농공단지 실시계획승인(변경)불가처분 취소청구

농공단지 실시계획승인(변경)불가처분 취소청구

 

1. 사건 개요

 

청구인은 전기발전업 및 신재생에너지사업 등을 목적으로 설립된 법인으로, LNG 가스를 이용한 신재생에너지 연료전지 발전사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 함)을 하기 위하여 ○○○-○ 사업부지에 대한 토지매매계약을 체결하였고, 산업통상자원부로부터 발전사업 허가를 득하여 **농공단지 내 기타기계 및 장비업을 전기업으로 **농공단지 개발계획 변경’을 요청하는 **농공단지 실시계획승인(변경) 신청을 하였다.

 

피청구인은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 ‘산업입지법’이라 함)에 따라 청구인이 사업시행자로 지정되지 아니하여 자격요건을 충족하지 못하였다는 사유로 **농공단지실시계획승인(변경) 불허가를 하였고, 이에 청구인은 이의신청을 통해 사업시행자 지정신청서를 보완하여 재차 **농공단지 실시계획승인(변경) 신청을 하였다.

 

피청구인은 청구인의 이의신청에 대한 회신으로  ‘**농공단지 관리기본계획 승인 고시’(이하‘이 사건 고시’라 함)에 따라 입주대상업종은 한국표준산업 분류상 제조업종으로 농공단지입주에 결격 사유가 없는 업종 및 물류시설, 전기업(태양광발전업으로 옥상 또는 지붕 설치)에 한함’, ‘해당 농공단지는 지역의 환경여건, 특성, 운영·관리 등을 고려하여 변경에 대한 계획이 없음’을 사유로 **농공단지실시계획승인(변경) 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 함) 하였다.

 

2. 관계법령

 

「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」제2조·제15조

「산업입지 및 개발에 관한 법률」제2조·제8조·제16조·제19조, 같은 법 시행령 제19조‧제23조

「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제2조‧제30조‧제33조

**농공단지 관리기본계획 변경 승인 고시(◇◇◇도 고시 제2013-***호)

 

3. 판 단

 

「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」제2조 제3호에서는 ‘산업단지계획’의 정의에 대하여 ‘산업입지법 제8조에 따른 산업단지개발계획과 같은 법 제19조에 따른 농공단지개발실시계획을 통합한 농공단지계획을 포괄하여 말한다’고 규정하고 있고,

 

같은 법 제15조 제1항은 ‘지정권자는 심의위원회의 심의를 거쳐 산업단지계획을 수립 또는 승인하고, 그 결과를 관보 또는 공보에 고시하여야 한다.

 

이 경우 필요한 조건을 붙일 수있다’고 규정하고 있고 같은 조 제2항은 ‘제1항에 따른 산업단지계획 승인 고시는 「산업입지 및 개발에 관한법률」 제7조의4 및 제8조에 따른 산업단지의 지정 고시 및 같은 법 제19조의2에 따른 실시계획 승인의 고시로본다’고 규정하고 있다.

 

산업입지법 제2조에서는 “자원비축시설”이란 ‘석탄, 석유, 원자력, 천연가스 등 에너지자원의 비축·저장·공급 등을 위한 시설과 이에 관련된 시설’을 의미하고 “산업시설용지”란 ‘공장, 지식산업 관련 시설, 문화산업 관련 시설, 정보통신산업 관련 시설, 재활용산업 관련 시설, 자원비축시설, 물류시설, 교육·연구시설 및 그 밖에대통령령으로 정하는 시설의 용지’를 말하며, “산업단지”란 ‘산업시설과 이와 관련된 교육·연구·업무·지원·정보처리·유통 시설 및 이들 시설의 기능 향상을 위하여 주거·문화·환경·공원녹지·의료·관광·체육·복지 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단(一團)의 토지’를 의미하며, 그중 농공단지의 경우 ‘농어촌지역에 농어민의 소득 증대를 위한 산업을 유치·육성하기 위하여 제8조에 따라 지정된 산업단지’를 의미하며, “산업단지개발사업”이란 산업단지를 조성하기 위하여 시행하는 사업으로 산업단지개발사업에는 ‘전기·통신·가스·유류·증기 및 원료 등의 수급시설사업’ 등이 포함된다고 정의하고 있다.

 

같은 법 제8조는 ‘농공단지는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장이 지정한다’, ‘제1항에 따른 농공단지의 지정권자(대도시시장은 제외한다)는 농공단지를 지정하려면 대통령령으로 정하는 서류와 도면을 첨부한 산업단지개발계획을 작성하여 시·도지사의 승인을 받아야 한다. 승인받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.

 

다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다’고 규정하고 있고, 같은 법 제16조 제1항제3호 및 같은 법 시행령 제19조는 ‘산업단지개발사업은 해당 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하려는 자 또는 해당 산업단지개발계획에서 적합하게 산업단지를 개발할 능력이 있다고 인정되는 자로서 산업단지지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다’고 규정하고 있다.

 

같은 법 제19조 제1항은 ‘농공단지의 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농공단지실시계획을 작성하여 제8조제1항에 따른 농공단지 지정권자의 승인을 받아야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 ‘승인을 받은 농공단지실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제17조의2를 준용한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 제17조의2는 ‘승인을 받은 국가단지실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우로서 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하는 경우에는 제17조제1항 및 제2항을 준용한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제17조 제1항은 ‘국가산업단지의 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가단지실시계획을 작성하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다’,

 

제2항은 ‘국토교통부장관이 국가단지실시계획을 승인하려면 관할 시·도지사의 의견을 듣고, 관계 중앙행정기관의 장(제6조제3항에 따른 산업단지개발계획의 협의 시 실시계획을 승인하기 전에 재협의가 필요하다는 의견을 제시한 기관으로 한정한다)과 협의하여야 한다’고 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제23조 제1항 및 제2항은 ‘농공단지의 사업시행자는 농공단지실시계획의 승인을 신청하고자 하는 경우에는 농공단지의 사업시행자로 지정된 날부터 1년이내에 농공단지개발실시계획승인신청서를 시장·군수에게 제출하여야 한다’고규정하고 있다.

 

「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제2조의 제18호 및 제19호는 ‘“입주기업체”란 산업단지에 입주하여 제조업, 지식산업, 정보통신산업, 자원비축시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 산업을 운영하려는 자 중 대통령령으로 정하는 자격을 가진 자로서 제38조제1항 또는 제3항에 따라 입주계약을 체결한 기업체’를 말하고, ‘“지원기관”이란 산업단지에 입주하여 입주기업체의 사업을 지원하기 위하여 필요한 금융, 보험, 의료, 교육, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업을 하려는 자 중 대통령령으로 정하는 자격을 가진 자로서 제38조제3항에 따라 입주계약을 체결한 자’를 말한다고 규정하고 있으며 같은 법 제30조 제1항 제2호 및 제3호는 ‘일반산업단지 및 도시첨단산업단지는 시ㆍ도지사(시장ㆍ군수 또는 구청장이 지정한 산업단지인 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장을 말한다), 농공단지는 시장ㆍ군수 또는 구청장’이 관리권자임을 규정하고 있다.

 

같은 법 제33조 제1항은 ‘관리기관은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제6조, 제7조, 제7조의2부터 제7조의4까지 및 제8조에 따라 산업단지가 지정된 경우에는 산업단지로 관리할 필요가 있는 지역에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 산업단지관리기본계획(이하 “관리기본계획”이라 한다)을 수립하여야 한다.

 

이 경우 관리권자로부터 관리업무를 위임 또는 위탁받은 관리기관은 관리기본계획(변경계획을 포함한다)에 관하여 관리권자의 승인을 받아야 하며, 농공단지의 관리기본계획에 관하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 승인을 받아야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제6항은 ‘관리기관·관리권자 또는 시·도지사는 관리기본계획을 수립하거나 승인한 경우에는 이를 고시하여야 한다’고 규정하고 있으며, **농공단지 관리기본계획 변경 승인 고시(◇◇◇도 고시 제2013-ㅇㅇㅇ호)에서는 입주대상 업종에 대하여 ‘한국표준산업 분류상 제조업종으로 농공단지입주에 결격 사유가 없는 업종 및 물류시설(단 제조업종 중 아스콘, 시멘트, 시멘트제품제업, 도정, 도축업종은 제외 함), 전기업(태양광발전업으로 옥상 또는 지붕 설치에 한함)’으로 규정하고 있다.

 

살피건대, 산업입지에 관한 법령은 산업단지에 적합한 시설을 설치하여 입주하려는 자와 토지소유자에게 산업단지 지정과 관련한 산업단지개발계획과 관련한 권한을 인정하고, 산업단지 지정뿐만 아니라 변경과 관련해서도 이해관계인에 대한 절차적 권리를 보장하는 규정을 두고 있다. 또한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 해석상 도시계획시설부지 소유자에게는 그에 관한 도시·군관리계획의 변경 등을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 인정되고 있는 점과의 형평성 및 산업단지 안의 토지소유자로서 산업단지 지정 이후 산업단지에 적합한 시설을 설치하여 입주하고자 산업단지개발계획을 변경하는 경우에도 법률상 조리상 신청권을 인정하고 있는 판례(대법원 2017. 8. 29 선고 2016두44186 판결 참조)의 태도 등을 종합적으로 고려하면,

 

산업단지지정권자의 공적인 견해표명으로 산업단지 입주에 대한 신뢰가 형성되어 매매계약 또는 관련 허가를 득하는 등의 후속조치에 나아간 이해관계인으로서 산업단지에 적합한 시설을 설치하여 입주하려는 자의 경우, 산업입지법에서 직접적으로 변경에 대한 신청권을 규정하고 있지 않다고 하더라도 산업단지지정권자 또는 그로부터 권한을 위임받은 기관에 대하여 산업단지실시계획의 변경을 요청할 수 있는 조리상 신청권마저 부인될것은 아니라 할 것이다.

 

또한 산업단지실시계획 승인 및 변경은 산업입지법 제17조, 제17조의 2에 규정되어있고, 제17조의2에 따라 제17조를 준용하도록 규정되어있는 제19조 제1항 및 제4항의 농공단지개발실시계획 승인 및 변경의 경우에도 마찬가지로 적용되므로 농공단지실시계획의 변경에 있어서도 조리상 신청권에 대한 해석을 달리 볼 것은 아니다.

 

농공단지의 관리기본계획(변경)승인은 관련 규정들의 내용과 체계, 입법 취지에 비추어 볼 때 농공단지 지정권자인 피청구인의 권한에 속하고 변경의 적합여부는 재량판단의 영역에 속하며, 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 하며, 구체적 지역 상황, 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형과 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 할 것이다. 특히, 피청구인이 청구인에 대하여 공적인 견해표명으로 신뢰를 형성하여 주었다면, 이러한 청구인의 신뢰보호는 재량권의 행사에 있어서 반드시 고려되어야 할 사항으로, 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 그에 따른 후속행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결, 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조).

 

이 사안의 경우, 각 당사자 간 사전 협의를 거친 후 2019. 4. 23. ◇◇◇도, 피청구인, 청구인 간 체결한투자협약서에 구체적으로 **농공단지내 부지인 ‘△△군 ☆☆리 ○○○-○’에 연료전지발전사업을 신설하는 사업내용을 명시하며 해당 사업 추진을 위한 피청구인의 행정적 지원 협조에 대하여 규정하고 있는 바, 이는 단순히 추상적인 협력을 규정한 협약으로 볼 수 없고 구체적으로 ** 농공단지 내에서 명시한 사업의 추진에 필요한 행정처리에 대한 구체적 협조를 약속하는 것으로 보아야 한다. 따라서 이러한 투자협약의 내용은 행정청의 공적인 견해표명에 해당하며, 연료전지발전사업은 제한 업종에도 해당하지 아니하는 바 **농공단지의 지정 및 변경에 대한 재량권이 있는 피청구인의 적극적 협조를 명시한 투자협약서를 신뢰하여 그 후속행위로서 **농공단지내 부지에 대한 매매계약을 체결하고 산업통상자원부로부터「전기사업법」에 따른 발전사업 허가를 득한 청구인의 행위에는 어떠한 귀책사유가 있다고 볼 수도 없다.

 

피청구인은 이 사건 신청에 대하여 청구인에 대한 비례ㆍ평등의 원칙, 지역의 환경여건, **농공단지의 목적 및 특성에 비추어 변경 허가 시 발생하게 될 실익을 면밀히 비교·형량하여 재량권을 행사하였어야 하며, 나아가 이러한 재량권의 행사에 있어서는 청구인이 **농공단지의 지정 및 변경에 대한 재량권이 있는 피청구인의 공적인 견해표명을 신뢰한 점도 비교·형량하여 함께 판단되어야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 청구인이 사업시행자로 지정되지 아니하여 변경을 신청할 자격이 없다는 점 및 **농공단지 관리기본계획 승인 고시에 따른 입주대상업종이 아닌 점만을 들어 사업시행자로서 자격요건을 갖추지 못했다는 전제 하에 이 사건 농공단지의 환경여건, 특성, 운영·관리 등에 대한 실질적인 검토 판단에도 나아가지 아니하였다면 재량권의 적법한 행사라고 볼 수 없다.

 

마찬가지로 단순히 농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합 지침 제36조의 ‘시장·군수 또는 구청장은 농공단지가 입지하는 지역의 환경여건이나 당해 농공단지의 특성상 필요할 경우에는 제2항의 입주금지대상 이외의 사업장이더라도 입주를 제한할 수 있다’는 규정만을 들어 이와 관련한 검토 및 평가 등을 시행하지 아니한 채 ‘해당 농공단지는 지역의 환경여건, 특성, 운영·관리 등을 고려하여 변경에 대한 계획이 없음’을 처분사유로 제시한 것은 적법한 재량권 행사로 볼 수 없을 것이다.

 

피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 비례원칙 뿐만 아니라 공적인 견해표명에 따른 신뢰보호원칙을 고려하여 재량권을 행사하였어야 하며, 특히 투자 유치를 위해 국민에게 신뢰를 형성하였음에도 불구하고 행정청이 우월적 지위를 이용하여 신뢰를 번복하는 행위는 국가의 균형 발전 및 지방 투자 유치 활성화라는 공익적 취지에 저해될 뿐만 아니라 행정에 대한 국민의 신뢰를 저버린다는 점에서도 결코 가볍게 판단되어서는 안 된다.

 

따라서, 피청구인은 이 사건 불허가를 함에 있어 실질적인 재량 판단을 하였다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할만한 사정도 보이지 아니하므로 이 사건 불허가 처분은 재량권을 일탈 남용하여 위법한 처분이다.

 

7. 결 론

 

그렇다면 청구인의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다(2020-132).