입목벌채허가신청 반려처분 취소청구
[사건 행심2014-2, 2014.6.2]
【재결요지】
입목벌채허가는 허가권자인 시장ㆍ군수가 법령에서 정한 규정 외에도 입목벌채허가신청 대상지의 위치와 현상 및 주변 여건, 벌채계획 등을 면밀히 검토하여 국토의 보전 등 공익상 특별히 필요하다고 인정될 때에는 허가를 금지할 수 있는 재량행위에 속한다고 보아야 할 것인데, 청구인의 이 사건 신청은 사유림상 참나무류의 기준 수령 50년에 해당하여 벌채기준에 부합하는 것으로 보이나, 이 사건 임야는 1994년부터 2012년까지 약 18년간 우량종자 채취를 위한 채종림으로 지정 관리되어 우량 천연림이 잘 보존되어 있을 뿐만 아니라 ◯◯고속도로에서 100미터 정도 인접한 거리에 위치해 있어 경관적 가치를 지니고 있다고 보아야 할 것이고, 이 사건 임야의 벌채면적 또한 188,680제곱미터로서 매우 광범위하여 산지의 평균경사도가 50도~60도 정도로서 임지 노출로 인한 생태계 변화(피해)와 토사유출이 우려되며, 벌채된 원목의 운반을 위한 운재로를 대부분 계곡부(구릉지)에 등고선 수직방향으로 개설함으로써 집중호우에 따른 산사태 등 산림재해 발생과 하류지역의 농경지 및 고속도로 등에 대한 2차 피해도 예상되는 등 이 사건 임야의 위치와 현상 및 주변 여건, 벌채계획 등을 종합적으로 면밀히 검토하여 관련 법령 및 지침에 따라 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 보기 어렵다.
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인이 2013. 11. 20. 청구인에 대하여 한 입목벌채허가신청 반려처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 2013. 11. 13. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리(이하 “○○리”라 한다) 72-6 임야 188,680제곱미터(이하 “이 사건 임야”라 한다)에 대한 입목벌채 허가신청을 하였는데, 피청구인은 2013. 11. 20. 이 사건 임야는 ◯◯및 ◯번국도 연번 1킬로미터 이내 가시구역으로 입목벌채(모두베기)가 부적합한 지역이라며 신청서를 반려하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인의 을제5호증에 의하면 산림청의 「지속가능한 산림자원관리지침」의 벌채금지 조항에 따라 “도로로부터 평균 수고폭 지역과 임연부를 벌채금지구역”으로 정하고 있다고 주장하나, 고속도로와 이 사건 임야 사이에는 원래부터의 일반도로(○○리 73-3)가 있고 그 사이에 ○○리 81 전 및 같은 리 산181, 같은 리 산181-8, 같은 리 77 전, 같은 리 68-8 답 등 밭논과 도로가 형성되어 있고, ◯◯고속도로와 이 사건 임야까지 가까운 거리는 약 40미터, 먼 곳은 100미터가 넘는 등 이 사건 임야는 고속도로와 바로 접하고 있지도 아니하고 우수시 논과 접한 부분에 형성된 도랑으로 자연스럽게 배수되어 자연재해 위험이 없으며,
이 사건 임야는 암석으로 이루어져 있고, 평균수고 이하의 지역은 입목도 거의 없으며, 경사가 50도~ 60도 정도여서 벌채로 인한 자연재해 가능성이 없음에도 이 사건 임야의 벌채로 토사유출이 우려된다는 피청구인의 주장은 피청구인의 일방적 주장일 뿐 산림청의 「친환경벌채 세부기준」에서도 이를 금하는 바가 없으며, 경사도가 25도 이하이어야 한다는 피청구인의 주장은 산지전용허가기준일 뿐 입목 벌채와는 무관하며 청구인은 모두베기를 함에 있어서도 이 사건 임야와 논과 닿는 부분의 잡목은 베지 아니하고 참나무만 베려고 하는 것이다.
나. ◯◯고속도로에서 이 사건 임야를 바라보면(이 사건 임야에서 고속도로로 가장 먼 쪽 기준) 임야의 능선(스카이라인) 높이는 30미터~70미터에 이르는데, 이를 기준으로 ◯◯고속도로에서의 가시지역에 들어오는 곳의 면적은 이 사건 임야면적의 0.76퍼센트인 14,246제곱미터에 불과하며 동계올림픽이 개최되는 평창 알펜시아 지역과는 약 85킬로미터 떨어진 거리에 위치하고 있어 중요성도 없으며,
청구인이 이 사건 임야에 대해 모두베기를 하였다고 하더라도 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제7조 제2항[별표3], 산림청의「친환경벌채 운영요령」에 따라 1헥타아르 당 소정의 입목을 남기게 되어 있고 그 남긴 입목은 4년 후 개최되는 2018 평창 동계올림픽까지 성장하여 어느 정도 산림이 회복될 경우 이 사건 임야 지상의 입목과 같은 참나무 등 활엽수가 대부분인 지역과 별 차이가 없고 설경 또한 전혀 손색이 없다.
다. 피청구인이 수종갱신인공림으로 벌채를 허가한 ◯◯고속도로와 바로 맞닿는 ○○시 ○○면 ○○리 산93-1 임야(4.7헥타아르)는 청구인이 제출한 증거자료 사진 장면에서 보는 바와 같이 잡목조차 남기지 아니한 채 벌거숭이로 만들고 주위에 소나무 등도 전혀 없는 등 ◯◯고속도로에서의 자연경관을 전혀 고려하지 아니하였는데, 청구인은 ◯◯고속도로에서 이 사건 임야를 볼 경우에는 모두베기를 하고 남은 참나무, 잡목, 소나무가 자연스럽게 좋은 자연경관을 연출할 수 있도록 할 것이다.
라. 청구인은 관계 법령 및 친환경벌채 세부기준에 따라 피청구인에게 이 사건 허가신청을 한 것이고, 신청서류 또한 산림청의 「친환경벌채 운영요령」에 부합되게 되어 있을 뿐만 아니라 이 사건과 같이 고속도로에서 1킬로미터 이내의 지역에 벌채허가가 한 곳이 여러 곳이 있음에도 피청구인은 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 등에 존재하지 아니하는 고속도로 등 1킬로미터 가시거리라는 것을 근거로 청구인의 이 사건 반려처분을 하였는데, 고속도로 가시지역인 1킬로미터 이내 벌채(모두베기)한 곳이 인공림 및 수종갱신림이라는 피청구인의 주장은 그 자체로 고속도로 1킬로미터 이내 가시지역에서의 절경이나 2018 평창동계올림픽과 무관하여 모두베기가 가능함을 스스로 밝힌 것이다.
마. 피청구인의 2005. 12. 27. 「입목벌채업무개선방안」에서도 고속도로 등 1킬로미터 이내 지역에서 모두베기를 지양한다는 것이지 이를 금지하는 것은 아니며, 위 규정은 피청구인의 내부규정일 뿐이므로 이를 근거로 청구인의 정당한 권리를 침해할 수는 없다고 할 것이고, 이 사건 임야는 피청구인이 채종림지정을 하였으나 이 사건 임야 소유자나 입목주에게도 종자대금을 지급하지 아니하여 채종림에서 해제되었고 피청구인도 이를 인정하였다.
바. 청구인은 거금을 투입하여 이 사건 임야 입목을 벌채하기 위해 이를 취득하였는바, 벌채허가가 되지 아니하는 경우 많은 손해를 입게 되는 것은 물론 수령이 40년~50년이 되는 이 사건 임야상의 참나무는 생명년도가 50년 정도로서 50년이 되면 참나무속이 비게 되고 벌레에 약하여 스스로 고사하게 되어 가치가 없게 되고, 피청구인도 공사유림의 경우 50년을 벌기령으로 정하여 운용하고 있다고 인정하고 있으므로 청구인으로서는 이 사건 임야상의 참나무가 고사되기 전에 이를 벌채해야 할 급박한 사정 및 벌채 후 이 사건 임야에 조림을 실시할 예정이어서 고사하여 방치하는 것보다 벌채하여 조림토록 하는 것이 공익에도 부합하다고 할 것이다.
사. 청구인은 당초 이 사건 임야 전체에 대한 모두베기 허가신청을 하였으나 가시지역과 관련된다면 ◯◯고속도로에서의 가시지역에 해당되는 14,246제곱미터에 대하여는 모두베기가 아닌 골라베기를 하도록 하였는데, 이 사건 임야는 비록 한 필지이나 같은 필지의 임야도 나누어 일부는 모두베기로 다른 일부는 골라베기로 가분하여 당초부터 신청 가능한 것이고, 청구인이 이 건 행정심판청구를 함에 있어서도 위와 같이 일부 변경하여 청구를 할 수 있고 이에 대한 당부에 관하여 행정심판위원회에서 심판이 가능하다고 할 것인바, 이는 행정심판기관은 심판기능의 역할도 있지만 행정기관으로서 피청구인인 행정청으로서 변경된 행정처분을 할 수 있기 때문이다.
아. 국가나 지방자치단체에서 사적 재산권을 제한하기 위한 것은 공공복지 등에 의한 것이고 그 경우에도 본질적인 소유권 침해를 할 수 없는 것임에도 피청구인의 이 사건 처분과 같은 논법대로라면 결국 청구인이나 원래의 이 사건 임야의 소유주는 이 사건 임야 상의 막대한 재산이나 참나무 등을 ◯◯고속도로라는 이유로 방치하고 결국 고사한 후 다시 나무를 식재할 수밖에 없다는 것인데, 이는 결국 헌법상 보장되는 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인은 2005. 12. 27. 산림의 공익적 기능을 최대한 유지하고 주요 도로변 및 관광지 주변 벌채에 따른 자연경관 훼손과 건강도시의 이미지 저하를 막기 위한 「입목벌채업무 개선방안」을 내부지침으로 마련하여 2006. 1월부터 2014. 1월 현재까지 주요 도로변(고속도로, 철도, 국도변) 가시구역 1킬로미터 이내의 천연림지역에 대하여는 벌채를 지양하고 있기에 피청구인 관내 주요 도로변의 천연림은 양호하게 보존되어 오고 있다.
나. 청구인은 산림청의 「친환경벌채 운영요령」을 적용하여 4년 후 산림의 기능이 회복되는 것으로 주장하나, 친환경벌채 운영요령은 임지가 일시에 드러나는 것을 방지하고 생태적 기능을 발휘하도록 하기 위한 최소한의 규정으로 사실상 경관림의 기능을 유지하기는 미흡한 실정이며, 이 사건 신청지 중 2018년 평창동계올림픽이 개최되는 주요도로인 ◯◯고속도로와 접한 지역은 토사유출을 방지하기 위한 산림재해방지림 기능을 하고 있어 벌채금지구역에 해당되는 지역일 뿐만 아니라,
강원도에서는 고속도로변 경관보존의 필요성을 인식하여 「2018 평창 동계올림픽 경관림 조성 종합 실행계획」용역을 추진하여 경관림 조성 대상지 및 희망수종을 조사하는 등 경관림에 대한 중요성이 어느 때보다 강조되는 시기이고, 입목의 경우 한 번 벌채하면 수십 년이 지나야 경관림으로서의 기능을 할 수 있다는 점을 고려할 때 이 사건 신청지는 입목벌채보다는 경관림 및 산림재해방지림으로 존치함이 합당하다 할 것이다.
다. 청구인은 피청구인 관내 벌목사진을 제출하면서 이 사건 임야는 2018 동계올림픽과 무관하여 모두베기가 가능함을 피청구인 스스로 밝힌 것이라고 주장하나, 주요도로변(고속도로, 철도, 국도)의 경우 “도로변 지역은 도로로부터 평균 수고폭 지역과 임연부(숲 가장자리)”등을 임목수확을 위한 벌채금지구역으로 정하고 있는 산림청의 「지속가능한 산림자원관리지침」 Ⅲ장 제4조 가항에 따라 천연림을 제외한 인공림(벌기령 도달) 및 수종갱신림(리기다소나무)에 대하여만 벌채를 하고 있고 위 임야의 입목벌채 또한 2013. 10. 30. 수종갱신림(리기다소나무 1.7헥타아르) 및 인공림(낙엽송 3.0헥타아르)에 대하여 벌채 허가한 건이며,
리기다소나무의 경우 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제7조 제2항[별표3]에 따르면 기준벌기령 자체를 적용하지 않는 불량림이므로 비록 고속도로변이라 하여도 불량림을 경관림으로 존치함은 타당하지 않고 신속히 갱신하여야 할 수종이라 할 것이고, 낙엽송은 인공림으로 벌기령 도달 후 입목수확을 보기 위해 인위적으로 식재한 수종으로 경관림으로 존치하기 보다는 수확하여 산업현장에서 사용됨이 매우 경제적이므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
라. ◯◯고속도로에서 이 사건 임야는 가시지역이 14,246제곱미터에 불과하고 벌채면적의 0.76퍼센트라고 청구인은 주장하나, 피청구인이 가시권 분석프로그램(아크맵)에 의한 가시지역 분석 후 면적을 산출(프로그램 : 오토캐드 2012)한 결과 ◯◯고속도로에서 가시지역은 총 지적면적 188,680제곱미터 중 113,755제곱미터로(조망점 1지점 : 69,863제곱미터, 조망점 2지점 : 7,790제곱미터, 조망점 3지점 : 36,102제곱미터) 면적의 60.2퍼센트가 가시구역으로 산출되었으며, 동계올림픽은 겨울철이라 눈이 쌓인 경우 산림의 경치에 문제가 없다는 청구인의 주장 또한 성림지의 경우라야 경관림의 기능을 수행할 수 있으므로 위와 같은 청구인의 주장은 이치에 맞지 않는 주장이다.
마. 이 사건 임야 중 5.0헥타아르는 ○○도지사로부터 1994. 12. 6.부터 2012. 11. 9.까지 18년간 조림용 우량종자를 채취할 수 있는 채종림으로 지정(○○도고시 제1994-183호)받아 관리하여 온 우량임지로서 경관보전의 필요성이 매우 대두되는 임지였으나 더 이상 우량종자의 채취가 어려운 이유로 채종림에서 해제된 것일 뿐 경관림 측면에서 본 이 사건 임지는 채종림 해제와는 아무 연관이 없고 우량한 참나무 임지임을 확인할 수 있는바, 고속도로에서 1킬로미터 이내 지역에 벌채한 곳이 여러 곳 있고 종자대금을 지급하지 아니하여 채종림에서 해제되었다는 청구인의 주장은 근거 없는 주장이다.
바. 이 사건 임야는 기존의 친환경벌채지 전경에서 보듯이 1헥타아르(10,000제곱미터)당 50본의 입목을 존치시켜 경관림의 기능을 유지한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 입목벌채로 인하여 인접한 ◯◯고속도로로 토사 유출시 산사태 등 인위적 요인에 의한 재해발생 가능성의 우려가 있으며 「산지관리법 시행령」제20조 제6항 산지전용허가기준[별표4] 2호 다항에서 “산지의 평균경사도 25도 이하일 것”과 같이 재해방지를 위해 경사도를 제한하고 있으므로 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제7조 제2항[별표3]에서 정한 친환경벌채규정을 적용하여 경관림에 대한 기능 유지 및 이 사건 임야의 경사가 50도~ 60도 정도여서 벌채로 인한 자연재해 가능성이 없다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
사. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」제7조 제2항[별표3]의 「기준벌기령 및 벌채기준」에 의하면 참나무 벌기령은 국유림의 경우 70년, 공사유림의 경우 50년으로 정하여 운영하고 있으며, 수목은 나이가 줄수록 생장력은 떨어지나 오랜 세월을 살아갈 수 있도록 산불, 병균과 곤충에 대한 저항성을 가지고 있으므로 50년이 되면 썩게 되고 벌레에 약하여 가치가 없게 되고 고사한다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
아. 청구인은 이 사건 행정심판청구를 함에 있어 신청내용을 일부 변경하여 청구를 할 수 있고 행정심판위원회에서 심판이 가능하다고 주장하나 청구인의 이 사건 신청은 당초 입목벌채허가 신청시 모두베기로 허가 신청된 사항으로 청구인의 신청 변경시 관련법에 따라 별도 검토할 사항으로서 이 사건 심판청구 이유와는 무관한 사항이며,
산림이 발휘하는 기능에는 우리 생활과 밀접한 목재 등 임산물을 생산하는 경제적 기능 이외에도 국토보안, 수원함양, 재해방지, 경관보호 등의 공익적 기능이 충분히 발휘되도록 운영되어야 하며, 이런 공익적 기능유지를 위해 국가가 간섭을 통해 이를 유지 확보해야 함은 타당한 행정행위라 할 것인바, 개인적 이득을 위해 경관적ㆍ공익적 기능을 저해하는 천연림을 벌채하고자 하는 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제36조
「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」제41조
「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」제7조[별표3], 제44조, 제45조, 제45조의2
「친환경벌채 운영요령(산림청, 2010. 7.)」
「지속가능한 산림자원 관리지침(산림청, 2013. 1.)」
5. 인정사실
양 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 및 증거자료 등 제출된 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
가. 피청구인은 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같이 2013. 11. 13. 청구인의 입목벌채허가 신청에 대하여 2013. 11. 20. 청구인에게 신청서를 반려하였다.
6. 판 단
가. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제36조 제3항에 따르면 “시장ㆍ군수는 입목벌채 등의 허가신청을 받은 경우 벌채 목적과 벌채 대상의 적정성 등 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 고려하여 그 타당성이 인정되면 입목벌채 등을 허가하여야 한다.”라고 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제44조 제2항에 따르면 “시장ㆍ군수는 제4호의 [별표3]에 따른 기준벌기령 및 벌채기준에 적합한지 여부를 조사ㆍ확인하여 허가를 하는 것이 타당하다고 인정되는 때에는 허가증을 발급하여야 한다.“라고 되어 있다.
대법원은 “산림 내에서의 입목벌채는 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위가 된다는 점 등을 종합하여 보면, 허가관청은 입목굴채 허가신청 대상 토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있다고 할 것이다.” 라고 판시(2011. 11. 30. 선고 2001두5866 판결)한바 있다.
나. 살피건대, 입목벌채허가는 허가권자인 시장ㆍ군수가 법령에서 정한 규정 외에도 입목벌채허가신청 대상지의 위치와 현상 및 주변 여건, 벌채계획 등을 면밀히 검토하여 국토의 보전 등 공익상 특별히 필요하다고 인정될 때에는 허가를 금지할 수 있는 재량행위에 속한다고 보아야 할 것인데,
청구인의 이 사건 신청은 사유림상 참나무류의 기준 수령 50년에 해당하여 벌채기준에 부합하는 것으로 보이나, 이 사건 임야는 1994년부터 2012년까지 약 18년간 우량종자 채취를 위한 채종림으로 지정 관리되어 우량 천연림이 잘 보존되어 있을 뿐만 아니라 ◯◯고속도로에서 100미터 정도 인접한 거리에 위치해 있어 경관적 가치를 지니고 있다고 보아야 할 것이고,
이 사건 임야의 벌채면적 또한 188,680제곱미터로서 매우 광범위하여 산지의 평균경사도가 50도~60도 정도로서 임지 노출로 인한 생태계 변화(피해)와 토사유출이 우려되며, 벌채된 원목의 운반을 위한 운재로를 대부분 계곡부(구릉지)에 등고선 수직방향으로 개설함으로써 집중호우에 따른 산사태 등 산림재해 발생과 하류지역의 농경지 및 고속도로 등에 대한 2차 피해도 예상되는 등 이 사건 임야의 위치와 현상 및 주변 여건, 벌채계획 등을 종합적으로 면밀히 검토하여 관련 법령 및 지침에 따라 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 보기 어렵다.
다. 한편, 이 사건 임야의 평균경사도가 50도~60도 정도여서 벌채로 인한 자연재해 가능성이 없다고 청구인은 주장하나, 산지전용의 경우에도 산지관리법령에 따라 산지의 평균경사도가 25도 이하일 때에만 허가가 가능한 것을 볼 때 이와 같은 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이고, 신청내용을 일부 변경하여 청구를 할 수 있다는 주장 또한 청구인이 관련법에 따라 내용을 변경하여 신청할 경우 피청구인이 이에 대해 검토 및 허가여부를 결정할 사항이라고 보아야 할 것이다.
7. 결 론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
[사건 행심2014-2, 2014.6.2]
【재결요지】
입목벌채허가는 허가권자인 시장ㆍ군수가 법령에서 정한 규정 외에도 입목벌채허가신청 대상지의 위치와 현상 및 주변 여건, 벌채계획 등을 면밀히 검토하여 국토의 보전 등 공익상 특별히 필요하다고 인정될 때에는 허가를 금지할 수 있는 재량행위에 속한다고 보아야 할 것인데, 청구인의 이 사건 신청은 사유림상 참나무류의 기준 수령 50년에 해당하여 벌채기준에 부합하는 것으로 보이나, 이 사건 임야는 1994년부터 2012년까지 약 18년간 우량종자 채취를 위한 채종림으로 지정 관리되어 우량 천연림이 잘 보존되어 있을 뿐만 아니라 ◯◯고속도로에서 100미터 정도 인접한 거리에 위치해 있어 경관적 가치를 지니고 있다고 보아야 할 것이고, 이 사건 임야의 벌채면적 또한 188,680제곱미터로서 매우 광범위하여 산지의 평균경사도가 50도~60도 정도로서 임지 노출로 인한 생태계 변화(피해)와 토사유출이 우려되며, 벌채된 원목의 운반을 위한 운재로를 대부분 계곡부(구릉지)에 등고선 수직방향으로 개설함으로써 집중호우에 따른 산사태 등 산림재해 발생과 하류지역의 농경지 및 고속도로 등에 대한 2차 피해도 예상되는 등 이 사건 임야의 위치와 현상 및 주변 여건, 벌채계획 등을 종합적으로 면밀히 검토하여 관련 법령 및 지침에 따라 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 보기 어렵다.
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인이 2013. 11. 20. 청구인에 대하여 한 입목벌채허가신청 반려처분을 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 2013. 11. 13. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리(이하 “○○리”라 한다) 72-6 임야 188,680제곱미터(이하 “이 사건 임야”라 한다)에 대한 입목벌채 허가신청을 하였는데, 피청구인은 2013. 11. 20. 이 사건 임야는 ◯◯및 ◯번국도 연번 1킬로미터 이내 가시구역으로 입목벌채(모두베기)가 부적합한 지역이라며 신청서를 반려하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인의 을제5호증에 의하면 산림청의 「지속가능한 산림자원관리지침」의 벌채금지 조항에 따라 “도로로부터 평균 수고폭 지역과 임연부를 벌채금지구역”으로 정하고 있다고 주장하나, 고속도로와 이 사건 임야 사이에는 원래부터의 일반도로(○○리 73-3)가 있고 그 사이에 ○○리 81 전 및 같은 리 산181, 같은 리 산181-8, 같은 리 77 전, 같은 리 68-8 답 등 밭논과 도로가 형성되어 있고, ◯◯고속도로와 이 사건 임야까지 가까운 거리는 약 40미터, 먼 곳은 100미터가 넘는 등 이 사건 임야는 고속도로와 바로 접하고 있지도 아니하고 우수시 논과 접한 부분에 형성된 도랑으로 자연스럽게 배수되어 자연재해 위험이 없으며,
이 사건 임야는 암석으로 이루어져 있고, 평균수고 이하의 지역은 입목도 거의 없으며, 경사가 50도~ 60도 정도여서 벌채로 인한 자연재해 가능성이 없음에도 이 사건 임야의 벌채로 토사유출이 우려된다는 피청구인의 주장은 피청구인의 일방적 주장일 뿐 산림청의 「친환경벌채 세부기준」에서도 이를 금하는 바가 없으며, 경사도가 25도 이하이어야 한다는 피청구인의 주장은 산지전용허가기준일 뿐 입목 벌채와는 무관하며 청구인은 모두베기를 함에 있어서도 이 사건 임야와 논과 닿는 부분의 잡목은 베지 아니하고 참나무만 베려고 하는 것이다.
나. ◯◯고속도로에서 이 사건 임야를 바라보면(이 사건 임야에서 고속도로로 가장 먼 쪽 기준) 임야의 능선(스카이라인) 높이는 30미터~70미터에 이르는데, 이를 기준으로 ◯◯고속도로에서의 가시지역에 들어오는 곳의 면적은 이 사건 임야면적의 0.76퍼센트인 14,246제곱미터에 불과하며 동계올림픽이 개최되는 평창 알펜시아 지역과는 약 85킬로미터 떨어진 거리에 위치하고 있어 중요성도 없으며,
청구인이 이 사건 임야에 대해 모두베기를 하였다고 하더라도 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제7조 제2항[별표3], 산림청의「친환경벌채 운영요령」에 따라 1헥타아르 당 소정의 입목을 남기게 되어 있고 그 남긴 입목은 4년 후 개최되는 2018 평창 동계올림픽까지 성장하여 어느 정도 산림이 회복될 경우 이 사건 임야 지상의 입목과 같은 참나무 등 활엽수가 대부분인 지역과 별 차이가 없고 설경 또한 전혀 손색이 없다.
다. 피청구인이 수종갱신인공림으로 벌채를 허가한 ◯◯고속도로와 바로 맞닿는 ○○시 ○○면 ○○리 산93-1 임야(4.7헥타아르)는 청구인이 제출한 증거자료 사진 장면에서 보는 바와 같이 잡목조차 남기지 아니한 채 벌거숭이로 만들고 주위에 소나무 등도 전혀 없는 등 ◯◯고속도로에서의 자연경관을 전혀 고려하지 아니하였는데, 청구인은 ◯◯고속도로에서 이 사건 임야를 볼 경우에는 모두베기를 하고 남은 참나무, 잡목, 소나무가 자연스럽게 좋은 자연경관을 연출할 수 있도록 할 것이다.
라. 청구인은 관계 법령 및 친환경벌채 세부기준에 따라 피청구인에게 이 사건 허가신청을 한 것이고, 신청서류 또한 산림청의 「친환경벌채 운영요령」에 부합되게 되어 있을 뿐만 아니라 이 사건과 같이 고속도로에서 1킬로미터 이내의 지역에 벌채허가가 한 곳이 여러 곳이 있음에도 피청구인은 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 등에 존재하지 아니하는 고속도로 등 1킬로미터 가시거리라는 것을 근거로 청구인의 이 사건 반려처분을 하였는데, 고속도로 가시지역인 1킬로미터 이내 벌채(모두베기)한 곳이 인공림 및 수종갱신림이라는 피청구인의 주장은 그 자체로 고속도로 1킬로미터 이내 가시지역에서의 절경이나 2018 평창동계올림픽과 무관하여 모두베기가 가능함을 스스로 밝힌 것이다.
마. 피청구인의 2005. 12. 27. 「입목벌채업무개선방안」에서도 고속도로 등 1킬로미터 이내 지역에서 모두베기를 지양한다는 것이지 이를 금지하는 것은 아니며, 위 규정은 피청구인의 내부규정일 뿐이므로 이를 근거로 청구인의 정당한 권리를 침해할 수는 없다고 할 것이고, 이 사건 임야는 피청구인이 채종림지정을 하였으나 이 사건 임야 소유자나 입목주에게도 종자대금을 지급하지 아니하여 채종림에서 해제되었고 피청구인도 이를 인정하였다.
바. 청구인은 거금을 투입하여 이 사건 임야 입목을 벌채하기 위해 이를 취득하였는바, 벌채허가가 되지 아니하는 경우 많은 손해를 입게 되는 것은 물론 수령이 40년~50년이 되는 이 사건 임야상의 참나무는 생명년도가 50년 정도로서 50년이 되면 참나무속이 비게 되고 벌레에 약하여 스스로 고사하게 되어 가치가 없게 되고, 피청구인도 공사유림의 경우 50년을 벌기령으로 정하여 운용하고 있다고 인정하고 있으므로 청구인으로서는 이 사건 임야상의 참나무가 고사되기 전에 이를 벌채해야 할 급박한 사정 및 벌채 후 이 사건 임야에 조림을 실시할 예정이어서 고사하여 방치하는 것보다 벌채하여 조림토록 하는 것이 공익에도 부합하다고 할 것이다.
사. 청구인은 당초 이 사건 임야 전체에 대한 모두베기 허가신청을 하였으나 가시지역과 관련된다면 ◯◯고속도로에서의 가시지역에 해당되는 14,246제곱미터에 대하여는 모두베기가 아닌 골라베기를 하도록 하였는데, 이 사건 임야는 비록 한 필지이나 같은 필지의 임야도 나누어 일부는 모두베기로 다른 일부는 골라베기로 가분하여 당초부터 신청 가능한 것이고, 청구인이 이 건 행정심판청구를 함에 있어서도 위와 같이 일부 변경하여 청구를 할 수 있고 이에 대한 당부에 관하여 행정심판위원회에서 심판이 가능하다고 할 것인바, 이는 행정심판기관은 심판기능의 역할도 있지만 행정기관으로서 피청구인인 행정청으로서 변경된 행정처분을 할 수 있기 때문이다.
아. 국가나 지방자치단체에서 사적 재산권을 제한하기 위한 것은 공공복지 등에 의한 것이고 그 경우에도 본질적인 소유권 침해를 할 수 없는 것임에도 피청구인의 이 사건 처분과 같은 논법대로라면 결국 청구인이나 원래의 이 사건 임야의 소유주는 이 사건 임야 상의 막대한 재산이나 참나무 등을 ◯◯고속도로라는 이유로 방치하고 결국 고사한 후 다시 나무를 식재할 수밖에 없다는 것인데, 이는 결국 헌법상 보장되는 재산권의 본질적 내용을 침해하는 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 피청구인은 2005. 12. 27. 산림의 공익적 기능을 최대한 유지하고 주요 도로변 및 관광지 주변 벌채에 따른 자연경관 훼손과 건강도시의 이미지 저하를 막기 위한 「입목벌채업무 개선방안」을 내부지침으로 마련하여 2006. 1월부터 2014. 1월 현재까지 주요 도로변(고속도로, 철도, 국도변) 가시구역 1킬로미터 이내의 천연림지역에 대하여는 벌채를 지양하고 있기에 피청구인 관내 주요 도로변의 천연림은 양호하게 보존되어 오고 있다.
나. 청구인은 산림청의 「친환경벌채 운영요령」을 적용하여 4년 후 산림의 기능이 회복되는 것으로 주장하나, 친환경벌채 운영요령은 임지가 일시에 드러나는 것을 방지하고 생태적 기능을 발휘하도록 하기 위한 최소한의 규정으로 사실상 경관림의 기능을 유지하기는 미흡한 실정이며, 이 사건 신청지 중 2018년 평창동계올림픽이 개최되는 주요도로인 ◯◯고속도로와 접한 지역은 토사유출을 방지하기 위한 산림재해방지림 기능을 하고 있어 벌채금지구역에 해당되는 지역일 뿐만 아니라,
강원도에서는 고속도로변 경관보존의 필요성을 인식하여 「2018 평창 동계올림픽 경관림 조성 종합 실행계획」용역을 추진하여 경관림 조성 대상지 및 희망수종을 조사하는 등 경관림에 대한 중요성이 어느 때보다 강조되는 시기이고, 입목의 경우 한 번 벌채하면 수십 년이 지나야 경관림으로서의 기능을 할 수 있다는 점을 고려할 때 이 사건 신청지는 입목벌채보다는 경관림 및 산림재해방지림으로 존치함이 합당하다 할 것이다.
다. 청구인은 피청구인 관내 벌목사진을 제출하면서 이 사건 임야는 2018 동계올림픽과 무관하여 모두베기가 가능함을 피청구인 스스로 밝힌 것이라고 주장하나, 주요도로변(고속도로, 철도, 국도)의 경우 “도로변 지역은 도로로부터 평균 수고폭 지역과 임연부(숲 가장자리)”등을 임목수확을 위한 벌채금지구역으로 정하고 있는 산림청의 「지속가능한 산림자원관리지침」 Ⅲ장 제4조 가항에 따라 천연림을 제외한 인공림(벌기령 도달) 및 수종갱신림(리기다소나무)에 대하여만 벌채를 하고 있고 위 임야의 입목벌채 또한 2013. 10. 30. 수종갱신림(리기다소나무 1.7헥타아르) 및 인공림(낙엽송 3.0헥타아르)에 대하여 벌채 허가한 건이며,
리기다소나무의 경우 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제7조 제2항[별표3]에 따르면 기준벌기령 자체를 적용하지 않는 불량림이므로 비록 고속도로변이라 하여도 불량림을 경관림으로 존치함은 타당하지 않고 신속히 갱신하여야 할 수종이라 할 것이고, 낙엽송은 인공림으로 벌기령 도달 후 입목수확을 보기 위해 인위적으로 식재한 수종으로 경관림으로 존치하기 보다는 수확하여 산업현장에서 사용됨이 매우 경제적이므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
라. ◯◯고속도로에서 이 사건 임야는 가시지역이 14,246제곱미터에 불과하고 벌채면적의 0.76퍼센트라고 청구인은 주장하나, 피청구인이 가시권 분석프로그램(아크맵)에 의한 가시지역 분석 후 면적을 산출(프로그램 : 오토캐드 2012)한 결과 ◯◯고속도로에서 가시지역은 총 지적면적 188,680제곱미터 중 113,755제곱미터로(조망점 1지점 : 69,863제곱미터, 조망점 2지점 : 7,790제곱미터, 조망점 3지점 : 36,102제곱미터) 면적의 60.2퍼센트가 가시구역으로 산출되었으며, 동계올림픽은 겨울철이라 눈이 쌓인 경우 산림의 경치에 문제가 없다는 청구인의 주장 또한 성림지의 경우라야 경관림의 기능을 수행할 수 있으므로 위와 같은 청구인의 주장은 이치에 맞지 않는 주장이다.
마. 이 사건 임야 중 5.0헥타아르는 ○○도지사로부터 1994. 12. 6.부터 2012. 11. 9.까지 18년간 조림용 우량종자를 채취할 수 있는 채종림으로 지정(○○도고시 제1994-183호)받아 관리하여 온 우량임지로서 경관보전의 필요성이 매우 대두되는 임지였으나 더 이상 우량종자의 채취가 어려운 이유로 채종림에서 해제된 것일 뿐 경관림 측면에서 본 이 사건 임지는 채종림 해제와는 아무 연관이 없고 우량한 참나무 임지임을 확인할 수 있는바, 고속도로에서 1킬로미터 이내 지역에 벌채한 곳이 여러 곳 있고 종자대금을 지급하지 아니하여 채종림에서 해제되었다는 청구인의 주장은 근거 없는 주장이다.
바. 이 사건 임야는 기존의 친환경벌채지 전경에서 보듯이 1헥타아르(10,000제곱미터)당 50본의 입목을 존치시켜 경관림의 기능을 유지한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 입목벌채로 인하여 인접한 ◯◯고속도로로 토사 유출시 산사태 등 인위적 요인에 의한 재해발생 가능성의 우려가 있으며 「산지관리법 시행령」제20조 제6항 산지전용허가기준[별표4] 2호 다항에서 “산지의 평균경사도 25도 이하일 것”과 같이 재해방지를 위해 경사도를 제한하고 있으므로 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제7조 제2항[별표3]에서 정한 친환경벌채규정을 적용하여 경관림에 대한 기능 유지 및 이 사건 임야의 경사가 50도~ 60도 정도여서 벌채로 인한 자연재해 가능성이 없다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
사. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」제7조 제2항[별표3]의 「기준벌기령 및 벌채기준」에 의하면 참나무 벌기령은 국유림의 경우 70년, 공사유림의 경우 50년으로 정하여 운영하고 있으며, 수목은 나이가 줄수록 생장력은 떨어지나 오랜 세월을 살아갈 수 있도록 산불, 병균과 곤충에 대한 저항성을 가지고 있으므로 50년이 되면 썩게 되고 벌레에 약하여 가치가 없게 되고 고사한다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
아. 청구인은 이 사건 행정심판청구를 함에 있어 신청내용을 일부 변경하여 청구를 할 수 있고 행정심판위원회에서 심판이 가능하다고 주장하나 청구인의 이 사건 신청은 당초 입목벌채허가 신청시 모두베기로 허가 신청된 사항으로 청구인의 신청 변경시 관련법에 따라 별도 검토할 사항으로서 이 사건 심판청구 이유와는 무관한 사항이며,
산림이 발휘하는 기능에는 우리 생활과 밀접한 목재 등 임산물을 생산하는 경제적 기능 이외에도 국토보안, 수원함양, 재해방지, 경관보호 등의 공익적 기능이 충분히 발휘되도록 운영되어야 하며, 이런 공익적 기능유지를 위해 국가가 간섭을 통해 이를 유지 확보해야 함은 타당한 행정행위라 할 것인바, 개인적 이득을 위해 경관적ㆍ공익적 기능을 저해하는 천연림을 벌채하고자 하는 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다.
4. 관계법령
「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제36조
「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」제41조
「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」제7조[별표3], 제44조, 제45조, 제45조의2
「친환경벌채 운영요령(산림청, 2010. 7.)」
「지속가능한 산림자원 관리지침(산림청, 2013. 1.)」
5. 인정사실
양 당사자간 다툼이 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서 및 증거자료 등 제출된 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
가. 피청구인은 위 1. 사건개요에 적시한 바와 같이 2013. 11. 13. 청구인의 입목벌채허가 신청에 대하여 2013. 11. 20. 청구인에게 신청서를 반려하였다.
6. 판 단
가. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제36조 제3항에 따르면 “시장ㆍ군수는 입목벌채 등의 허가신청을 받은 경우 벌채 목적과 벌채 대상의 적정성 등 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 고려하여 그 타당성이 인정되면 입목벌채 등을 허가하여야 한다.”라고 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제44조 제2항에 따르면 “시장ㆍ군수는 제4호의 [별표3]에 따른 기준벌기령 및 벌채기준에 적합한지 여부를 조사ㆍ확인하여 허가를 하는 것이 타당하다고 인정되는 때에는 허가증을 발급하여야 한다.“라고 되어 있다.
대법원은 “산림 내에서의 입목벌채는 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위가 된다는 점 등을 종합하여 보면, 허가관청은 입목굴채 허가신청 대상 토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있다고 할 것이다.” 라고 판시(2011. 11. 30. 선고 2001두5866 판결)한바 있다.
나. 살피건대, 입목벌채허가는 허가권자인 시장ㆍ군수가 법령에서 정한 규정 외에도 입목벌채허가신청 대상지의 위치와 현상 및 주변 여건, 벌채계획 등을 면밀히 검토하여 국토의 보전 등 공익상 특별히 필요하다고 인정될 때에는 허가를 금지할 수 있는 재량행위에 속한다고 보아야 할 것인데,
청구인의 이 사건 신청은 사유림상 참나무류의 기준 수령 50년에 해당하여 벌채기준에 부합하는 것으로 보이나, 이 사건 임야는 1994년부터 2012년까지 약 18년간 우량종자 채취를 위한 채종림으로 지정 관리되어 우량 천연림이 잘 보존되어 있을 뿐만 아니라 ◯◯고속도로에서 100미터 정도 인접한 거리에 위치해 있어 경관적 가치를 지니고 있다고 보아야 할 것이고,
이 사건 임야의 벌채면적 또한 188,680제곱미터로서 매우 광범위하여 산지의 평균경사도가 50도~60도 정도로서 임지 노출로 인한 생태계 변화(피해)와 토사유출이 우려되며, 벌채된 원목의 운반을 위한 운재로를 대부분 계곡부(구릉지)에 등고선 수직방향으로 개설함으로써 집중호우에 따른 산사태 등 산림재해 발생과 하류지역의 농경지 및 고속도로 등에 대한 2차 피해도 예상되는 등 이 사건 임야의 위치와 현상 및 주변 여건, 벌채계획 등을 종합적으로 면밀히 검토하여 관련 법령 및 지침에 따라 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 보기 어렵다.
다. 한편, 이 사건 임야의 평균경사도가 50도~60도 정도여서 벌채로 인한 자연재해 가능성이 없다고 청구인은 주장하나, 산지전용의 경우에도 산지관리법령에 따라 산지의 평균경사도가 25도 이하일 때에만 허가가 가능한 것을 볼 때 이와 같은 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이고, 신청내용을 일부 변경하여 청구를 할 수 있다는 주장 또한 청구인이 관련법에 따라 내용을 변경하여 신청할 경우 피청구인이 이에 대해 검토 및 허가여부를 결정할 사항이라고 보아야 할 것이다.
7. 결 론
그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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