. 3. 17.까지 업무정지를 재유예하고 수급자 이전조치 안내를 하고자 한다며 수급자 명단 등 관련 자료를 제출할 것을 요청하였고, 업무정지기간을 같은 해 3. 18.~같은 해 9. 14.로 통지하였다.

 

2) 이 사건 처분의 적법 여부

 

가) 이 사건 처분사유에 대하여

 

(1) 정○○ 환자에 대하여

이 사건 기록에 의하면, 정○○이 2023. 1. 13.에 입소한 사실, 정○○이 입소할 당시 작성된 욕구사정평가지에는 복숭아뼈와 뒤꿈치에 2단계 욕창이 기재되어 있는 사실, 정○○에 대하여 같은 해 2. 1.자 가정간호 방문일지부터 주로 ‘욕창... 드레싱’, ‘괴사조직 제거’, ‘디오덤겔... 도포’등이 기재된 것 이외에는 욕창에 대한 적극적이고 구체적인 진료 내용은 없고, ‘베타딘 소독 후 디오덤 붙여드림’이라고만 기재되거나, 듀오덤 부착이라고만 기재되어 있는 사실, 한편 정○○은 같은 해 3. 29. 장딴지에 추가 욕창이 발생하였으나, 같은 해 4. 10.자 촉탁진료기록부에 먹는 약 처방에 대한 기록만이 있을 뿐 구체적인 치료 기록이 없는 사실, 정○○의 보호자는 같은 해 4. 23. 이 사건 시설을 방문하였는데, 청구인으로부터 당시 ○○병원에 내원 예정이라는 말을 들었고, 위 병원에 입원한 후에야 의사로부터 욕창 진행상태가 악화될 경우 정○○의 오른쪽 다리를 절단해야 할 수도 있다는 말을 들은 사실, 이 사건 시설의 종사자가 같은 해 4. 27. 방임학대 의심신고를 한 사실, 일반적으로 혈액순환 장애로 욕창이 악화되는 경우는 의료기관에 입원하여 항생제 사용 등을 통한 치료가 필요한데, 청구인은 정○○을 ○○○병원에 입원할 때까지 가정간호 방문 처치만을 한 사실이 인정되고, 위 인정사실에 의하면, 청구인의 위와 같은 행위는 ｢노인복지법｣상의 ‘방임’에 해당한다고 봄이 타당하다.

 

(2) 김○○ 환자에 대하여

이 사건 기록에 의하면, 김○○은 2022. 11. 16. 이 사건 시설에 입소한 사실, 김○○은 이 사건 시설에 입소 당시 이미 치매, 파킨슨병으로 치료받고 있는 상황이어서 낙상 위험이 아주 높은 단계로 18점이었던 사실, 김○○은 2023. 5.경 손목골절, 같은 해 6.경 요추 1번 골절, 같은 해 7. 생활 멍이 발생한 상태였던 사실, 김○○은 같은 해 7.경부터는 넘어지는 횟수가 많았음에도 이 사건 시설에서 김○○의 낙상 예방을 위한 구체적인 관리나 노력을 한 흔적이 보이지 않는 사실, 김○○은 같은 해 7. 14.자 낙상으로 뇌출혈이 발생하여 수술한 이후 후유증으로 2024. 1. 21. 사망한 사실을 인정할 수 있고, 위 인정사실에 의하면, 청구인의 김○○에 대한 위와 같은 일련의 행위는 ｢노인복지법｣ 소정의 ‘방임행위’에 해당한다고 봄이 타당하다.

 

(3) 소결

이 사건 처분사유인 정○○에 대한 방임, 김○○에 대한 방임 모두 인정되므로, 청구인의 주장은 이유 없다.

 

2) 절차적 위반 여부에 대하여

이 사건 기록에 의하면, 피청구인은 2024. 2. 1. 청구인에게 정○○, 김○○에 대한 방임을 이유로 이 사건 처분을 하면서 입소자 자진 이전 조치 기간 1개월을 부여하고 같은 해 2. 29.까지 이전조치계획서를 제출하라고 한 사실, 이 사건 처분 시에 영업정지 시점을 명시하지 않은 사실, 같은 해 2. 28. 청구인에게 이 사건 시설의 영업정지 시점을 같은 해 3. 18.로 명기한 서면을 교부한 사실, 수급자가 다른 장기요양기관을 선택하여 이용할 수 있도록 조치하기 위하여 같은 해 2. 28. 이 사건 시설에 방문하여 현지조사를 실시하며 보호자 연락처 제출을 요청하였으나, 청구인은 보유하고 있는 자료 제출을 거부한 사실을 인정할 수 있고, 청구인은 같은 해 2. 29. 이전조치계획서를 제출하였으나, 위 조치계획서에는 수급자의 보호자 연락처와 입소자들이 이전할 요양기관의 이름이 없었던 사실을 인정할 수 있다.

 

관련 법령 및 위 인정사실에 의하여 인정되는 다음과 같은 점, 즉 이 사건 영업정지 시점이 영업정지 개시일 전에 보완된 점, ｢노인장기요양보험법｣ 제61조에 따르면, 장기요양기관을 담당하는 공무원은 장기요양기관에 방문하여 질문을 하거나 관계 서류를 검사할 수 있고, ｢행정조사기본법｣ 제17조제1항제1호에 따르면 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 사전 서면통지 없이 행정조사를 할 수 있는데, 이 사건의 경우 청구인이 실제 이 사건 행정조사 당시 담당 공무원의 요청에도 불구하고 수급자 및 보호자의 연락처를 제공하지 않은 점, 담당 공무원의 2024. 2. 28. 현장조사 당시 요구한 서류는 이전조치계획서와는 별개의 서류인 점 등에 비추어 볼 때, 청구인 주장 사유를 들어 이 사건 처분에 절차적 위법이 있다고 보기 어렵다.

 

3) 재량권 일탈, 남용 여부에 대하여

｢노인장기요양보험법 시행규칙｣ 제29조 [별표 2]는 장기요양기관의 종사자가 자신의 보호·감독을 받는 수급자에 대하여 방임행위를 한 경우 1차 위반에 대하여 3개월의 영업정지처분을 할 수 있도록 되어 있고, 청구인의 경우 2건의 방임행위가 있어 6개월의 영업정지처분이 가능한 사실, 청구인의 방임행위로 인하여 김○○은 사망에 이르게 되었고, 정○○ 또한 발뒤꿈치 및 복숭아뼈의 욕창이 심해져 장딴지까지 욕창 부위가 확대되었을 뿐만 아니라, 뼈가 드러날 정도로 욕창이 심해진 점, 이 사건 시설의 종사자가 익명으로 이 사건 시설의 방임행위에 대하여 제보하기도 한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 보기 어렵다.

 

4. 결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다( 334).