도매시장법인 지정유효기간 변경처분 취소청구

도매시장법인  지정유효기간 변경처분 취소청구

 

재결 요지

 

청구인이 피청구인에게 청구인 소속 일부 직원의 부정행위(지육절취)로 인하여 도매시장법인 지정기간을 2년 단축하겠다는 의사를 표시하였다는 이유로 피청구인은 청구인에게 도매시장법인 지정 유효기간을 2년 단축하는 내용의 도매시장법인 지정변경처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

 

이 사건 처분은 청구인의 도매시장법인 지정 유효기간을 2년 단축시키는 것으로서 청구인의 법률상 지위에 제한을 가하는 침익적 행정행위이므로 법치행정의 원리 내지 행정의 법률적합성의 원칙에 따라 법률유보의 원칙이 엄격하게 적용되어야 하는바, ｢농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률｣은 도매시장법인의 지정 유효기간을 최소 5년 이상으로 설정하도록 규정하였고, 피청구인은 청구인이 스스로 지정 유효기간을 2년간 단축하겠다는 의사를 표시하였다는 점을 이 사건 처분사유로 들고 있으나, 사인의 공법상 행위는 명문으로 금지되거나 성질상 불가능한 경우가 아닌 한 그에 따른 행정행위가 행하여질 때까지 자유로이 철회하거나 보정할 수 있는 것이며, 청구인은 이 사건 처분이 있기 전에 지정 유효기간 단축의사를 철회하였으므로 이 사건 처분 당시에는 피청구인이 들고 있는 처분사유도 존재한다고 볼 수 없다.

 

따라서 피청구인이 관계 법령에서 허용하고 있는 제재적 수단을 벗어나 최소 5년으로 보장된 도매시장법인의 지정 유효기간을 법령상 근거 없이 단축한 이 사건 처분은 위법하다.

 

주 문

피청구인이 2016. 7. 21. 청구인에게 한 도매시장법인(축산부류) 지정변경처분을 취소한다.

 

 

1. 사건개요

 

피청구인에 의해 2014. 4. 1.부터 2019. 3. 31.까지 도매시장법인(축산부류)으로 지정받은 청구인이 2015. 9. 4. 피청구인에게 청구인 소속 일부 직원의 부정행위(지육절취)로 인하여 도매시장법인 지정기간을 2년 단축하겠다는 의사를 표시하였다는 이유로 피청구인은 2016. 7. 21. 청구인에게 도매시장법인 지정 유효기간을 2014. 4. 1.부터 2017. 3. 31.까지로 2년 단축하는 내용의 도매시장법인 지정변경처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

 

2. 청구인 주장

 

가. 청구인 소속 일부 직원의 지육절취사건으로 인하여 2015년 7월경 피해자 대표단체인 (사)○○협회 ○○도지회(이하 ‘○○협회’라 한다)로부터 민원이 제기되자, 피청구인이 대표이사 퇴진 및 도매시장법인 지정기간 단축을 강요하여 청구인은 강압에 못 이겨 2015년 9월경 지정기간을 2년 단축하겠다는 내용의 공문을 제출한 바 있으나, 그 후 ○○협회와 피해보상에 원만히 합의하였고, 도매시장 운영개선을 위해 노력하여 2016년 3월경 피청구인에게 종전의 지정기간 2년 단축의사를 철회하겠다는 공문을 제출하였다.

 

나. ｢농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률｣ 제23조에 도매시장법인 지정 유효기간은 최소 5년 이상 10년까지로 규정되어 있고, 도매시장법인 등이 같은 법 제82조제2항 각 호의 어느 하나에 해당할 경우에 6개월 이내의 업무정지, 지정 또는 승인을 취소할 수 있을 뿐이며(청구인은 각 호의 어느 하나의 사유에도 해당하지 않는다), 그 외 도매시장법인의 지정 유효기간을 임의로 변경할 수 있는 법적 근거는 없다.

 

또한 청구인이 지정 유효기간 단축의 의사표시를 하였다 하더라도 피청구인의 행정처분이 있기 전에 의사표시를 취소하거나 철회할 수 있는 것이고, 취소나 철회의 법적 효과는 기왕에 소급하는 것이므로 청구인이 이미 철회한 종전의 의사를 근거로 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다.

 

다. 한편, 청구인은 소속 직원의 지육절취사건에 도의적 책임을 지고 피해보상을 위해 적극적으로 노력한 점, ○○협회에서도 당초 피청구인에게 지정취소 등을 요구하였다가 청구인과 원만히 합의한 후에는 지정기간의 변경 없이 계속 운영할 수 있도록 요청한 점, 청구인이 45년 이상 지역사회의 축산물 유통활성화와 가격안정에 기여한 공적 등을 감안할 때 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

 

3. 피청구인 주장

 

가. 청구인은 소속 직원의 지육절취사건으로 2015년 9월경 피청구인에게 스스로 도매시장법인 지정기간을 2년 단축하겠다는 의사를 밝혔고, 그동안 지육절취를 묵인·방조하였거나 관리감독을 소홀히 한 책임을 면할 수 없으므로 중대한 공익적·법적 책임이 존재하며, 운영기간 중 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 있다면 별도의 법적 근거가 없더라도 지정기간 변경처분을 할 수 있는 것이다.

 

나. 피청구인은 청구인에게 지정기간 단축이나 대표이사 사직을 종용한 사실이 없고, 청구인은 축산단체의 반발과 검찰의 수사가 확대되자 이를 모면하고자 지정기간 단축의사를 표시하였다가 도매시장의 원활한 운영을 이유로 집행을 보류해 줄 것을 요청하였으며, 피청구인은 도매시장법인 재지정에 따른 기존 종업원의 고용승계, 중도매인의 채권정리 등에 시간이 필요하여 일정기간 집행을 보류하였던 것뿐이고, 청구인이 ○○협회와 충분히 합의하였다고도 보기 어렵다.

 

다. 이와 같이 사회적 물의를 일으킨 청구인을 제재하기 위하여 부득이 이 사건 처분을 한 것이므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다.

 

4. 관계법령

 

농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 제17조, 제23조, 제82조

 

5. 인정사실

 

청구인과 피청구인이 제출한 도매시장법인 지정내역 알림, 축산물도매시장 향후 운영방안 제출요청에 대한 회신, 축산물도매시장 운영기간 단축안 철회 통보, 도매시장법인(축산부류) 지정기간 변경 통보 등 각 사본의 기재내용을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가. 청구인은 ○○ 축산농가로부터 소 도축을 의뢰받아 도축을 한 다음 경매를 통해 도축한 소를 판매하고, 축산농가로부터 그 수수료를 받아 운영하는 회사이다.

 

나. 피청구인은 2014. 2. 27. 청구인에게 지정 유효기간을 ‘2014. 4. 1. ~ 2019. 3. 31.(5년)’로 하여 도매시장 법인(취급부류 : 축산부류) 지정을 통보하였다.

 

다. 청구인 소속 도축원(작업반장 포함) 6명은 의뢰받은 소를 도축하는 과정에서 2009. 1. 2.부터 2015. 5. 11.까지 상습적으로 총 980회에 걸쳐 시가 3억 9,834만 8,500원 상당의 안창살, 국거리용 소고기 총 17,642.9kg을 절취하는 등의 범죄사실로 2015. 10. 2. ○○지방법원으로부터 유죄판결을 받았다.

 

라. 청구인은 2015. 9. 4. 피청구인에게 위 다목의 지육절취사건에 대해 유감을 표하면서 관련자 해고, 도축원의 근로조건 개선 등을 추진하겠으며, 2019. 3. 31.까지인 지정 유효기간을 2017. 3. 31.까지로 단축하여 운영하겠다는 내용의 공문을 제출하였다.

 

마. 청구인은 2016. 3. 17. 피청구인에게 위 다목의 지육절취사건은 법원 판결결과 일부 직원의 독단적 행위로 판명되었고, 출하자들의 금전적 피해에 대하여 ○○협회와 공동해결하기로 합의하는 등 축산농가로부터 신뢰를 회복하였다며 ○○협회와 체결한 ‘지육절취피해농가 손해배상을 위한 출연금 공동관리 협의서’를 첨부하여 위 라목의 도매시장법인 지정 유효기간 단축의사를 철회하겠다는 내용의 공문을 제출하였다.

 

바. ○○협회는 2016. 7. 4. 피청구인에게 위 다목의 지육절취사건은 법원 판결결과 일부 근로자들의 부정행위라는 사실이 확인되었고, 청구인이 당 협회와 유기적 협조를 통하여 피해보상과 함께 쇄신방안을 실천하는 등 제반 문제들이 해소된 상황이며, 도매시장의 특성상 지정법인이 교체될 경우 관련 축산인들의 피해가 명백히 예상되고, 대기업 또는 농·축협의 지정이 우려되므로 청구인에 대한 지정 유효기간의 변경 없이 존속시켜줄 것을 요청하였다.

 

사. 피청구인은 청구인이 위 라목과 같이 도매시장법인 지정 유효기간을 단축하겠다는 의사를 표시하였다는 이유로 2016. 7. 21. 청구인에게 도매시장법인 지정 유효기간을 당초‘2014. 4. 1. ~ 2019. 3. 31.(5년)’에서 ‘2014. 4. 1. ~ 2017. 3. 31.(3년)’으로 2년 단축하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.

 

6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부

 

가. 관계법령의 내용

 

1) ｢농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률｣ 제17조제1항에 따르면 도매시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 부류(部類)별로 또는 둘 이상의 부류를 종합하여 중앙도매시장의 경우에는 특별시·광역시·특별자치시 또는 특별자치도가 개설하고, 지방도매시장의 경우에는 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도 또는 시가 개설하되, 시가 지방도매시장을 개설하려면 도지사의 허가를 받도록 되어 있다. 그리고 같은 법 제23조제1항 따르면 도매시장법인은 도매시장 개설자가 부류별로 지정하되 5년 이상 10년 이하의 지정 유효기간을 설정할 수 있고, 도매시장법인이 될 수 있는 자의 요건은 같은 조 제3항 각 호에 규정되어 있다.

 

2) 같은 법 제82조제2항에 따르면 농림축산식품부장관, 해양수산부장관, 시·도지사 또는 도매시장 개설자는 도매시장법인 등이 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명하거나 그 지정 또는 승인을 취소할 수 있다고 되어 있다.

 

나. 판단

 

이 사건 처분은 청구인의 도매시장법인 지정 유효기간을 ‘2014. 4. 1. ~ 2019. 3. 31.(5년)’에서 ‘2014. 4. 1. ~ 2017. 3. 31.(3년)’으로 2년 단축시키는 것으로서 청구인의 법률상 지위에 제한을 가하는 침익적 행정행위이므로 법치행정의 원리 내지 행정의 법률적합성의 원칙에 따라 피청구인이 침익적 행정행위를 하려면 법률유보의 원칙이 엄격하게 적용되어야 할 것이다.

 

그런데 ｢농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률｣ 제23조는 농수산물 출하자의 안정적인 판로 확보, 중도매인 등 거래관련자들과 도매시장법인 간의 신뢰 확보 등을 위하여 도매시장법인의 지정 유효기간을 최소 5년 이상으로 설정하도록 규정하였고, 같은 법 제82조제2항은 도매시장법인 등이 각 호의 어느 하나에 해당할 경우 도매시장 개설자가 6개월 이내의 업무정지 또는 지정취소를 할 수 있도록 규정하고 있을 뿐, 위 법률 어디에도 도매시장법인의 지정 유효기간을 5년 이하로 단축할 수 있도록 한 규정은 없다.

 

그리고 피청구인은 청구인이 스스로 지정 유효기간을 2년간 단축하겠다는 의사를 표시하였다는 점을 이 사건 처분사유로 들고 있으나, 사인의 공법상 행위는 명문으로 금지되거나 성질상 불가능한 경우가 아닌 한 그에 따른 행정행위가 행하여질 때까지 자유로이 철회하거나 보정할 수 있는 것이고(대법원 2014. 7. 10. 선고 2013두7025 판결 참조), 청구인은 이 사건 처분이 있기 전에 지정 유효기간 단축의사를 철회하였으므로 이 사건 처분 당시에는 피청구인이 들고 있는 처분사유도 존재한다고 볼 수 없다.

 

따라서 도매시장법인으로 활동하며 사회적 물의를 일으킨 청구인에 대하여 사회적 비난과 함께 어떠한 제재조치가 필요하다는 사정이 있다 하더라도, 피청구인이 관계 법령에서 허용하고 있는 제재적 수단을 벗어나 최소 5년으로 보장된 도매시장법인의 지정 유효기간을 법령상 근거 없이, 더구나 처분할 당시 이미 철회된 의사에 터 잡아 그 이하로 단축한 이 사건 처분은 위법하다.

 

7. 결론

 

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다(

2016-16891).