공유재산 무단전대와 대부계약 해지처분 취소청구

공유재산 무단전대와 대부계약 해지처분 취소청구

 

1. 사건 개요

 

청구인은 2016. 11. 피청구인과 ○○번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 함)에 대한 공유재산 대부계약을 체결하여 2017. 1. 1.부터 2019. 12. 31.까지 농경지로 사용토록 약정하였다.

 

청구인이 2019. 1. 10. 청구외 ○○○(이하 ‘전대인’라 함)에게 이 사건 토지를 전대하여 경작하게 한 사실이 2019. 7. 3. 적발되어 피청구인이 구두로 계약해지를 통보하였고, 2019. 9.6. 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 함) 제35조 제1항에 따라 계약해지를 통지(이하 ‘이 사건 계약해지’라 함)하였다.

 

2. 청구인의 주장 요지

 

청구인은 17년간 무탈하게 대부계약의 내용에 따라 성실하게 경작하여 왔고, 금년에는 건축공사관계로 경작할 시간이 나지 않아 청구인의 △△번지 토지를 전대인에게 임대하였으며, 인접한 이 사건 토지도 황기를 심도록 해달라고 부탁하여 황기 수확시까지 이 사건 토지를 무상으로 전대한 것으로, 전대인은 노령으로 인해 청구인으로부터 임차한 △△번지 토지와 무상

으로 전대한 이 사건 토지를 구분하지 못하고 피청구인에게 전대확인서를 작성하여 주었고, 이러한 전대확인서를 근거로 이 사건 계약해지를 하는 것은 사실을 왜곡한 위법이 있으며, 청구인은 무단전대 적발사실을 통보받은 즉시 ‘황기씨를 파종하도록 허락하되 문제가 발생할 시 이의 없이 경작권을 포기하고 토지를 반환한다’라고 전대인과 약정한 점을 근거로 황기 파종에 따른 손해금 2,245,000원을 지급하고 경작 토지를 회복하였으므로 계약해지 처분은 부당하며,

 

경작지 인근 사업체의 대표자가 부지확장의 목적을 가지고 땅을 빼앗기 위해 의도적으로 무단전대를 신고한 점을 들어 청구인과의 대부계약을 해지하고 신고자 또는 신고자가 지정한 측근에게 임차권을 넘겨주는 것은 편파적인 횡포이고 부당한 행정처분이다.

 

3. 피청구인의 주장 요지

 

(본안 전) 국·공유 잡종재산(일반재산)을 대부하는 행위는 국가나 지방자치단체가 사경제주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약이고, 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없으므로(대법원2010. 11. 11. 선고 2010다59646 판결 참조) 이 사건 심판청구는 대상적격이 없다.

 

(본안) 청구인이 대부계약 당시 작성한 공유재산 대부계약서 제7조 제2항에 따르면 대부재산의 전대 또는 권리의 처분을 제한하고 있으며, 공유재산법 제35조 제1항 제3호에서도 대부받은 일반 재산을 전대하거나, 대부받은 일반재산의 원상을 지방자치단체의 장 동의 없이 변경한 경우에 대부계약을 해지하도록 하고 있음에도 이러한 사실을 알고 있는 청구인이 전대인에게 이 사건 토지를 경작하도록 한 점이 인정되므로 이 사건 계약해지는 적법하고, 청구인이 적발이후 무단전대한 이 사건 토지를 회복하였다고 하더라도 당초 무단전대의 위반사실이 소멸되는 것은 아니며, 당초 대부계약의 기간은 2019. 12. 31.까지였고 이미 재배되던 황기 작물의 수확을 마쳤으므로 비례원칙을 위반하여 청구인에게 수인할 수 없는 피해가 발생하였다고 볼 수도 없어 이 사건 계약해지는 적법·타당하다.

 

4. 관계법령

「행정심판법」제2조·제3조·제5조

「공유재산 및 물품관리법」제35조

 

5. 인정사실

당사자가 제출한 청구서, 답변서 및 증거서류 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가. 청구인은 2016. 11. 피청구인과 ○○번지 토지에 대한 공유재산 대부계약을 체결하여 2017. 1. 1.부터 2019. 12. 31.까지 농경지로 사용토록 약정하였다.

 

나. 청구인이 2019. 1. 10. 전대인 청구외 ○○○에게 이 사건 토지를 전대하여 경작하게 한 사실이 2019. 7. 3. 적발되어 피청구인은 구두로 계약해지를 통보하고 2019. 8. 19. 계약해지 사전통지를 하였고, 청구인은 2019. 9. 23. ‘전대인에게 이 사건 토지를 무상으로 경작하게 허락한 것으로, 청구인은 즉시 경작지를 회복하였고, 황기를 수확하는 2019. 10. 31.까지 원상복구 기간을 연장해달라’는 취지의 의견서를 제출하였다.

 

다. 상기 가항 및 나항에 대하여 2019. 9. 6. 피청구인은 공유재산법 제35조 제1항에 따라 계약해지를 통지를 하였다.6

 

6. 판 단

「행정심판법」제2조는 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 처분이라 하며, 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 부작위’ 라고 정의하고 있고, 같은 법 제3조는 ‘행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.’고 규정하고 있으며,

 

같은 법 제5조에 따르면 ‘행정심판 중 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당

한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이고, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판’이라고 규정하고 있다.

 

또한, 공유재산법 제35조 제1항 제3호는 ‘지방자치단체의 장은 일반재산을 대부받은 자가 대부받은 일반재산을 전대하거나, 대부받은 일반재산의 원상을 지방자치단체의 장의 동의 없이 변경한 경우 그 대부계약을 해지하거나 해제할 수 있다’고 규정하고 있다.

 

살피건대, 공유재산법에 따른 대부계약의 체결 및 해지에 관련된 사항은 지방자치단체가 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 법률행위로, 그 본질적인 내용은 사인간의 계약과 다를 바가 없고, 그에 관한 법령에 특별한 정함이 있는 경우를 제외하고는 사적자치와 계약자유의 원칙 등 사법상의 원리가 그대로 적용되는 것이고, 공유재산법 제35조 제1항에 따라 계약해지를 통지하는 것은 공권력 행사로서 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 처분이라고 할 수 없다.

 

따라서 이 사건 행정심판청구는 행정심판의 대상이 되는 처분에 대하여 제기된 것이 아니므로 부적법하다.

 

7. 결 론

그렇다면 이 사건 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다( 2019-496).