건축허가후 착공신고기간 도과하여 건축허가 취소처분 및 건축허가변경신청 반려처분

건축허가후 착공신고기간 도과하여 건축허가 취소처분 및 건축허가변경신청 반려처분

1. 사건 개요

청구인은 **군 **맹동면 **리 ○○-○ 외 2필지에서 폐기물중간처리업을 하기위해 **지방환경청으로부터 적정통보를 받은 후, 사업허가를 위한 시설·장비를 갖추기 위해 피청구인에게 건축허가를 신청하였으나 거부되어 취소소송의 승소 및간접강제를 통해 2012. 12. 13. 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 득하였다. 

이후 청구인은 착공연기신청을 거쳐 2014. 12. 8. 착공신고를 하였으나 착공신고 후에도 착공하지 않다가 위 사업 허가신청기간(2년)이 도래하게 되자 피청구인에게 새로이 기존 자원순환시설에서 발전시설을 추가하는 내용의 폐기물종합재활용업 사업계획신청을 하여 2016. 4. 4. 적합통보를 받은 후 같은 해 11. 3. 이에 따른 건축허가사항 변경신청(이하 ‘이 사건 변경신청’이라 한다)을 하였고, 이에 피청구인은 같은 날 **지방환경청에 소규모 영향평가 협의 요청을 하여 2017. 6.9. 협의 완료되었다.

이후 피청구인은 청구인에게 환경영향평가에 따른 조치결과 등을 보완요구 하였으나 청구인은 두 차례 연기신청 후 제출하였고, 피청구인은 다시 환경영향평가 이행내용에 대한 구제척인 자료 등을 보완요구 하였으나 보완되지 않던 중, 2018.1. 29. 착공신고 후 3년 이상 착공하지 않았다는 사유로 이 사건 건축허가를 취소하고 이에 따라 이 사건 변경신청을 반려하는 처분을 하였다.

2. 청구인의 주장 요지

이 사건 건축허가의 취소처분과 관련하여, 「건축법」제11조 제7항은 건축허가를 받은 자가 최장 3년 이내에 공사에 착수하여야 한다는 취지로 가사 착수기간이 도과했다 하더라도 건축허가를 취소하여야 할 특별한 공익상 필요가 인정되지 않는 한 취소할 수 없고, 이는 건축허가를 받은 자가 건축허가가 취소되기 전에 공사에 착수하려 하였으나 허가권자의 위법한 공사 중단명령으로 공사에 착수하지 못한 경우에도 마찬가지인바, 청구인이 건축허가 처분을 받고도 사에 착수하지 않았으나 피청구인이 착공기간 도과를 원인으로 건축허가 취소처분을 하지않은 상태에서 이 사건 변경신청을 수리하였고, 그 직후 소규모 환경영향평가에 대한 협의 절차가 진행되면서 「환경영향평가법」상 사전공사를 금지하는 취지의 법률규정에 의하여 공사에 착수하지 못한 것으로 이 사건 건축허가가 취소되지않은 상태에서 이 사건 변경신청을 수리하였고 법률이 금하는 사유에 의하여 공사에 착수 할 수 없었으므로 건축허가를 취소하여야 할 만한 공익상의 이유가 인정된다고 볼 수 없다.

이 사건 변경신청의 반려처분과 관련하여, 이 사건 건축허가 취소처분은 위법하므로 건축허가는 유효하다 할 것이므로 이 사건 건축허가가 적법하게 취소되었음을 전제로 하는 이 사건 변경신청 반려처분은 위법·부당하고, 피청구인은 이 사건 건축허가가 취소되지 아니한 상태에서 이 사건 변경신청을 수리하였는바, 청구인은 이를 신뢰하고 피청구인의 보완요구에 따라 소규모 환경영향평가, 타법 저촉여부 검토 등에 응하여 **지방환경청으로부터 적법통보를 받았으므로 이 사건 변경신청 반려처분은 신뢰보호원칙에 반하는 처분이며, 피청구인은 청구인의 이 사건 변경신청을 최소한 신규 건축허가를 신청한 것으로 판단하여 중대한 공익상의 필요가 없고, 관계법령에서 정하는 제한사유가 없는 한 허가처분을 하여야 할 것임에도 불구하고 이 사건 변경신청을 반려처분 한 것은 위법·부당한 처분이다.

또한 피청구인은 실질적으로 주민들의 민원이 있다는 사정으로 반려처분을 한것으로 판단되는 바, 인근 주민들의 민원이 있다는 사정으로 건축허가 신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법·부당하고, 이 사건 건축 예정부지 인근은 이미 산업단지가 조성되어 있거나 조성 중인 지역으로 인근에 주택이 거의 없어 거주 주민에 대한 피해는 미비하다 할 것이며, 청구인은 피청구인의 보완요구에 대해 적극적으로 최선의 이행을 다하여 왔고 2017. 12. 5. 개최된 제295회 **군의회 행정사무감사특별위원회 회의록을 살펴보면, 이 사건 변경신청에 대하여 허가할 수밖에 없다는 사정을 알고 있음에도 불구하고 고의로 이 사건 건축허가 취소 및 이 사건 변경신청 반려처분을 한 것으로 볼 수 있다.

3. 피청구인의 주장 요지

청구인은 이 사건 건축허가 신청을 하면서 대지면적을 9,890㎡로 하였다가 2016. 11. 3. 이 사건 변경신청을 하면서 부지면적을 13,137㎡로 증가하여 소규모환경영향평가 대상사업으로 변경되었고, 「건축법」(2017. 1. 17. 법률 제14535호로 개정되기 전의 것) 제11조는 최대 2년 내에 건축공사에 착수하지 아니한 경우 건축허가를 취소하도록 하는 규정에 따라 이미 이 사건 변경신청 당시인 2016.11. 3.에도 이 사건 건축허가를 득한 후 4년이 경과한 상태였으므로 이미 건축허가 취소사유를 충족하고 있었다. 또한 청구인이 이 사건 변경신청을 하고 환경관련 인허가를 진행하고 있었으므로 공사착수에 대한 의지가 있는 것으로 판단하여 이 사건 변경신청에 관하여 검토를 진행하였으나 실제적 터파기 등이 이루어지지 않는 등 건축공사에 착수하였다고 볼 수 없다고 판단하여 이 사건 건축허가를 취소한 것이고, 착수기간이 경과했음에도 즉시 건축허가를 취소하지 않은것은 행정의 흠결에 불과한 것이다. 따라서 건축허가 후 1년 내에 착수하지 않으면 허가가 취소된다는 「건축법」제11조 제7항의 규정은 건축허가를 받은 후 착수기간을 무한정 연장하는 경우 실제 공사착수 시점에서 현실여건이 변화할 수 있다는 점을 감안하여 제정된 것이므로 건축허가 후 1년(착공연기 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 허가를 취소하도록 한 것은 청구인의 권리를 제한하였다거나 과도하게 규제한 것으로 볼 수 없다.

또한 이 사건 변경신청을 통해 단순소각에서 폐기물소각 및 고형연료를 이용한 발전설비 설치 및 폐기물을 이용한 고형연료 제조시설 설치 등으로 건축허가 내용이 전면적으로 수정된바, 이 사건 건축허가가 취소되었다고 하더라도 새로운건축허가 신청이 가능하다는 점을 고려할 때, 신뢰보호의 원칙에 위배된다거나 청구인의 이익을 과도하게 침해한 것이라 할 수 없다.

건축예정부지 인근에 위치한 **산업단지내 폐기물 시설은 청구인의 설비사업의 대상과 처리방법에서 큰 차이가 있고, 민원이 있다는 사정은 이 사건 건축허가의 취소 및 반려처분의 사유는 아니므로 이와는 별도로 다루어져야 하는 사항이며, 민원관련 보완요구에 관해서도 주민대표라고 할 수 없는 주민을 운영위원으로 제시하는 등으로 볼 때 협의내용을 보완했다고 볼 수 없다. 「건축법」에 따른 기간 내에 공사에 착수하지 않은 경우 허가를 취소하여야 한다는 규정에 따라 이 사건 건축허가의 처분은 기속행위라 할 것이므로 고의에 의한 처분이라 고도 볼 수 없다.

4. 관계법령

「건축법」제11조, 「환경영향평가법」제43조·제46조·제47조, 동법 시행령 제59조

5. 인정사실

당사자가 제출한 청구서, 답변서 및 증거서류 등에 의하면 다음과 같은 사실을  인정할 수 있다.

가. 청구인은 2010. 9. 6. **군 **면 **리 ○○-○외 2필지 지상에서 폐기물 중간처리업을 하기 위해 원주지방환경청의 사업적정통보를 근거로 사업허가를 위한 시설 및 장비를 갖추기 위하여 피청구인에게 건축허가 신청을 하였으나 거부하였고, 이에 청구인은 건축불허가 처분취소 소송을 제기하여 2012. 9. 13. 청구인 승소로 하는 대법원 판결확정 및 간접강제 신청을 통해 2012. 12. 13. 이 사건 건축허가 처분을 받았다.

나. 청구인은 이 사건 건축허가에 따라 2013. 11. 29. 착공계를 제출하였다가착공 연기신청을 하여 2014. 12. 12.까지 착공기간이 연기되었으나 미착공 상태에서 사업허가 신청기한이 도래하게 되자 이후 신규사업신청을 하여 2016. 4. 4. 피청구인으로부터 폐기물 종합재활용업 사업계획 적합통보를 받았고, 같은 해 11. 3.이에 따른 건축허가 변경신청을 하였다.

다. 상기 나항에 따라 피청구인은 2016. 11. 3. **지방환경청에 위 변경신청에 대한 소규모 환경영향평가 검토를 의뢰하였고, 세 차례 보완과정을 거쳐 2017. 6.9. 협의 완료하였다.

라. 이후 피청구인은 상기 다항의 환경영향평가에 따른 조치계획 및 구제적 자료를 청구인에게 보완요구 하였으나 구체적 자료가 보완되지 않던 중,

마. 2018. 1. 29. 피청구인은 2014. 12. 8.자 착공신고 후 현재까지 3년 이상이 지나도록 공사의 실질적인 착수가 전혀 이루어지지 않았다는 사유로 「건축법」제11조 제7항의 규정에 따라 건축허가를 취소하는 처분을 하였다.

6. 판 단

「건축법」(2017. 1. 17. 법률 제14535호로 개정되기 전의 것) 제11조 제7항 제1호는 ‘허가권자는 건축허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 허가를 취소하여야 한다’고 규정하면서 ‘다만 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다’고 규정하고 있다.

또한 「환경영향평가법」제43조 제1항은 ‘보전이 필요한 지역과 난개발이 우려되어 환경보전을 고려한 계획적 개발이 필요한 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 시행되는 개발사업과 환경영향평가 대상사업의 종류 및 범위에 해당하지 아니하는 개발사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업에 해당하는 경우 소규모환경영향평가를 실시하여야 한다’고 규정하고, 동법 제46조 제1항은 ‘사업자나 승인기관의 장은 협의내용을 통보받았을 때에는 이를 해당사업계획에 반영하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다’고 규정하고 있으며, 동법 시행령 제59조 〔별표4〕는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」적용지역 나. 3) 계획관리지역  10,000제곱미터인 경우 소규모 환경영향평가를 받아야 한다고 규정하며 동법 제47조 제1항은 ‘환경영향평가 협의 절차가 끝나기 전에 소규모 환경영향평가 대상사업에 관한 공사를 착공하여서는 아니된다’고 규정하고 있다.

살피건대, 청구인은 소규모 환경영향평가 대상사업으로 협의절차 완료 전 공사착공을 금지하고 있어 공사에 착수하지 못한 것이라고 주장하나, 이 사건 취소된 건축허가는 청구인이 기존 폐기물중간처리 시설에 발전시설을 추가하여 새로이 사업을 추진하기 위해 2016. 4. 4. 피청구인으로부터 적정 통보를 받은 신규 사업계획에 대한 건축허가가 아니고, 행정소송 및 간접강제를 통해 2012. 12. 13. 득한 기존 시설에 대한 건축허가로 청구인이 주장하는 환경영향평가 과정과는 아무런 관련이 없고, 위 허가가 청구인의 착공연기신청을 거쳐 2014. 12. 8. 착공신고 되었음에도 불구하고 그로부터 3년 이상 경과한 이 사건 처분일까지도 착공되지 않았으므로 피청구인이 「건축법」제11조에 따라 허가받은 날로부터 최대 2년 이상 경과하였다는 사실에 근거하여 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없으며, 또한 위 건축허가가 취소되어 변경신청 대상이 존재하지 않아 반려한 처분에도 위법·부당함은 없다.

7. 결 론

그렇다면 청구인의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이재결한다(2018-33).