봉안당 설치신고 반려처분 취소청구

봉안당 설치신고 반려처분 취소청구

사 건 번 호 2015-9931

재결 요지

청구인은 2014. 12. 22. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 소재 종교용지 2,445㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다) 및 그 지상에 건축된 철근콘크리트구조 기와지붕 지하 3층, 지상 1층 사찰(연면적 3,796.81㎡, 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다, 이 사건 토지와 건물을 합하여 이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)에 봉안안치구수 5,000기 규모의 법인봉안당을 설치한다는 내용의 봉안당 설치신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였으나, 피청구인은 2015. 2. 16. 청구인에게 봉안시설의 안정적인 운영과 시설이용 유족들에게 발생할 문제점 등을 사전에 예방하기 위하여 건축물 용도변경 사전 이행, 건물용도에 맞는 적정 오수처리시설 설치, 등기 상 채권사항 해소 및 구체적인 진입로 확보계획 등이 필요하다는 사유로 이 사건 신고를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

청구인의 채권자 A는 이 사건 부동산의 소유권자인 ○○(주)를 상대로 사해행위취소소송을 제기하고 이 사건 부동산에 대한 일체의 처분을 금지하는 가처분을 한 상황이며 청구인의 주장대로 채권자가 일체의 처분행위를 금지한 가처분등기가 2015. 4. 29. 말소되었다 하더라도 이는 이 사건 처분 이후의 사항인 점 등을 고려해 보면 이 사건 처분 당시 봉안당의 안정적인 설치․운영에 지장이 초래될 것임이 충분히 예상된다고 할 것이다. 또한, 구 장사법령의 규정을 종합하면, 모든 요건에 맞는 신고라 하더라도 신고인은 곧바로 봉안당을 설치할 수는 없고, 이에 대한 행정청의 수리처분이 있어야만 신고한대로 봉안당을 설치할 수 있으며 향후 청구인은 피청구인이 지적한 사항들을 보완하여 다시 봉안당 설치신고를 할 수 있는 점 등을 감안하면 피청구인이 이 사건 처분을 행하기 전에 청구인에게 봉안당 설치신고 이행사항을 통지하여야 한다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법․부당하다고 할 수 없다.

주 문

청구인의 청구를 기각한다.

 

청구 취지

피청구인이 2015. 2. 16. 청구인에게 한 봉안당 설치신고 반려처분을 취소한다.

 

1. 사건개요

청구인은 2014. 12. 22. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 소재 종교용지 2,445㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다) 및 그 지상에 건축된 철근콘크리트구조 기와지붕 지하 3층, 지상 1층 사찰(연면적 3,796.81㎡, 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다, 이 사건 토지와 건물을 합하여 이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)에 봉안안치구수 5,000기 규모의 법인봉안당을 설치한다는 내용의 봉안당 설치신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였으나, 피청구인은 2015. 2. 16. 청구인에게 봉안시설의 안정적인 운영과 시설이용 유족들에게 발생할 문제점 등을 사전에 예방하기 위하여 건축물 용도변경 사전 이행, 건물용도에 맞는 적정 오수처리시설 설치, 등기 상 채권사항 해소 및 구체적인 진입로 확보계획 등이 필요하다는 사유로 이 사건 신고를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

 

2. 청구인 주장

 

가. 봉안당의 설치는 ｢장사에 관한 법률｣(이하 ‘장사법’이라 한다)에서 사전신고를 하도록 되어 있으므로 피청구인은 이 사건 처분을 할 것이 아니라 장사법, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 및 ｢건축법｣ 등 관련 법령 상 이 사건 건물을 종교시설에서 묘지관련시설로 용도변경하고 적정한 오수처리시설을 마련하도록 봉안당 설치신고 이행사항을 통지하여야 한다.

 

나. 이 사건 부동산은 ○○주식회사〔이하 ‘○○(주)’라 한다〕에 신탁하여 소유권이 ○○(주)로 되어 있는데, 채권자가 사해행위취소소송을 제기하여 일체의 처분행위를 금지하는 가처분등기가 되어 있었으나 이는 2015. 4. 29. 등기말소가 되었다.

 

다. 봉안당의 진입로를 5M 이상 확보하기 위한 구체적인 계획이 필요하다는 사항에 대하여는 피청구인에게 수차례 보완사항을 통하여 청구인의 입장을 표명하고 확약한 내용을 제출한 바와 같이 지역주민과의 유기적인 관계개선 및 협의를 통하여 적극적인 민원해결방안을 제시하였다.

 

라. 따라서, 관계법령의 기본취지에 반하고 청구인이 입게 될 막대한 경제적인 피해 등을 고려하지 않은 이 사건 처분은 재량권을 남용하여 위법․부당하므로 취소되어야 한다.

 

3. 피청구인 주장

 

가. 기존에 설치되어 있는 이 사건 건물을 봉안당으로 사용하기 위해서는 건축물의 용도를 종교시설에서 묘지관련시설로 용도변경허가를 받아야 하는데, 이 사건 건물은 용도변경허가 대상이 아닐 수 있으므로 봉안당 설치신고 이행사항 통지 이전에 용도변경허가를 받도록 한 것이고 사전에 설계도서 등이 접수되지 않은 상태에서 청구인이 제출한 보완․보정계획서 및 이행확약서로는 이 사건 신고를 수리할 수 없다.

 

나. 이 사건 건물이 종교시설에서 묘지관련시설로 용도변경이 되면 이 사건 건물의 오수처리시설 용량도 확장(49.9㎥/일 → 54.36㎥/일)되어야 하는데, 오수처리시설은 이 사건 건물의 사용 시 필수적인 시설로서 봉안시설의 안정적인 유지․운영의 기반이 되고 추후 발생될 문제를 방지하기 위하여 이 사건 신고가 수리되기 전 선행조치가 되어야 한다.

 

다. 장사법 시행규칙 제7조에 따라 봉안당의 설치신고를 하려는 자는 사용할 봉안당 건물 및 토지가 법인 소유임을 증명하는 서류를 제출하여야 하는데, 이 사건 부동산은 소유권자가 ○○(주)로 되어 있고 사해행위 취소소송이 진행 중이며 이 사건 처분 시까지도 일체의 처분행위를 금지하는 가처분등기가 되어 있는바, 이러한 사항들은 이 사건 신고가 수리되기 전에 선행적으로 해결되어야 한다.

 

라. 봉안당의 진입은 지방도(○○○호)에서 농어촌도로(○○○호)를 거쳐 임도를 경유해야 하는데, 봉안당의 운영으로 장의차량 등이 진출하게 되면 교통혼잡이 예상되고 농기계 및 버스 등을 이용하는 지역주민들에게 피해가 우려되므로 봉안당의 진입로가 5M 이상 확보되어야 하고 농어촌도로의 피해를 줄일 수 있는 구체적인 계획이 필요하다.

 

마. 따라서, 봉안당 설치․운영 시 보건위생상의 위해를 방지하고 시설의 안정적인 운영 및 시설이용 유족들에게 발생할 문제점 등을 사전에 예방하는 등 공공복리 증진을 고려하여 이 사건 처분을 한 것인바, 이 사건 처분은 적법․타당하므로 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.

 

4. 관계법령

장사 등에 관한 법률 제2조, 제15조

장사 등에 관한 법률 시행령 제18조, 별표3

장사 등에 관한 법률 시행규칙 제7조

 

5. 인정사실

 

청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 법인등기부등본, 부동산 등기부등본, 봉안당 설치신고서, 봉안당 설치신고에 따른 보완보정 통보, 보완․보정계획서, 의견사항, 건축행위 가능 여부 조회 및 이에 대한 회신, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가. 법인등기부에 따르면, 청구인은 ‘○○도 ○○군 ○○면 ○○로 ○○○번길 ○○-○○’에 주사무소를 두고 봉안당․봉안묘․봉안탑 설치 및 관리운영․판매 사업, 기타 봉안당 관련 부대사업 등을 행하는 재단법인이다.

 

나. 이 사건 부동산은 공부 상 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 상에 소재해 있는데, 주용도는 종교시설로서 대지면적은 2,445㎡이고, 그 지상에는 철근콘크리트구조 기와지붕 형태의 사찰이 건립되어 있으며, 지상1층 153㎡, 지하1층 1,471.87㎡, 지하2층 1,704.44㎡ 및 지하3층 467.5㎡로 연면적은 3,796.81㎡이다.

 

다. 이 사건 부동산에 대한 등기부의 주요 내용은 다음과 같다.

 

라. 청구인은 2014. 12. 22. 피청구인에게 이 사건 신고를 하였으나, 피청구인은 2015. 1. 27. 청구인에게 이 사건 신고에 대한 보완․보정 통보를 하였는바, 그 주요 내용은 다음과 같다.

 

- 다 음-

○ 봉안당 진입로 농어촌도로(○○○호) 및 임도 확포장계획서

- 현황상 도로가 폭 3～5M로 장사법에서 제시한 5M 도로의 확포장 계획 필요

- 농어촌도로(는) 장의차량 등 진출입 시 교통 혼잡이 예상되고 지역주민의 피해(농기계 및 버스이용 등)가 (우려)되므로 이에 대한 조치계획

- 임도(의) 진입로 확보를 위한 필지별 5M 이상 개설계획

 

○ 건축물의 주 사용용도에 관한 계획서

- 현재 주용도가 종교시설(집회장)로 봉안당 설치 시 건축물의 주된 사용시설에 대한 계획서 필요(건축물 용도변경 시 검토 필요 : 묘지시설 가능여부 검토 등)

 

마. 청구인은 2015. 2. 2. 피청구인에게 이 사건 신고에 대한 보완․보정계획서를 제출하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.

 

- 다 음 -

○ 이행확약서

- 보완 보정사항에 대하여는 향후 지역주민과의 긴밀한 유대감을 조성하여 이해와 협력을 바탕으로 적극적인 민원해결을 위하여 노력할 것이고, 봉안당 진입로 확포장공사는 성실히 이행할 것이며, 건축물의 주사용 용도에 관하여는 관계법령에 적법한 절차를 이행할 것임을 재단법인 인감(을) 첨부(하여) 확약함.

○ 건축물 주 사용용도에 관한 계획서

- ‘문화 및 집회시설군(종교시설)’을 ‘산업등의 시설군(묘지관련시설)’으로 용도변경하는 것은 상위군의 변경이므로 변경이 가능함(전문가 법률의견)

 

○ 농어촌도로(○○○호) 확포장계획서

- 그동안 논의되고 협의된 달전리 농어촌도로 마을 진입로 확포장에 대한 지원책(재단 운영상 봉안증서 판매금의 일정금액을 적립하여 인근 주민들과의 해소방안을 마련하도록 하는 자원 존재)을 검토 시행할 것임.

- 일반적으로 봉안당을 방문 이용하는 장의차량 등은 화장장을 이용한 후 추모공원의 봉안당에 안치하므로 발인(대체적으로 이른 오전)시간으로부터 상당한 시간이 경과된 오후 늦은 시간대에 이용함으로써 전형적인 농촌지역인 지역주민의 피해(농기계 및 버스 이용)에 미치는 영향이 극히 적을 것으로 판단됨. 그러나 청구인은 지역주민의 피해가 최소화될 수 있도록 평상시에도 긴밀한 유대감을 조성하고 이해와 협의를 통하여 더불어 공생하고 상생할 수 있는 대책을 마련하여 적극 추진하겠음.

 

○ 임도 확포장계획서

- 기 제출한 진입도로 계획 평면도에 의한 실시계획 도면에 의거 봉안당 진입도로에 대한 전면적인 확포장공사를 이행할 것임.

- 진입도로 편입 예정부지의 최대 관건이었던 토지의 매입(산 ○○-○) 및 사용 승락(산 ○○-○)을 받아 놓은 상태로 금번 봉안당 설치신고 이행사항 통지와 병행하여 굴곡된 부분에 대한 도로 선형변경 및 도로개설부분에 상당한 금원(약 10억원 정도)을 투입하여 내방객들의 교통편의를 제공할 것임.

 

바. 이 사건 부동산의 수탁자인 ○○(주)를 상대로 ○○지방법원에 사해행위취소소송(○○○○가단○○○○○○)과 ○○지방법원 ○○지원에 이 사건 부동산에 대한 처분금지 가처분(○○○○카단○○○○)을 제기한 청구인의 채권자 A이 2015. 2. 10. 피청구인에게 제출한 ‘의견사항’의 주요 내용은 다음과 같다.

 

- 다 음 -

○ 현재 계류 중에 있는 2건의 소송은 사해행위취소에 기한 소유권이전등기말소를 구하는 소송임.

○ 본인은 대상토지에 제한물건이 집행되어 있고, 향후 재판의 결과에 따라 강제집행 및 행정소송 등이 제기되므로 이 사건 신고에 대한 승인은 소송이 종국될 때까지 승인을 유보하여 주시기 바람.

 

사. 피청구인은 2015. 2. 16. 청구인에게 타 실과 협의 등 검토한 결과, 봉안당 설치․운영 시 시설의 안정적인 운영 및 시설이용 유족들에게 발생할 문제점 등을 사전에 예방하고자 다음과 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다.

 

- 다 음 -

○ 건축물 용도변경 사전 이행

- 현 종교시설에서 묘지시설로 용도변경 허가 사전 실시

- 건축법 상 용도변경 시 적법한 건물임을 선 확인(｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣의 개발행위 관련 행위제한 확인 등 포함)

○ 건물 용도에 맞는 적정 오수처리시설 설치

- 현재 49.9㎥/일 → 변경 54.36㎥/일

- 건물 사용 시 필수적인 시설로 건물의 안정적인 운영에 기반이 될 사항으로 사전 선행조치(가) 되어야 함.

○ 등기 상(토지) 채권사항 관련

- 사행행위 관련 소송(이) 종결되어야 할 것임.

- 등기 상 금지행위에 ‘기타 일체의 처분행위 금지’로 되어 있으며, 봉안당 설치 이행사항 통지는 일련의 처분행위로 볼 수 있음.

- 또한, 소유권 변동 가능성이 존재함.

○ 진입로 5M 이상 확보를 위한 구체적인 계획이 필요함.

 

아. 피청구인은 2015. 3. 9. 이 사건 부동산의 수탁자이며 소유권자인 ○○(주)에게 이 사건 부동산의 건축행위 가능 여부를 다음과 같이 요청하였다.

 

- 다 음 -

 

○ ｢건축법 시행규칙｣ 제6조제1항제1호에 따라 건축허가를 받으려는 자는 건축할 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하여야 하나, 이 사건 부동산의 등기부등본 상 수탁자가 ○○(주)로 지정되어 귀사에 용도변경 행위 동의여부를 요청하오니 회신하여 주시기 바람.

 

자. 이에 ○○(주)는 2015. 3. 18. 피청구인에게 ‘본사는 귀청에서 문의한 이 사건 부동산의 건축허가 동의여부에 대해 우선수익자(○○주식회사)의 반대로 동의할 수 없음’으로 회신하였는데, ○○(주)의 건축행위 반대 사유는 다음과 같다.

 

- 다 음 -

○ 당사에서는 청구인 및 청구인의 이사장을 상대로 대표이사 직무집행정지가처분과 이사회 원인무효소송을 진행 중에 있고, 위 소송이 마무리 될 때까지 청구인의 어떠한 건축행위도 동의할 수 없음.

 

6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부

 

가. 관계법령의 내용

 

장사법 제15조제1항․제3항 및 같은 법 시행규칙 제7조제1항제2호에 따르면, 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설봉안시설을 설치·관리하려는 자는「민법」에 따라 봉안시설의 설치·관리를 목적으로 하는 재단법인을 설립하여야 하고, 사설봉안시설을 설치·관리하려는 경우에는 봉안당 설치 신고서(별지 7호 서식)에 ‘① 법인의 정관, 재산목록 및 임원명부, ② 실측도 및 구적도, ③ 사용할 봉안당 건물 및 토지가 법인 소유임을 증명하는 서류, ④ 봉안당 건축사업비, 자금조달계획서 및 재해 대책을 포함한 관리운영계획서, ⑤ 상하수도, 조경, 전기통신, 도로, 방재설비 등 기반시설계획서, ⑥ 봉안당 건축 및 공정계획서, 주요 시설물 설치계획서(배치도․평면도 및 구조도를 포함한다)’를 첨부하여 그 사설봉안시설을 관할하는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하며, 봉안당 설치 신고서의 뒷면에는 신고서가 ‘접수→서류 검토→현장 실사→관계기관 의견조회→결재→설치신고 이행사항 통지→확인→결재→봉안당 설치신고대장 및 신고증명서 작성→신고증명서 발급’의 순서로 처리된다고 기재되어 있다.

 

또한, 같은 법 제15조제5항에 따르면, 사설봉안시설의 면적, 설치장소, 그 밖의 설치기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있고, 이에 따른 장사법 시행령 제18조제1항, 별표 3의 재단법인이 설치하는 사설봉안시설의 설치기준에 따르면, ① 봉안당은 유골을 위생적으로 안치할 수 있는 설비를 갖추어야 하며, 봉안당 실내에 유골을 안치하여야 하고, ② 봉안당에는 방충ㆍ방습ㆍ환기 등 보건위생상 위해를 방지하기 위한 안전조치를 하여야 하며, ③ 봉안당에는 폭 5미터 이상의 진입로와 주차장을 마련하여야 하나 그 시설이 갖추어진 기존의 사원 경내 또는 법인묘지에 설치하는 경우에는 그러하지 아니하고, ④ 관리사무실, 유족편의시설, 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설, 그 밖의 필요한 시설을 설치하여야 한다고 되어 있다.

 

나. 판단

 

장사법 제15조 및 같은 법 시행규칙 제7조제1항제2호에 따르면, 봉안당 설치 신고 시 ‘사용할 봉안당 건물 및 토지가 법인 소유임을 증명하는 서류’를 제출하도록 되어 있는데, 청구인은 이 사건 부동산을 신탁하여 등기부 상 이 사건 부동산의 소유권자는 청구인이 아닌 ○○(주)로 되어 있고, 신탁법상의 신탁은 위탁자가 수탁자에게 특정의 재산권을 이전하거나 기타의 처분을 하여 수탁자로 하여금 신탁 목적을 위하여 그 재산권을 관리․처분하게 하는 것이므로, 부동산의 신탁에 있어서 수탁자 앞으로 소유권이전등기를 마치게 되면 대내외적으로 소유권이 수탁자에게 완전히 이전되고, 위탁자와의 내부관계에서 소유권이 위탁자에게 유보되어 있는 것은 아닌바(대법원 2012. 7. 26. 선고 2012다33174 판결 참조), 위 인정사실에 따르면, 청구인의 채권자 A는 이 사건 부동산의 소유권자인 ○○(주)를 상대로 사해행위취소소송을 제기하고 이 사건 부동산에 대한 일체의 처분을 금지하는 가처분을 한 상황이며 2015. 2. 10. 피청구인에게 소송 종결 시까지 이 사건 신고에 대한 수리를 유보해 줄 것을 요청한 점, 청구인의 주장대로 채권자가 일체의 처분행위를 금지한 가처분등기가 2015. 4. 29. 말소되었다 하더라도 이는 이 사건 처분 이후의 사항인 점, 이후 이 사건 부동산에 대한 우선수익권자인 ○○(주)와 이 사건 부동산의 소유권자인 ○○(주)도 이 사건 건물에 대한 건축(용도변경) 허가를 반대한 점 등을 고려해 보면 이 사건 처분 당시 봉안당의 안정적인 설치․운영에 지장이 초래될 것임이 충분히 예상된다고 할 것이다.

 

또한, 구 장사법령의 규정을 종합하면, 봉안당설치 신고는 이른바 ‘수리를 요하는 신고’라 할 것이므로, 봉안당설치 신고가 구 장사법 관련 규정의 모든 요건에 맞는 신고라 하더라도 신고인은 곧바로 봉안당을 설치할 수는 없고, 이에 대한 행정청의 수리처분이 있어야만 신고한대로 봉안당을 설치할 수 있으며(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두6766 판결 참조),

구 장사법의 관계 규정들에 의하면 같은 법 제15조제1항에 의한 사설봉안시설 설치신고는 같은 법 제17조 각 호에서 정한 사설봉안시설 설치 금지지역에 해당하지 않고 같은 법 제15조제5항 및 같은 법 시행령 제18조제1항, 별표3에 정한 설치기준에 부합하는 한 수리하여야 하나, 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 보아야 한다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631판결 참조).

 

그런데, 장사법령 상 봉안당 설치신고 이행사항 통지에 앞서 관련서류 검토, 현장 실사 및 관계기관 의견조회를 거치도록 되어 있는바, 피청구인이 관계기관의 의견을 조회한 결과, 이 사건 건물에 대한 건축(용도변경) 허가 여부가 불확실하고, 이 사건 건물의 용도변경 시 갖추어야 할 오수처리시설의 용량은 확대되어야 하며, 봉안당 운영 시 예상되는 교통혼잡 및 지역주민의 피해방지를 위한 진입로 및 농어촌도로(○○○호)에 대한 구체적인 대책이 필요하다고 판단한 것에 오류가 있다고 할 수 없고, 이는 봉안당 설치․운영 시 예상되는 보건위생상의 위해를 방지하고 공공복리의 증진 등 공익상 필요와 관련이 있다고 보이며, 향후 청구인은 피청구인이 지적한 사항들을 보완하여 다시 봉안당 설치신고를 할 수 있는 점 등을 감안하면 피청구인이 이 사건 처분을 행하기 전에 청구인에게 봉안당 설치신고 이행사항을 통지하여야 한다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.

이상을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법․부당하다고 할 수 없다.

 

7. 결론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.