창업사업계획 승인신청 불승인처분

창업사업계획 승인신청 불승인처분 취소청구[사건 20-13-39, 2014.6.25]

【재결요지】
「중소기업창업지원법」제33조 및 제35조에 의하면 창업자는 사업계획을 작성하고, 이에 대한 시장ㆍ군수의 승인을 받아 사업을 할 수 있되, 사업계획 내용 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조의 개발행위 허가사항에 대하여는 법에서 정한 기준을 충족하여 협의하거나 별도의 허가를 득하도록 되어있으며, 같은 법 제58조에는 개발행위허가의 신청 내용이 시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없어야 하고, 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지확보계획이 적절해야 하며, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경과 조화를 이룰 경우에만 허가하되, 같은 법 시행령 제56조[별표1의2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 마. 기반시설 (2)에 의하여 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것이라고 규정되어 있는데, 「건축법」 제2조 제11호에 의하면 “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로 규정하고 있다. 이 사건 신청지에 대한 진ㆍ출입 도로는 극히 일부 구간을 제외한 대부분의 도로 폭이 4미터이기 때문에 「건축법」상 도로 폭 4미터를 충족하지 않았다는 피청구인의 주장은 관계법령이 달성하고자 하는 공익에 비하여 청구인의 사익을 지나치게 침해하는 것으로 볼 여지가 있으나, 이 사건 진ㆍ출입 도로가 4미터의 요건을 충족하는 경우에도 레미콘 차량의 교행이 어려워 보이는 점, 진ㆍ출입로의 끝이 임도와 연결되어 있어 우회통행이 불가능한 점, 진ㆍ출입로의 끝에 연결된 임도를 이용하는 토지소유자가 존재하여 청구인 이외에 위 도로를 이용하는 자가 있는 점, 차량 운행시 배수구 및 복개로의 파손 우려가 있는 점 등을 고려하여 볼 때 피청구인이 청구인에게 한 이 사건처분이 재량권의 범위를 벗어난 위법ㆍ부당한 처분이라고 볼 수 없다.

【주문】
청구인의 청구를 기각한다.

【청구취지】
피청구인이 2013. 4. 5. 청구인에 대하여 한 창업사업계획승인신청 불승인처분은 이를 취소한다.

【이유】
1. 사건개요
청구인은 ◯◯시 ◯◯면 ◯◯리 95외 1필지 지상(95 답 2,440㎡ ⇒ 계획관리지역, 321-1 구거 1,625㎡중 9㎡ ⇒ 국유지)에 제조시설 275.5㎡, 부대시설 137.4㎡의 레미콘제조 공장을 설립하기 위하여 피청구인에게 창업사업계획승인 신청(개발행위허가, 농지전용협의, 도로점용허가 포함)을 하였는데, 피청구인은 2013. 4. 5. ① 개발행위협의(허가)를 위한 도시계획위원회 심의결과 주민생활 불편에 따른 반대의견과 집단민원 발생, 대형차량과 농기계 운행에 따른 사고위험 등 안전성 문제, 소방방재 일반산업단지 조성을 위한 후보지 선정 및 입지분석 용역실시 등의 사유로 “보류”결정되었고, ② 사업계획신청지(공장부지)의 진입도로(농로) 폭이 약 3.8m(3.7m~4m)로 「건축법」제2조 제1항, 같은 법 시행령 제3조의3, 「농어촌도로정비법」제4조 규정에 적합하지 아니하며, ③「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조, 같은 법 시행령[별표1의2(개발행위 허가기준)] 제1호 마목 및 제2호 가목의 규정에 적합하지 아니하며, ④레미콘 차량 등 대형차량 통행에 따른 주민피해와 교통사고 및 농로 파손 등의 우려가 있다며 불승인 처분을 하였다.

2. 청구인 주장

가. 현황도로인 진입도로는 지난 몇 년 전 피청구인이 진입도로와 연접한 미분양 공장부지(일명 LED단지)의 진입도로(아스콘포장 및 양쪽 인도)를 개설하면서 동시에 나란하게 개설한 관급공사의 도로(농로)로서 도로시방서에 준하여 통행하중 또한 적정하게 설계되었고, 「도로법」 제2조 도로의 정의에 따라 도로의 부속물 타공작물을 포함하게 되면 진입도로 전체 연장에서 4.1미터를 초과하므로 도로폭 기준에 전혀 해당사항이 없으며, 만약 도로 중 차도의 폭만 측정하여 진입도로 폭이 3.8미터라는 피청구인의 주장을 따른다 하더라도 콘크리트 포장 현황도로인 전체 진입도로 연장 중 5퍼센트에만 해당되는 것이다.

나. 청구인은 피청구인이 진입도로 이용 계획도를 제출(2013. 1. 15.자 공문)하라고 하여 당연히 비포장도로를 포함하여 양방향 교행이 가능하리라 생각되어 양방향 표시를 한 것이고, 공장부지 진입도로 입구는 현재 군도로 이관된 구 7번국도로서 일반적인 교통사고 신규 다발생 지역으로 될 가능성은 현저히 낮으나, 청구인이 추가적으로 교통사고 방지대책을 피청구인으로부터 지도받는다면 당연히 이를 따를 것이고 농로 파손이 발생할 경우에는 청구인이 원천적인 보수와 재시공으로 마땅히 해결할 것이다.

다. 청구인의 예정 사업부지로 접근 가능한 진입 방법은 첫 번째 청구인이 계획하는 농로를 이용한 진입방법과, 두 번째 ◯◯시 미분양 공장부지 진입도로를 통과하여 진입하는 방법이 있어 진입여건은 너무나도 양호한 상태이나, 두 번째 진입방법은 원천적으로 안 된다는 피청구인의 의견에 따라 다양한 방법으로 진입도로 계획을 세우지 못하고 첫 번째 진입방법 만으로 진입계획을 세웠다가 법조항 기준에 부합 못한다는 내용과 함께 현재의 불승인처분을 받았는데, 미분양 공장부지의 원활한 분양 및 사업자 유치를 위한 이유만으로 통행을 제한하는 것 또한 청구인을 포함한 대다수의 민원인은 이해할 수 없을 것이다.

라. 피청구인은 심의위원회의 보류라는 애매모호한 결정을 이이로 불승인처분 하기 전까지(약 10일간), 청구인에게 창업사업계획승인신청서를 자진 반려 신청하여 피청구인의 입장에서 사업승인에 부담으로 작용하는 주변 마을 반대민원문제를 해결하여 재접수하면 승인을 할 수도 있다는 말과 함께 청구인에게 자진 반려 제안을 하였다. 하지만 청구인은 현 시점에서 피청구인 방식대로 사업승인 조건으로 주민 반대민원을 잠재우기엔 어느 누구의 능력으로도 역부족인 상황이기에 반려 신청을 하지 않았으나 사업승인을 득하게 된다면 공장설립을 위한 공사를 착공하기 전에 원활한 시설공사와 준공 후 레미콘사업을 수행하기 위하여 ◯◯시의 호산 임원지역 등 다른 마을 레미콘공장의 설립과정을 참고하여 반드시 민원을 원만히 해결할 것이다.

마. 레미콘 공장 설립 주민반대와 관련하여 허가권자인 피청구인의 개발행위허가는 난개발 우려 등의 일반적인 금지를 특정한 경우에는 해제하여 적법한 행위를 할 수 있게 하는 행정행위이며, 허가요건에 맞는 경우에는 반드시 허가하여야 하는 기속행위이므로 대상토지 지상에 레미콘 시설물을 축조하는 것이 주변 건축물 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 공작물을 축조 및 건축하는 경우에 해당한다는 자료가 없는 상황에서 인근 주민들의 반대 민원과 아직 시행을 하지도 않은 ◯◯소방방제 일반산업단지 조성 후보지 선정 및 입지분석 용역실시계획에 후보지로 검토된다는 사정만으로 사업계획신청에 따른 개발행위허가를 불승인하는 것은 부당하므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 [별표1의2] 제1호 마목 규정에 의하면 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것을 요구하고 있으며, 「건축법」 제2조 제1항 제11호, 제44조 및 같은 법 시행령 제3조의3 제2호 각 규정에 의하면 건축물의 대지는 반드시 2미터 이상이 도로에 접하여야 하고 건축법상 도로라 함은 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로라고 규정하고 있으며, 「농어촌도로 정비법」 제4조에서도 위와 같은 내용이 적시되어 있다. 그럼에도 청구인이 이 사건 진입도로는 「도로법」의 적용을 받는 도로에 해당되지 아니하고, 보행과 자동차 통행이 불가능한 차량 추락 방지시설까지 포함하여 도로 너비라고 주장하는 것은 관련법 규정을 확장하여 청구인에게 유리하게 자의적으로 해석하여 잘못 적용한 억지 주장이다.

나. 이 사건 공장부지 진입도로는 당초 주변농지의 영농편의를 위해 만들어진 약 154미터 길이의 막다른 농로로서 대부분의 농로 폭이 약 3.8미터(가장 좁은 폭은 3.7미터, 가장 넓은 폭은 4미터)로 매우 협소하여 청구인이 레미콘 공장을 설치하게 될 경우 레미콘 차량 등 대형차량 통행시 주민피해 및 교통사고의 위험이 있다. 또한 일부 구간은 농업용 배수로를 복개(농로포장 두께 약 20센티미터, 복개구간 약 47미터)하여 콘크리트 포장이 되어 있어 대형차량 통과시 그 차량하중(레미콘 차량 및 15톤 덤프트럭의 경우 최대 적재시 차량 하중 약 26톤)으로 인한 농로와 복개시설의 파손 등 도로의 구조적 안정성에 문제가 있으며, 진입도로(농로)에 대한 현장에서도 볼 수 있듯이 대형차량간의 양방향 통행 및 대형차량과 농기계 등의 양방향 교행 역시 불가능하여 레미콘공장 입지시 교통소통에 상당한 지장이 있을 뿐만 아니라, 진입도로로서 원래의 제 기능을 다 할 수 없을 것이다. 이와 같이 해당 진입도로의 통행사안이 종국적으로 해결되지 아니할 경우 사실상 공장입지나 건축물의 건축이 불가능한 「건축법」상 맹지일 수밖에 없다.

다. 이와 관련하여 피청구인은 공장부지 진입도로 이용계획에 관한 사항을 청구인에게 보완 요청하였고, 청구인이 제출한 보완서류인 차량 진입도로 이용계획도에 의하면 진입도로(농로)에 대해 차량 진출입을 양방향으로만 표시하였을 뿐 진입로에 대한 교통소통 대책, 기타 진입로에 필요한 용지의 확보나 시설확충 개선 또는 별도의 진입로 확보를 위한 사도개설허가 등의 계획은 전혀 없는 등 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 명시한 주요 적합기준을 충족하지 아니하였기 때문에 제반 사항을 종합적으로 검토하여 불승인처분을 하게 된 것이다. 청구인이 주장하는 것처럼 마치 인근 주민들이 반대한다는 민원이 있다는 사정만으로 불승인 처분을 한 것이 아니므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 관계법령
「중소기업창업지원법」제33조
「중소기업창업지원법 시행령」제22조
「중소기업창업지원법 시행규칙」제14조
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조의2
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」제6조
「건축법」제2조, 제44조
「건축법 시행령」제3조의3
「도로법」제2조
「농어촌도로 정비법」제4조
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조[별표1의2]
「민원사무처리에 관한 법률」제2조
「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제36조

5. 인정사실

양 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 및 증거자료 등 제출된 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다.

가. 피청구인은 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같이 2013. 1. 14. 청구인의 레미콘제조 공장 설립을 위한 창업사업계획승인 신청에 대하여 같은 날 주무부서에 협의사항 의제처리 요청을 한 후, 2013. 1. 15. 청구인에게 ㉮ 법인등기부등본(등기사항전부증명서) 및 법인인감증명서 원본 제출, ㉯ 토지사용승낙서 제출(토지사용승낙서상 사용자를 법인명의로 변경 작성, ㉰ 공사계획평면도 수정제출[시설개요의 비고란에 싸일로(3개) 용량 표기, 골재홉버 및 골재야적장 지붕설치 여부 표기], ㉱ 군도 11호선(구 7번국도)에서 공장예정부지로 차량이 진출입하는 바, 레미콘 차량의 진입도로 이용계획도를 2013. 2. 1.까지 제출하라는 보완요청을 하였으며, 청구인은 2013. 1. 25. 피청구인에게 이에 대한 보완서류를 제출하였다.

나. 피청구인은 2013. 1. 28. 청구인에게 공장편입 부지인 ◯◯면 ◯◯리 321-1번지는 국(국토해양부) 소관 재산으로 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」제8조 제1항에 따라 공유수면 점용ㆍ사용허가 신청대상이므로 공유수면 점용ㆍ사용 허가서류 일체를 2013. 2. 12.까지 제출하라는 보완 요청을, 2013. 2. 8. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제59조 및 같은 법 시행령 제57조 제1항 제1의2호에 따라 도시계획위원회 심의대상 사업이므로 도시계획위원회 심의에 필요한 서류를 각 2013. 2. 22.까지 제출하라는 보완 요청을 하였다.

다. 피청구인은 2013. 2. 20. 청구인에게 민원처리 기간을 2013. 2. 25.에서 2013. 3. 20.로, 2013. 3.13. 민원처리 기간을 2013. 3.20.에서 2013. 4. 11.(공문에는 2012. 4.11.로 기재되어 있으나 2013. 4. 11.의 오타라고 판단됨)로 하는 민원처리기간 연장 통지를 각각 한 후 2013. 4. 5. 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같이 “불승인”처분을 하였다.

라. 우리위원회에서는 2013. 6. 13. 현지 출장하여 신청지 진ㆍ출입 도로 폭을 측정한 결과 3.8미터로 측정된 일부 구간을 제외하고는 대부분의 구간이 4.0미터임을 확인하였다.

6. 판 단

가. 「중소기업창업지원법」제33조 및 제35조에 의하면 창업자는 사업계획을 작성하고, 이에 대한 시장ㆍ군수의 승인을 받아 사업을 할 수 있되, 사업계획 내용 중「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조의 개발행위 허가사항에 대하여는 법에서 정한 기준을 충족하여 협의하거나 별도의 허가를 득하도록 되어있으며, 같은 법 제58조에는 개발행위허가의 신청 내용이 시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없어야 하고, 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지확보계획이 적절해야 하며, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경과 조화를 이룰 경우에만 허가하되, 같은 법 시행령 제56조[별표1의2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 마. 기반시설 (2)에 의하여 대지와 도로의 관계는 「건축법」에 적합할 것이라고 규정되어 있는데, 「건축법」 제2조 제11호에 의하면 “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로 규정하고 있다.

나. 살펴보건대, 위 5. 인정사실 라. 에 적시한 바와 같이 이 사건 신청지에 대한 진ㆍ출입 도로는 극히 일부 구간을 제외한 대부분의 도로 폭이 4미터이기 때문에 「건축법」상 도로 폭 4미터를 충족하지 않았다는 피청구인의 주장은 관계법령이 달성하고자 하는 공익에 비하여 청구인의 사익을 지나치게 침해하는 것으로 볼 여지가 있으나, 이 사건 진ㆍ출입 도로가 4미터의 요건을 충족하는 경우에도 레미콘 차량의 교행이 어려워 보이는 점, 진ㆍ출입로의 끝이 임도와 연결되어 있어 우회통행이 불가능한 점, 진ㆍ출입로의 끝에 연결된 임도를 이용하는 토지소유자가 존재하여 청구인 이외에 위 도로를 이용하는 자가 있는 점, 차량 운행시 배수구 및 복개로의 파손 우려가 있는 점 등을 고려하여 볼 때 피청구인이 청구인에게 한 이 사건처분이 재량권의 범위를 벗어난 위법ㆍ부당한 처분이라고 볼 수 없다.

7. 결 론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.