농지취득자격증명발급 거부처분 취소청구

농지취득자격증명발급 거부처분 취소청구

1. 사건개요

청구인은 ○○○○○○○○에서 진행하는 ○○○○○ ○○○ ○○○ ○○○ ○○○○○ 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 함)의 공매절차에서 낙찰 받을 경우에 대비하기 위하여 피청구인에게 ○○○○. ○○. ○○. 농지취득자격증명신청을 하였다. 피청구인은 ○○○○. ○○. ○○. 이 사건 토지에 종교시설이 건립되어 있으며 청구인이 제출한 농업경영계획서의 내용이 실현 불가능하다는 이유로 발급 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 함)을 내렸고, 이에 청구인이 ○○○○. ○○. ○○. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

 

2. 청구인 주장

이에 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 이 사건 토지의 공매에 참가하여 낙찰받기를 원하는 자로서 농지의 경우 농지취득자격증명이 있어야 소유권이전등기가 가능하나, 실무상 농지취득자격증명 신청 반려통지서가 있으면 이를 농지가 아님을 증명하는 서면으로 보아 소유권이전등기를 하고 있어 청구인이 농지취득자격증명 신청을 한 것이며, 이 사건 토지 중 종교시설이 위치하고 있는 부분은 농지전용허가를 받아 ○○○○년에 종교시설을 건설한 곳으로 농지전용이 완료된 상태이며 ○○여년간 종교시설로 사용하여 실질적으로 농지법상 농지에 해당하지 않으므로 농지법 제2조제1호에 의한 농지에 해당하지 아니한다는 내용으로 피청구인이 반려통지를 하였어야 하나 피청구인은 이 사건 토지의 지목이 전이라는 이유로 원상복구 대상 토지에 해당한다고 보아 발급을 거부한 잘못이 있다고 주장한다.

나. 그리고, 청구인은 이 사건 토지는 농지전용허가를 받아 농지 전용이 완료되었으므로 불법형질변경이 아니고 농업경영에 이용하지 않더라도 이 사건 토지를 소유할 수 있는 것이며 설령 이 사건 토지가 농지법상 농지에 해당한다고 하더라도 아직 소유권을 취득하지 않은 청구인에게 이 사건 토지를 원상복구하라는 것은 불가능한 것을 요구하는 것이어서 부당하다고 주장한다.

다. 또한, 청구인은 피청구인에게 제출한 복구계획서가 실현 불가능하다고 판단한 것은 자의적인 판단에 불과하고, 경매절차에서 이 사건 토지를 낙찰받은 청구외 □□□이 ○○○○. ○○. ○○. 소유권이전등기를 한 것으로 보아 이 사건 토지에 대한 농지취득자격증명 발급을 받았거나 반려통지서를 받은 것으로 보이는바, 청구인에게만 농지취득자격증명 발급거부처분을 한 것은 평등의 원칙 또는 행정청의 자기구속의 원칙에 반한다고 주장한다.

 

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인은 이 사건 토지에 농지전용허가를 받아 종교시설이 건축되었다고 하더라도 건축물 준공검사필증을 교부 받지 못하여 건축물 대장에 등재되지 못하였는바, 농지전용사업이 완료되지 못하여 여전히 농지법의 적용을 받는 농지라고 할 것이고 전용허가를 받지 않고 종교시설의 마당으로 사용되는 잔여부분 역시 농지법의 적용을 받는 농지라고 주장한다.

나. 그리고, 피청구인은 농지취득자격증명심사요령 제9조의2에 따르면 농지전용사업이 시행중인 경매농지에 대하여 농지의 최고가매수신고인이 농업경영 또는 주말체험영농 목적으로 당해 경매농지에 대한 자격증명을 신청한 경우 자격증명을 발급할 수 있다고 하고 있는바, 청구인은 농지전용허가를 받은 자도 아니고 최고가매수신고인도 아니므로 농지취득자격증명 발급신청 자격조차 없으며, 2012년 농지업무편람에 따르면 농지법을 위반하여 불법으로 형질변경한 농지에 대해 자격증명의 발급을 신청한 경우에는 자격증명을 발급할 수 없다는 내용으로 발급 불가 통보를 하도록 규정하고 있는바, 이 사건 토지에 대한 농지취득자격증명발급 거부처분은 적법하다고 주장한다.

 

4. 이 건 처분의 위법․부당 여부

가. 관계법령

「농지법」제6조, 제8조

「농지법」시행령 제7조제2항

 

나.사실관계

청구인 및 피청구인이 제출한 자료 등을 종합하여 살펴보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

1) 이 사건 토지는 ○○○○. ○○. ○○. 청구외 □□□이 경매에서 낙찰 받아 소유권이전등기하여 소유하고 있는 토지로 ○○세무서가 한 체납처분 압류에 따라 현재 ○○○○○○○○가 ○○○○. ○○. ○○. 공매공고를 하고 공매절차를 진행하고 있다.

2) 청구인은 ○○○○. ○○. ○○. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 원상복구계획서 및 농업경영계획서를 첨부하여 공매를 취득원인으로, 취득목적을 농업경영으로 하여 농지취득자격증명신청서를 제출하였다.

3) 청구인은 원상복구계획서에 이 사건 토지에 대한 소송을 제기하여 판결결과에 따라 토지상의 건물을 철거하여 ○○○○. ○○. ○○.까지 경작이 가능한 농지로 복구하겠다고 기재하였다.

4) 피청구인은 ○○○○. ○○. ○○. 이 사건 토지에 대한 농지취득자격증명신청서 발급이 불가함을 통보하면서 불가사유로 이 사건 토지에 종교시설이 건립되어 있고 청구인이 제출한 복구계획서 및 농업경영계획서의 내용 실현이 불가함을 들면서,

이 사건 토지에 대한 농지전용 양성화를 통하여 지목을 대지로 변경하여 소유권을 이전하거나,

 실제로 농작물 경작지 또는 다년생 식물재배지로 이용되는 토지에 해당되도록 조치 후 농지취득자격증명신청을 하라는 대안을 통보하였다.

5) 이후 청구인이 대표이사로 재직하고 있는 ○○○○ ○○○○○은 이 사건 토지에 대한 농지취득자격증명신청을 하여 피청구인이 ○○○○. ○○. ○○. 반려 통보를 하였다.

6) 한편, △△군수는 ○○○○. ○○. ○○. 이 사건 토지의 일부에 대하여 청구외 ◇◇◇에 농지전용 허가를 한 바 있다.

다. 판 단

1) 먼저 관계법령을 살펴보면,

「농지법」제6조제1항은 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 하고 같은 법 제8조제1항은 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장, 구청장, 읍장 또는 면장에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다고 정하고 있다. 같은 법 시행령 제7조제2항은 시·구·읍·면의 장은 제1항에 따른 농지취득자격증명의 발급신청을 받은 때에는 그 신청을 받은 날부터 4일(법 제8조제2항 단서에 따라 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 농지취득자격증명의 발급신청을 할 수 있는 경우에는 2일) 이내에 다음 각 호의 요건에 적합한지의 여부를 확인하여 이에 적합한 경우에는 신청인에게 농지취득자격증명을 발급하여야 한다고 한다.

2) 다음으로 이 건 처분의 위법․부당여부를 살펴보면,

가. 이 사건 토지가 농지법상 농지에 해당하는지 여부

「농지법」 제2조제1호 가목에 따르면 농지란 전·답, 과수원 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 말하는바, 농지전용에 따른 농지조성비를 부과하기 위하여는 그 토지가 구 「농지법」(2005. 7. 21. 법률 제7604호로 개정되기 전의 것) 제2조제1호 소정의 농지여야 하는데, 위 법조 소정의 농지인지의 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 농지의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 하고 농지법상 농지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있다고 하더라도 그 토지가 적법한 절차에 의하지 아니한 채 형질변경되거나 전용된 것이어서 어차피 복구되어야 할 상태이고 그 형태와 주변토지의 이용상황 등에 비추어 농지로 회복하는 것이 불가능한 상태가 아니라 농지로서의 성격을 일시적으로 상실한 데 불과한 경우라면 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하다고 보아야 한다(대법원 2007. 6. 29. 자 2007마258 결정, 대법원 2007. 5. 31. 선고 2006두8235 판결).

 

위 법리에 비추어 보면 공부상 지목이 ‘전’인 이 사건 토지는 전체 ○,○○○㎡ 중 일부인 △,△△△㎡에 대하여만 청구외인이 전용허가를 받고 나머지 □,□□□㎡ 부분은 전용허가를 받지 않은 채 종교시설이 건축되어 현재까지 그 용도로 이용되어 오고 있는데, 농지전용허가를 받지 않고 종교시설의 마당 등으로 사용되고 있는 부분은 불법전용임이 명백하여 「농지법」 제42조에 따라 원상회복 대상이 되는 토지로서 어차피 복구되어야 하고 마당으로 사용됨에 불과하여 농지로 회복하는 것이 불가능한 것이 아닌 것으로 보이는바, 농지법상 농지에 해당함은 분명하다.

 

농지전용허가를 받고 종교시설이 건축된 부분은 그 변경 상태가 영구적이고 농지로의 원상회복이 불가능한 것이 아닌 한 농지로서의 성격이 변경되는 것은 아니라 할 것이나,

 

원상회복이 불가능하여 농지로서의 성격을 영구적으로 상실하였다고 하더라도 이 사건 토지의 나머지 절반에 해당하는 부분이 불법전용되어 원상복구 대상이 되는 이상 이 사건 토지는 농지법의 적용의 받는 농지로 보아야 하고 그 소유를 위해서는 농지취득자격증명이 필요하다. 청구인은 종교시설이 건립되어 오랜 기간동안 이용되어 왔으므로 이 사건 토지가 원상회복이 불가능하여 농지법상의 농지로 볼 수 없다고 주장하나, 청구인의 주장과 같이 종교시설 건립으로 인해 이 사건 토지가 농지로서의 원상회복이 불가능하여 농지가 아니라고 한다면 청구인은 농지로 원상회복이 불가능한 토지를 원상회복하여 농업경영을 하겠다고 농지취득자격증명 신청을 한 것이 되는바, 청구인의 주장에 모순이 있다고 할 것이다.

 

또한 「농지법」 제8조에 따르면 농지를 취득하려는 자는 농업경영계획서를 작성하여 농지 소재지를 관할하는 시장, 구청장, 읍장 또는 면장에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 하고 다만 농지전용허가를 받거나 농지전용신고를 한 자가 그 농지를 소유하는 경우 등에는 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 발급신청을 할 수 있다고 되어 있는바, 농지전용허가를 받았다고 하더라도 그 ‘농지전용허가를 받은 자’ 아닌 자가 그 농지를 소유하려는 경우에는 농업경영계획서를 작성하여 농지취득자격증명 신청을 해야 하는 것으로 보인다.

 

따라서 이 사건 토지가 농지전용허가를 받았으므로 농업경영에 이용하지 않더라도 농지를 소유할 수 있다는 청구인의 주장은 이유 없고, ‘농지전용허가를 받은 자’가 아닌 청구인은 농업경영을 위해서만 이 사건 토지를 취득할 수 있다고 할 것이다.

나. 청구인의 농업경영계획서가 실현가능한지 여부

청구인이 제출한 농업경영계획서에 대하여 피청구인이 ‘종교시설이 건립되어 있는 토지로 귀하께서 제출한 복구계획서가 포함된 농업경영계획서의 내용이 실현불가능한 것으로 판단되므로 농지취득자격증명을 발급할 수 없음’이라고 통보하였는바, 위와 같은 피청구인의 판단이 적절한지 여부를 살펴본다.

「농지법 시행령」 제7조제2항은 농지취득자격증명의 발급신청을 받은 때에 요건에 적합한지의 여부를 확인하여 적합한 경우에 농지취득자격증명을 발급해야 한다고 하고 같은 항 제3호에서 농업경영계획서를 제출하는 경우에 그 내용이 신청인의 농업경영능력 등을 참작할 때 실현가능하다고 인정될 것을 요건으로 하고 있는 점, 「농지취득자격증명발급심사요령」 제8조제1항제8호에 따르면 농지로의 복구계획서를 제출하거나 농업경영계획서에 복구계획을 포함하여 작성한 경우에는 그 계획이 실현 가능한지 여부를 확인·심사한 후 적합하다고 인정할 때에 자격증명을 발급하여야 한다고 하는 점 등에 비추어 보면 피청구인에게는 이 사건 토지에 대한 청구인의 농지복구계획 및 농업경영계획이 실현가능한지 여부를 심사할 실질적 심사권한이 있다고 할 것이다. 「농지법」제8조제2항에 따르면 취득대상 농지의 면적, 취득 대상 농지에서 농업경영을 하는 데에 필요한 노동력 및 농업 기계·장비·시설의 확보 방안 등이 포함된 농업경영계획서를 작성하도록 되어 있으나, 청구인이 제출한 농업경영계획서에는 농업기계·장비의 보유 현황과 보유 계획 등은 전혀 기재되어 있지 않고 원상복구 계획서에도 ‘소송을 제기하여 법원 판결 결과에 따라 건물을 철거할 예정으로 ○○○○. ○○. ○○.까지 경작이 가능한 농지로 복구하겠다’는 내용만 있을 뿐 구체적인 복구 계획이나 농업경영 계획이 있다고 보기 어렵다.

또한 청구인이 청구서 및 보충서면에서 주장하고 있는 바에 따르면 청구인은 이 사건 토지가 농지가 아니라는 전제 아래 농지취득자격증명신청 반려통지서를 받아 이 사건 토지의 소유권을 취득하겠다는 계획인 것으로 보이는 점, 피청구인이 발급거부처분을 한 이후 청구인이 대표이사로 있는 ○○○○○○○○○이 이 사건 토지에 대한 농지취득자격증명신청을 하여 피청구인이 ○○○○. ○○. ○○. 반려 통보를 한 점, 위 ○○○○○ ○○○○은 목적사업이 부동산매매업으로 되어 있는 점 등을 고려하면 청구인이 실제로 이 사건 토지에 농업경영을 하려고 하는 것인지에는 실질적인 의문이 있다. 위와 같은 점에 비추어 보면 피청구인이 이 사건 토지에 대한 청구인의 복구계획이 포함된 농업경영계획서의 내용이 실현 불가능한 것으로 판단한 것은 실질적 심사권한 내의 행위로 보이고 이 사건 토지에 대한 농지취득자격증명발급 거부처분에 달리 위법·부당함은 없는 것으로 판단된다.

다. 기타

농림축산식품부예규 「농지취득자격증명심사요령」 제9조의2제2항은 ‘농지전용사업이 시행중인 경매농지에 대하여 당해 농지의 최고가매수신고인이 전용목적으로 당해 경매 농지에 대한 자격증명을 신청한 경우’에 미리 자격증명을 발급할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 경매절차에서 매각결정을 위해 최고가매수신고인에게 농지취득자격증명이 발급되어야 할 현실적인 필요성이 있기 때문인데, 이는 경매가 아닌 입찰방식으로 진행되는 공매절차에서도 마찬가지라 보아야 할 것이다. 그러한 관점에서 보면 이 사건 토지의 공매절차에서 낙찰자 또는 최고액 입찰자, 그 밖에 매각결정과 관련한 우선되는 지위를 갖고 있다고 보기 어려운 청구인에게 이 사건 처분으로 인한 현실적으로 어떠한 손해가 발생하였다고 보기도 어려운바, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반하여 부당하다고도 할 수 없다.

청구인은 ○○○○. ○○. ○○. 이 사건 토지의 소유자가 경매절차에 낙찰 받아 소유권이전등기를 한 것으로 보아 당시 낙찰자에게 피청구인이 농지취득자격증명을 발급하였거나 반려처분을 한 것으로 추정되는바, 이와 달리 청구인에게만 발급거부처분을 한 것은 평등의 원칙 또는 행정의 자기구속의 원칙에 반한다고 주장한다. 그러나 행정의 자기구속 원칙이란 행정청이 제3자에게 재량권을 행사했던 일정한 선례가 존재하는 경우에 동일한 사안에 대하여 그 선례에 의하도록 스스로 구속당하는 원칙을 말하는 바, 이 사건 토지에 관한 농지취득자격증명 발급과 관련하여 되풀이 시행되어 온 행정관행이 있다고 볼 수 없고, 농지취득자격증명의 발급은 개별 신청인의 농업경영계획 등 구체적인 사안에 대한 심사를 통해 이루어지는 것이므로 그 이전에 동일한 토지에 대한 농지취득자격증명발급이 있었다고 하더라도 그것이 모든 농지취득자격증명 발급신청에 대하여 발급을 하도록 강제하는 근거가 될 수 없다고 할 것인바, 이에 관한 청구인의 주장 역시 이유 없다고 할 것이다.

 

5. 결 론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다(2015-0316).