주유소의 자동차용 경유 위탁 보관중 대행 판매 과징금 처분

주유소의 자동차용 경유 위탁 보관중 대행 판매 과징금 처분

1. 사건개요

 

청구인은 2013. 3. 18.부터 ○○시 ○○대로 0000번지 소재 ‘○○주유소’(이하 ‘이 사건 주유소’라 한다)라는 상호로 유류판매업을 운영하는 자로서, 2019년부터 현재까지 청구외 ○○주유소(서울시 송파구 소재)로부터 석유제품(자동차용 경유)을 공급받아 보관하던 중, ○○주유소 거래처(실소비자)에게 유류를 공급하고 ○○주유소 카드단말기로 결재하여 수수료를 받는 방법으로 이를 대행 판매하였다(이하 ‘이 사건 위반행위’라 한다)는 이유로, 2020. 6. 17. 피청구인으로부터 과징금 15,000,000원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

 

 

2. 청구인 주장의 요지

 

가. 이 사건 처분의 경위

 

청구인은 2012년경부터 ○○시 ○○대로 0000번지에서 ‘○○주유소’라는 명칭으로 유류판매업을 운영하고 있었다. 그러던 중 2019년경 서울시 송파구에 있는 ○○주유소로부터 경유의 보관을 위탁받았고, ○○주유소의 거래처가 유류 공급요청을 하면 이를 공급해 줄 것을 의뢰받아 이를 수락하였다. 청구인으로서는 동종업체로부터 유류를 받아서 판매하는 것이라 전혀 문제될 것이 없는 것으로 알고 이를 수락하였던 것이다. 그리하여 청구인은 ○○주유소로부터 위탁‧보관 받은 경유 일부를 판매하였는데, 2020. 5.말경 한국석유관리원의 검사로 인하여 피청구인으로부터 과징금 처분을 받게 되었다.

 

나. 이 사건의 처분의 위법‧부당성

 

1) 석유사업법 제39조에 대한 법령해석(금지행위에 대하여)

 

가) 입법취지에 따른 해석(목적론적 해석)

 

 

석유사업법 제39조에서 금지하고 있는 행위는 ‘석유 및 석유대체연료의 건전한 유통질서를 해치는 행위’다. 즉, 거래의 투명성, 가짜석유 유통가능성, 탈세의 가능성, 주유 시 안전성을 위하여 일정행위를 금지하고 있는 것이다. 그런데 청구인의 유류판매행위는 정식 거래계산서를 발급하여 ○○주유소와 거래를 진행하는 것으로, 거래의 투명성이나 탈세의 가능성이 전혀 문제될 것이 없다. 또한 청구인, ○○주유소 모두 정식으로 허가 등 판매요건을 갖춘 업체로서 가짜석유 유통가능성 역시 없다. 아울러 청구인은 고정된 주유설비를 이용하여 주유하고 있으므로 주유 시 안전성 역시 전혀 문제가 없다. 그리하여 위 법령에서 금지하고 있는 행위에는 청구인의 행위가 포함되지 않는다 할 것이다.

 

 

나) 법 문언에 따른 해석(문리적 해석)

 

피청구인은, 청구인이 석유사업법 시행령 상의 ‘주유소’의 정의에 해당하는 석유정제업자 등으로부터 경유를 공급받아 이를 점포(위험물안전관리법 제9조에 따라 완공검사를 받은 제조소등의 설치장소를 말한다)에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소, 일반판매소 또는 실소비자에게 직접 판매하는 소매업자인 석유판매업자에 해당되지 않는다고 주장한다. 즉, 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소 등 실소비자에게 직접 판매하지 않고 다른 주유소에서 판매하였다는 것이다.

 

그러나 청구인은 본인이 운영하는 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 판매하였으며, 석유사업법에도 다른 주유소에 판매하는 경우를 명확하게 규정하고 있는바, 이와 같은 상황에서 도대체 청구인이 위 법령의 어떤 부분을 위반하였는지 이해되지 않는다. 특히 주유소 간의 유류매매를 인정하고 있는 상황에서 다른 주유소로부터 위탁을 받아 판매하는 것을 금지할 이유가 전혀 없다.

 

 

2) 현재 유류거래의 실태 및 국토교통부의 태도

 

청구인의 유류판매방식(통상 이와 같은 유류판매방식을 일명 ‘보관주유’라고 한다)은 본 업계에서 수십 년 이상 아무 문제없이 이루어져 왔다. 그런데 갑자기 기존 법령의 변경 없이 이를 불법으로 하는 것은 이해할 수 없다. 특히 이와 관련하여 국토교통부와 일부 법원에서는 그 적법성을 인정하고 있다. 즉 국토교통부는 지침을 통해 보관주유의 경우에도 유가보조금을 지급하였고, 이를 이유로 행정처분 및 형사처벌이 내려진 것을 법원은 취소 및 무죄판결 하였다.

 

다. 결론

 

 

위에서 살펴본 바와 같이 청구인은 석유사업법에서 금지하는 행위를 위반한 사실이 없다. 즉, 석유사업법에서 금지하는 행위는 석유 및 석유대체연료의 건전한 유통질서를 해치는 행위인데, 청구인의 행위는 여기에 해당되지 않는다. 또한, 청구인은 주유소의 정의에 해당하는 거래를 정상적으로 행하여 왔고, 이와 같은 거래는 오랜 기간 아무런 문제없이 이루어져 왔으며, 특히 국토교통부나 법원에서는 이에 대한 적법성을 인정하고 있는바, 피청구인이 석유사업법의 해석에는 잘못된 부분이 존재한다 할 것이다. 그러므로 피청구인의 청구인에 대한 처분은 마땅히 취소되어야 할 것이다.

 

3. 피청구인 주장의 요지

 

 

가. 이 사건 처분의 경위

 

 

1) 청구인은 2013. 3. 18. ○○시 ○○대로 0000(○○동) 소재에 석유판매업(주유소) 등록을 득한 자로서, 2020. 5. 19. 한국석유관리원 수도권북부본부에서 실시한 석유제품 품질 및 유통검사 결과, 청구인의 “행위의 금지” 위반사실이 적발됨에 따라, 2020. 5. 27. 피청구인에게 위 검사결과를 통보하여왔다.

 

 

2) 피청구인은 행정절차법 제21조 제1항에 따라 2020. 6. 1. 청구인에게 석유사업법 위반에 따른 처분사전통지서를 발송하였고, 이에 대하여 청구인은 2020. 6. 15. 피청구인에게 “본 주유소가 ○○주유소로부터 석유제품을 공급받아 보관하면서 ○○주유소의 거래처(실소비자)에게 유류를 공급하고 ○○주유소의 카드단말기로 결재하여 수수료를 받는 방법은 석유사업법에서 금지한 행위에 해당하지 않고, 만약 행정처분 시 과징금 처분을 바란다.”라고 의견을 제출하였다.

 

3) 이후 피청구인은 2020. 6. 12. 청구인의 의견을 고려하여 ○○주유소의 명백한 석유사업법 위반사항에 대하여 석유사업법 제14조(과징금) 제1항 제3호 및 같은 법 시행규칙 제17조 제1항 [별표] 제1호 가. 의 규정에 따라 사업정지 1월에 갈음하는 과징금 15,000,000원의 행정처분을 하였다.

 

 

나. 이 사건 과징금 산정의 적법·타당성에 대하여

 

 

1) 석유사업법 제14조(과징금) 제1항에서는 “산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 석유정제업자ㆍ석유수출입업자ㆍ국제석유거래업자 또는 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제13조에 따른 사업정지처분을 갈음하여 20억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

 

 

2) 같은 법 시행규칙 제17조 [별표2]에 따르면, 사업정지 1개월은 30일을 기준으로 하고, 과징금 부과금액은 ‘사업정지 일수 × 위반사업자 1일 평균매출액 × 0.18’로 산정되므로, 위 산식에 따른 청구인의 위법행위에 대한 과징금은 30,598,787원{= 사업정지 30일 × 1일 평균매출액 5,666,442원(2,068,251,395원/365일) × 0.18}으로 산정되나, 그 과징금 액수는 1천 5백만 원을 초과할 수 없도록 위 관계법령에서 명시하고 있는바,

 

 

3) 이 사건의 경우, 피청구인은 청구인으로부터 과징금 감경요청을 바라는 의견 제출조차 없었을 뿐만 아니라, 이 사건 청구인에게 부과된 과징금은 15,000,000원으로서, 이는 이미 위 산출액의 1/2 이상 감액된 금액에 해당하는바, 이 사건 과징금의 감경 또는 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유 없다.

 

다. 청구인 주장에 대한 답변

 

 

1) 먼저 이 사건 관계법령에 대하여 살펴보면,

 

 

가) 주유소의 정의에 대하여 석유사업법 시행령 제2조 제3호에서 “주유소란 석유정제업자, 일반대리점, 다른 주유소 또는 일반판매소(산업통상자원부령으로 정하는 일반판매소로 한정한다. 이하 이 호에서 같다)로부터 휘발유·등유 또는 경유를 공급받아 이를 점포(「위험물 안전관리법」제9조에 따라 완공검사를 받은 제조소등의 설치장소를 말한다. 이하 같다)에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소, 일반판매소 또는 실소비자에게 직접 판매하는 소매업자인 석유 판매업자를 말한다. 이 경우 등유 또는 경유는 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 다른 주유소, 일반판매소 또는 실소비자에게 직접 판매하면서 산업통상자원부령으로 정하는 이동판매의 방법으로 판매하는 경우를 포함한다.”라고 규정하면서,

 

 

나) 같은 법 시행규칙 제2조의2 제1항에는 “같은 법 시행령 제2조 제3호 후단, 제4호 후단 및 제9호 후단에 따른 이동판매의 방법은 적재용량 5킬로리터 이하의 차량에 주유기를 부착하여 실소비자 또는 다음 각 호의 구분에 따른 석유판매업자에게 직접 판매하는 것을 말한다.”라고 규정하고 있다.

 

다) 또한, 같은 법 제39조 제1항 제10호 ‘그 밖에 석유 및 석유대체연료의 건전한 유통질서를 해치는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위’에 대하여 같은 법 시행령 제43조 제1항 제1호에서는 ‘석유판매업별 또는 석유대체연료 판매업별 영업범위나 영업방법을 위반하여 석유제품이나 석유대체연료를 공급하거나 공급받는 행위’를 위 관계법령에 위반되는 금지행위로서 구체화하고 있다.

 

2) 청구인은 “이 사건 주유소와 ○○주유소 간 거래에 따른 유류판매행위는 고정된 설비를 이용하여 판매하였으며, 정식 거래계산서를 발급하여 거래를 진행하였으므로, 본 거래가 투명하고 탈세의 가능성이 없어 석유사업법 제39조의 금지하고 있는 행위에 해당되지 않는다.”라고 주장하고 있으나,

 

 

가) 이 사건의 경우, ○○주유소는 2016년부터 서울시 소재 ○○주유소의 기름을 공급받아 보관하여 ○○주유소 거래처에 판매한 후, 그 대금은 ○○주유소 카드 단말기가 아닌 ○○주유소 카드 단말기를 이용하여 결재하였는바,

 

 

나) 이는 ○○주유소 기름을 ○○주유소의 고정된 주유설비를 이용하여 판매한 것이 아니라, ○○주유소에서 ○○주유소의 유류를 대행판매한 후 수수료를 받는 알선 판매 영업방법인 ‘보관주유’ 방식에 해당되므로, 이는 석유사업법령상 명시하고 있는 ‘직접판매’ 규정에 명백히 위반되는바, 이 사건 처분은 관계법령에 따라 적법·타당하게 이루어졌다.

 

3) 청구인은 “관계법령 상에도 주유소 간의 유류매매를 인정하고 있어 다른 주유소로부터 위탁을 받아 판매하는 것을 금지할 이유가 없으며, 이와 관련하여 국토교통부 등에서는 그 적법성을 인정하고 있다.”라고 주장하고 있으나,

 

가) 이른바 ‘보관주유’란 운수회사들이 석유 구매비용 절감 등 사익추구를 위하여 정유사나 석유대리점 등에서 유류를 대량 구매한 후 소속차량들이 운행하는 지역 소재의 주유소들을 거점 삼아 급유 창구로 하기 위한 목적으로서,

 

 

나) 산업통상자원부에서는 과거부터 석유사업법령 상 주유소 영업방식 규정을 근거로 ‘보관주유’ 판매방식을 위법행위로 판단하여 왔으나, 구 국토교통부 ‘여객자동차 유가보조금 지급지침’ 중 일부내용과 관련하여 이러한 ‘보관주유’의 위법성 여부 등에 대한 해석상의 논란이 있어, 현재 국토교통부 역시 ‘보관주유’ 판매방식이 위법행위임을 인정하여 2019. 8. 유가보조금 관련 규정을 삭제하고, 2019. 12. 24. 이를 일부 개정하여 2020. 1. 1. 부터 개정된 지침을 시행해오고 있다.

 

다) 한편, 위와 같은 지침은 단순히 행정기관 내부의 업무처리지침에 불과하여 일반 국민 등을 구속하는 법규로서의 효력이 없으며, 이러한 지침 규정이 삭제된 이후 2020. 5. 19. 이 사건 위법행위 적발 당시까지도 청구인은 계속하여 보관 주유방식으로 ○○주유소 기름을 ○○주유소의 고정된 주유설비를 이용하여 판매하지 않고 ○○주유소에서 판매 후 수수료를 받는 방법으로 영업을 영위해오고 있었던바,

 

라) 앞서 살펴본 바와 같이, 석유사업법 제39조(행위의 금지) 제1항 제10호 및 같은 법 시행령 제43조(석유 및 석유대체연료의 유통질서를 해치는 행위) 제1항 제1호 등 관련 규정에서 이를 위법행위로 금지하고 있으므로, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

 

4) 청구인은 “통상 ‘보관주유’라 칭하는 이와 같은 유류판매방식은 본 업계에서는 오랜 기간 이상 아무런 문제없이 이루어져 왔으므로 당해 방식에 위법성이 없다.”라고 주장하고 있으나,

 

 

가) 2020. 5. 19. 한국석유관리원 수도권북부본부에서 유통검사를 실시하지 않았다면 해당 ‘○○주유소’의 영업방법 위반행위는 지속적으로 이루어졌을 것이며, 이로 인하여 청구인이 얻을 수 있는 경제적 이익 또한 적법한 주유판매방식을 통하여 얻을 수 있는 이익보다 상당할 것으로 보일 뿐만 아니라,

 

나) 타 석유판매업자들이 관계법령에 정한 허용된 영업방법대로 적법·타당하게 석유를 판매하고 있는 점, 이 사건 청구가 인용될 경우 동종업자들이 사익을 위해 이 사건과 같은 불법행위 등을 우후죽순으로 행할 가능성도 배제할 수 없다는 점 등에 비춰보면, 청구인의 주장은 그 설득력이 부족하다.

 

5) 또한, 대법원에서는 “제재적 행정처분의 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).”라고 판시하고 있는바, 위법행위에 대한 과징금 부과처분에 있어 행정청의 재량이 폭넓게 인정된다 할 것이다.

 

 

6) 끝으로, 석유 및 석유대체연료 사업법이 규정한 취지는 석유 수급과 가격 안정을 도모하고 석유제품과 석유대체연료의 적정한 품질을 확보함으로써 국가경제발전과 국민생활의 향상에 이바지하기 위한 것으로, 영업방법 위반행위는 석유 제품의 유통질서를 어지럽히고, 불특정 다수의 국민들에게 피해를 주는 행위로서 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 사익의 피해보다 이를 규제할 공익상 필요가 더 크다 할 것이다.

 

라. 결론

 

위에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 처분은 적법‧타당한 처분이므로, 청구인의 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다.

 

4. 관계법령

 

 

가. 석유 및 석유대체연료 사업법(약칭 ‘석유사업법’) 제1조, 제13조, 제14조, 제39조

 

나. 석유사업법 시행령 제2조, 제43조

 

다. 석유사업법 시행규칙 제16조[별표 1], 제17조[별표 2]

 

라. 여객자동차 유가보조금 지급지침 제16조, 제18조

 

5. 인정사실

 

 

가. 청구인은 2013. 3. 18.부터 ○○시 ○○대로 0000번지 소재 ‘○○주유소’(이하 ‘이 사건 주유소’라 한다)라는 상호로 유류판매업을 운영하는 자이다.

 

 

나. 한국석유관리원 수도권북부본부는 2020. 5. 27. 피청구인에게 이 사건 주유소에 대한 ‘석유제품 품질검사 및 유통검사 결과’를 다음과 같이 통보하였다.

 

 

* ○○주유소는 2019년부터 현재까지 ○○주유소(◎◎시 ◇◇구 소재)로부터 석유제품(자동차용 경유)을 공급받아 보관하였으며, ○○주유소 거래처(실소비자)에게 유류를 공급하고 ○○주유소 카드단말기로 결제하며 수수료를 받는 방법으로 대행판매 하였음[석유사업법 제39조제1항제10호(같은 법 시행령 제43조제1항제1호) 위반] (○○주유소 카드단말기, 세금계산서 등 확인)

 

※ 별첨 : 행위금지 준수여부 점검표(청구인은 위 사실에 대한 확인자로서 자필서명 하였음)

 

 

○ 점검사진

 

그림입니다. 원본 그림의 이름: K-001.jpg 원본 그림의 크기: 가로 708pixel, 세로 596pixel

 

 

 

다. 피청구인은 2020. 6. 1. 청구인에게 다음과 같이 처분 사전통지 하였다.

 

라. 청구인은 2020. 6. 15. 피청구인에게 다음과 같이 의견을 제출하였다.

 

○ 본 주유소 영업방법(보관주유 방식)은 석유사업법에서 금지한 행위에 해당하지 않음.

 

- ① 보관주유 방식은 업계에서 수십 년 이상 관행적으로 확립된 영업으로 별도 입법조치 없이 갑자기 이를 법률위반으로 판단하는 것은 부당함, ②보관주유 방식이 금지된다는 것은 행정관청의 해석에 따른 것일 뿐, 석유사업법령 어디에도 이를 금지되는 영업방법으로 구체적으로 명시하고 있지 않음, ③ 오히려 국토교통부는 「여객자동차 유가보조금 지급지침」에서 보관주유 방식의 영업이 허용되는 것을 전제로 규정하면서 유가보조금 제도를 운영해온바 있음, ④ 보관주유 방식은 거래 투명성, 가짜석유 유통가능성, 탈세 가능성, 주유 안전성 등 어떤 관점에서 판단하더라도 석유사업법이 금지하는 ‘건전한 유통질서를 해치는 행위’에 해당한다고 보기 어려움.

 

○ 불이익처분에 대한 근거조항의 해석은 엄격하게 이루어져야 하므로, ① 우선 행정처분 절차를 잠정 중단하고, ② 정부 유권해석의 최종적 권한이 있는 법제처의 법령해석을 받아서 본 주유소의 영업방법이 석유사업법에 따라 금지되는지 여부를 확인한 후 행정처분을 이행해주기를 요청함.

 

 

마. 피청구인은 라. 항의 제출의견에 대하여 2020. 6. 17. 다음과 같이 검토 결과서를 작성하였다.

 

○ ○○주유소에서 제출한 부가가치세 과세표준증명서를 기준으로 2019. 1. 1. ~ 12. 31.(365일) 과세분을 적용하여 과징금을 산정한 결과 30,598,787원*이며,

 

* 과징금 부과금액 = 사업정지 일수 × 위반사업자 1일 평균매출액 × 0.18

 

⇔ 30,598,787원 = 30일 × [2,068,251,395원/365일] × 0.18

 

○ ○○주유소는 위반사항을 반증하거나 처분을 면할 사유가 없어 석유사업법 제13조 제4항 제8호, 같은 법 시행규칙 제16조[별표 1 제2호 라. 15) 바)]에 따라 사업정지 1개월 또는 같은 법 제14조 제1항 제3호 및 같은 법 시행규칙 제17조 제1항[별표 2 제1호 가]에 따라 과징금 15,000,000원 부과가 타당하다고 사료됨.

 

 

바. 피청구인은 2020. 6. 17. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 통보하였다.

 

○ 대상시설 및 행정처분 내용

 

상호(법인)명

 

○○주유소{대표자: 강○○, 소재지: ○○시 ○○대로 0000(○○동)}

 

 

처분이유

 

○ ○○주유소는 2019년부터 현재까지 ○○주유소(◎◎시 ◇◇구 소재)로부터 석유제품(자동차용 경유)을 공급받아 보관하였으며, ○○주유소 거래처(실소비자)에게 유류를 공급하고 ○○주유소 카드단말기로 결재하며 수수료를 받는 방법으로 대행 판매하여, 석유사업법 제39조 제1항 제10호를 위반하였음.

 

 

처분내용

 

과징금 15,000,000원 (납부기간: 2020. 7. 6.)

 

 

처분일자

 

2020. 6. 17.

 

 

○ 이 처분에 불복할 경우 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내 처분청(◆◆시청) 또는 재결청(경상남도 행정심판위원회)에 직접 행정심판을 청구하거나 관할행정법원(△△지방법원)에 행정소송을 제기할 수 있음을 알려드림.

 

 

사. 이 사건 위반행위와 관련하여 피청구인은 2020. 6. 1. ☆☆중부경찰서에 다음과 같이 청구인을 고발조치하였고, 2020. 8. 현재 수사 중에 있다.

 

○ 관련근거

 

- 위반조항 : 석유사업법 제39조(행위의 금지) 제1항 제10호

 

- 처분조항 : 석유사업법 제46조(벌칙) 제10호

 

○ 위반내용

 

- 석유사업법 제39조(행위의 금지) 제1항 제10호 규정에 따라 석유 및 석유대체연료를 대통령령으로 정하는 석유판매업별 또는 석유대체연료 판매업별 영업 범위나 영업방법을 위반하여 석유제품이나 석유대체연료를 공급하거나 공급받는 행위를 하여서는 아니 됨에도,

 

- ○○주유소(대표 강○○)는 2019년부터 현재까지 ○○주유소(◎◎시 ◇◇구 소재)로부터 석유제품(자동차용 경유)를 공급받아 보관하였으며, ○○주유소 거래처(실소비자)에게 유류를 공급하고 ○○주유소 카드단말기로 결재하며 수수료를 받는 방법으로 대행판매 한 사실이 있음.

 

 

아. 청구인은 2020. 7. 3. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

 

자. 한편, 국토교통부에서는 2019. 8. 19. 다음과 같이「여객자동차 유가보조금 지급지침」(국토교통부고시 제2019-439호)을 개정‧시행하였다(단, 제16조, 제18조의 개정규정은 발령한 날부터 3개월이 경과한 날부터 시행함).

 

현 행

 

개 정 안

 

 

제16조(유가보조금 청구 및 지급방법) ① (생 략)

 

제16조(유가보조금 청구 및 지급방법) ① (현행과 같음)

 

 

② 버스 및 일반택시에 대한 유가보조금의 청구 및 지급절차는 다음 각목과 같다.

 

② -----------------------------------------------------------.

 

 

가. (생 략)

 

가. (현행과 같음)

 

 

나. 운수종사자가 주유를 받고 택시의 경우에는 거래카드를, 버스의 경우에는 거래카드(일반 또는 보관주유에 한한다.) 또는 RFID 시스템(천연가스(CNG)충전 및 자가주유에 한한다.)을 의무적으로 사용하여 거래내역을 확인하여야 한다.

 

나. ------------------------------------------------------------------일반주유--------------------------------------------------------------------.------------------------------------------.

 

 

다. ∼ 바. (생 략)

 

다. ∼ 바. (현행과 같음)

 

 

③ (생 략)

 

③ (현행과 같음)

 

 

제18조(유가보조금 청구방법) ① 택시, 버스에 사용되는 연료에 대한 유가보조금을 지급받기 위해서는 유류구매카드(신용카드, 체크카드)로 결제하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

 

제18조(유가보조금 청구방법) ① -----------------------------------------------------------------------------------------------. ----------------------------------------------------.

 

 

1. 버스 운송업체가 RFID 시스템을 이용하여 자가주유ㆍ충전하거나 거래카드를 사용하여 보관주유하는 경우

 

1. --------------------------------- 자가주유·충전하는 ------------------------------------

 

 

2. ∼ 6. (생 략)

 

2. ∼ 6. (현행과 같음)

 

 

② ∼ ⑤ (생 략)

 

② ∼ ⑤ (현행과 같음)

 

 

6. 판단

 

가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

 

1) 석유 및 석유대체연료 사업법(약칭 ‘석유사업법’) 제39조 제1항 제10호, 같은 법 시행령 제2조 제3호 및 제43조 제1항 제1호에는 “‘주유소’란 다른 주유소 등으로부터 경유 등을 공급받아 이를 점포에서 고정된 주유설비를 이용하여 실소비자 등에게 직접 판매하는 소매업자인 석유판매업자로서, 석유판매업자는 석유판매업별 영업범위나 영업방법을 위반하여 석유제품을 공급하거나 공급받는 행위 등 그 밖에 석유 및 석유대체연료의 건전한 유통질서를 해치는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.

 

 

2) 석유사업법 제13조 제4항 제8호, 제14조 제1항 제3호에는 “석유판매업자가 법 제39조에 따른 행위의 금지를 위반한 경우 그 석유판매업의 등록을 취소하거나 그 석유판매업자에게 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있고, 사업정지처분을 갈음하여 20억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.”고 규정하면서,

 

 

3) 같은 법 시행규칙 제16조[별표 1], 제17조 제1항[별표 2]에는 “법 제39조에 따른 행위의 금지를 ‘1회 위반’한 경우 ‘사업정지 1개월’ 처분을 할 수 있으며, 이를 과징금으로 갈음하고자 하는 경우 ‘사업정지 일수×위반사업자 1일 평균매출액×0.18’로 그 금액을 산정하되, 그 산정금액이 기준금액을 넘는 경우 과징금 금액은 해당 기준금액(주유소: 1천5백만 원)으로 한다.”라고 규정하고 있다.

 

 

4) 한편, 같은 법 시행규칙 제16조[별표 1. 일반기준 라목]에는 “행정처분권자는 위반행위의 동기, 내용, 횟수 및 위반의 정도 등 다음에 해당하는 사유를 고려하여 사업정지 기간을 해당 행정처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있으며, 그 사유로 1) 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, 2) 위반의 내용, 정도가 경미하여 위반행위로 인한 피해가 적다고 인정되는 경우, 3) 위반행위자가 처음 해당 위반행위를 한 경우로서 5년 이상 석유판매업을 모범적으로 해 온 사실이 인정되는 경우로 규정하고 있고,

 

5) 같은 법 시행규칙 제17조 제1항[별표 2. 과징금 산정방법 가목, 나목] 및 같은 조 제2항에는 “사업정지 1개월은 30일을 기준으로 하되, 사업정지 일수는 별표 1에 따라 처분된 일수(가중 또는 감경을 한 경우에는 그에 따라 가중 또는 감경된 기간을 말한다)이며, 시장‧군수는 사업규모, 위반정도 및 위반횟수 등을 고려하여 제1항에 따른 과징금 금액의 2분의 1의 범위에서 과징금을 가중하거나 감경할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

 

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

 

1) 위 인정사실을 종합하여 볼 때, 청구인은 2019년부터 이 사건 위반행위가 적발된 2020. 5. 19.까지도 ○○주유소(서울시 송파구 소재)로부터 석유제품(자동차용 경유)을 공급받아 보관하였고, 이를 ○○주유소 거래처(실소비자)에게 공급하여 수수료를 받는 방법으로 대행판매 하였던 사실이 확인되는바, 이는 석유의 건전한 유통질서를 해치는 행위에 해당되므로 그 처분사유는 인정된다.

 

2) 이와 관련, 청구인은 이 사건 위반행위가 거래 투명성, 가짜석유 유통가능성, 탈세 가능성, 주유 안전성 등의 측면에서 전혀 문제될 것이 없으므로, 이는 석유사업법령에서 금지하는 ‘석유의 건전한 유통질서를 해치는 행위’에 해당하지 않고, 국토교통부 ‘유가보조금 지급지침’ 및 관련 행정‧형사소송 판결결과를 논거로 들면서 이 사건 처분은 잘못된 법령해석에 따른 위법한 처분이므로 취소되어야 한다고 주장한다.

 

가) 석유산업법의 주무부처인 산업통상자원부의 유권해석에 따르면, 이른바 ‘보관주유’ 방식은 ‘주유소 사업자가 주유소 저장시설의 보관계약을 통하여 보관수수료만 받는 행위’로서 석유사업법 시행령 제2조에서 정하는 주유소의 영업방법이 아니므로, 석유사업법 제39조 제1항 제10호 및 같은 법 시행령 제43조 제1항 제1호에 따라 ‘건전한 유통질서를 해치는 행위’에 해당하여 사업정지 또는 과징금 처분 대상이 된다{석유산업과-2276호(2015. 11. 27.)}.

 

 

나) 헌법재판소 역시 “석유 등의 건전한 유통질서를 저해하는 행위란 ‘석유사업법 제39조 제1항 제10호를 제외한 각 호에 준하는 행위로서 석유 등의 수급과 가격의 안정을 해치거나 석유 등의 시장에서의 공정한 경쟁질서에 어긋나는 행위’와 ‘석유사업법이 정한 석유판매업별 취급석유제품의 범위를 초과하거나 각 석유판매업의 고유한 영업형태를 벗어나 다른 석유판매업자의 영업에 방해를 줄 수 있는 행위’ 등이 될 것임을 예측할 수 있다(헌재 2016. 4. 28. 2015헌바123 결정 참조).”라고 판시한바 있다.

 

다) 주무부처 유권해석, 헌법재판소 결정 등에 비추어보건대, ‘보관주유’ 방식은 타 지역 특히 수도권에 소재한 대형주유소의 시장지배적 지위의 남용과 과도한 영업이익의 집중을 초래하고, 나아가 자유시장경제의 공정한 경쟁질서 및 지역경제의 균형발전을 저해할 우려가 상당한바, 이를 석유사업법령에 따라 규제하고 있는 것은 오히려 그 입법취지에 부합된다고 할 것이다.

 

라) 특히, 과거에 이러한 ‘보관주유’ 방식을 유가보조금 지급대상이 되는 행위로 포함하였던 국토교통부 ‘유가보조금 지급지침’ 관계규정이 석유사업법령 상의 ‘행위금지사항’과 상충된다는 지적이 제기되자, 국토교통부에서는 2019. 8. 19. 위 지침을 개정하여 ‘보관주유’라는 부분을 삭제함으로써 이러한 상충문제가 말끔히 해결되었는바, 지침 개정 전의 위반행위는 별론으로 하더라도 지침 개정 후에 더 이상 ‘보관주유’의 적법여부 논란은 그 의미를 상실하였다고 볼 것인바, 이에 대한 청구인의 주장 역시 설득력이 부족하다.

 

3) 다만, 위와 같이 처분사유가 인정된다 하더라도, 이 사건 과징금 금액 산정 또한 적정하여야 하는바, 이에 대하여 살펴본다.

 

 

가) 대법원은 “공정거래위원회로서는 과징금액을 산출함에 있어서 ‘과징금 산정방법 및 부과지침’상의 기준 및 구 독점규제법에서 정한 참작사유를 고려한 적절한 액수로 정하여야 할 것이고, 이러한 과징금 부과의 재량행사에 있어서 사실오인, 비례‧평등의 원칙위배, 당해 행위의 목적위반이나 동기의 부정 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈‧남용으로서 위법하다(대법원 2002. 9. 24. 선고 2000두1713 판결 참조).”라고 판시한바 있다.

 

나) 또한, 대법원은 “부동산실명법 시행령 제3조의2 단서는 임의적 감경규정임이 명백하므로, 위와 같은 감경사유가 존재하더라도 과징금 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 과징금을 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 위 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 과징금을 감경하지 아니하였다면 그 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다(대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두703 판결 참조).”라고 판시하고 있다.

 

다) 한편, 이 사건 처분의 관계규정에 따르면, <1단계> 석유사업법 시행규칙 제16조[별표 1. 일반기준 라목]에 따른 감경사유가 인정되는 경우 사업정지 기간을 해당 행정처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경할 수 있고, <2단계> 사업정지에 갈음하여 과징금 금액을 산정하는 경우 1단계를 거쳐 감경된 기간을 적용하여야 하며, <3단계> 같은 법 시행규칙 제17조 제2항에 따른 감경사유가 인정되는 경우 2단계에서 산정된 과징금 금액의 2분의 1의 범위에서 추가로 과징금을 감경할 수 있다{다만, 3단계에 따른 최종 과징금 산정금액보다 기준금액(최고한도액)이 더 많을 경우 최종 산정금액으로, 더 적을 경우 기준금액으로 부과하여야 함}.

 

라) 위 관계법령 및 판례의 취지에 비춰볼 때, 피청구인은 과징금 금액을 산정함에 있어 사업정지 기간(1단계) 및 과징금 부과금액(3단계)에 대한 감경사유 존부를 모두 고려하여 산정한 최종 산정금액과 기준금액(최고한도액)을 비교하여 과징금 금액을 결정하였어야 하나, 이러한 심사과정을 거치지 아니한 위법이 존재하는바(피청구인의 2020. 6. 17.자 의견제출 검토 결과서를 살펴보면, ‘청구인에게 위반사항을 반증하거나 처분을 면할 사유가 없다’고만 하고 있을 뿐, 그 어디에도 사업정지 기간 및 과징금 금액 감경여부에 대한 판단은 엿보이지 아니함), 이 사건 처분에는 재량권을 일탈‧남용한 위법이 있다 할 것이다.

 

 

마) 아울러, 처분서에도 이러한 산정방식이 기재되고 그 산출근거가 명시되어 청구인으로 하여금 그 금액이 어떻게 산정된 것인지 명확히 알 수 있게 하였어야 하나, 이 사건 처분서의 경우 산정방식 및 산출근거가 기재되지 아니한 채 그 부과금액만 표기하였으므로, 이러한 처분사유 제시방식은 행정절차 상의 하자가 있다고 할 것이다.

 

바) 판례 또한, “처분청이 변상금 부과처분을 함에 있어서 그 납부고지서 또는 적어도 사전통지서에 그 ‘산출근거’를 밝히지 아니하였다면 위법한 것이다. 그리고 구 국유재산법 시행령 제26조, 제26조의2에 ‘변상금 산정의 기초가 되는 사용료의 산정방법’에 관한 규정이 마련되어 있다고 하여 산출근거를 명시할 필요가 없다거나, 부과통지서 등에 위 ‘시행령 제56조를 명기’함으로써 간접적으로 산출근거를 명시하였다고는 볼 수 없다(대법원 2001. 12. 14. 선고 2000두86 판결 참조).”라고 판시한바 있다.

 

4) 결국, 이 사건 처분의 사유는 인정되나, 피청구인은 과징금 산정과정에 있어 관계규정에 따른 감경사유 존부에 대한 면밀한 검토가 없었으며, 산출근거를 제대로 명시하지 아니한 절차적 하자 또한 존재하는바, 피청구인으로서는 감경사유 존부 판단 및 산출근거 명시 등을 통하여 그 위법성을 제거하지 아니하는 이상, 이 사건 처분은 재량권을 일탈‧남용한 위법한 처분으로서 그 취소를 면할 길이 없다.

 

다. 결론

 

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.