문화재 현상변경허가 거부처분 취소청구

문화재 현상변경허가 거부처분 취소청구

 

다산행정사사무소 김진영 행정사입니다(02-936-1488)

 

재결 요지

청구인은 천연기념물 제171호 국가지정문화재인 ‘설악산천연보호구역’ 내외 지역에 시설물을 설치・운영하기 위하여 피청구인에게 문화재 현상변경 허가신청을 하였으나, 피청구인은 이 사건 사업이 이 사건 문화재에 미치는 영향이 크다는 이유로 청구인에게 문화재 현상변경허가 거부처분을 하였다. 청구인이 이에 불복하여 살피건대, 문화재의 활용 활성화와 문화향유권의 신장을 적극 강조하고 있음에도, 피청구인은 실제 이 사건에서는 이와 다르게 이 사건 문화재에 대한 보존 및 관리의 측면에만 치중한 채 정작 그 활용의 측면을 제대로 고려하지 않았으며, 여기에 더하여 앞서 살펴본 바와 같이 관련 분야 전문가들의 의견이 크게 상충하는 상황에서 문화재위원회의 의결절차가 적절하게 진행되지 않은 점까지 더하여 보면 이 사건 사업이 이 사건 문화재에 미치는 영향이 크다는 이유로 청구인의 문화재 현상변경허가신청을 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 그 재량권의 행사를 그르친 부당한 처분이라고 하지 않을 수 없다.

 

주 문

피청구인이 2016. 12. 30. 청구인에게 한 문화재 현상변경허가 거부처분을 취소한다.

 

청구 취지

주문과 같다.

 

이 유

1. 사건개요

청구인은 천연기념물 제171호 국가지정문화재인 ‘설악산천연보호구역’(이하 ‘이 사건 문화재’라고 한다.) 내외 남설악 지역(강원도 ○○군 ○면 ○○리 산1번지 일원, ○○지구~○○아래 지역, 이하 ‘이 사건 사업구간’이라고 한다.)에 ○○○○(이하 ‘이 사건 시설물’이라고 한다.)를 설치・운영(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다.)하기 위하여 2016. 7. 20. 피청구인에게 문화재 현상변경 허가신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라고 한다.)을 하였으나, 피청구인은 이 사건 사업이 이 사건 문화재에 미치는 영향이 크다는 이유로 2016. 12. 30. 청구인에게 문화재 현상변경허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다.)을 하였다.

 

2. 청구인 주장

가. 피청구인은 과반수 의결이 원칙인 문화재위원회를 만장일치제로 운영하고 있어 이 사건 허가신청에 반대하는 소수 위원의 의사에 문화재위원회가 좌우되었고, 위 위원회의 심의과정에서 이 사건 사업을 극렬히 반대해 온 시민단체 소속 위원 2명이 참여하여 부결을 주도하는 등 이 사건 처분은 객관성과 공정성을 담보할 수 없다.

 

나. 피청구인의 이 사건 처분은 다음과 같이 납득하거나 신뢰하기 어려운 사정이 있고, 객관적 사실과도 전혀 다르거나 왜곡된 사실관계를 기초로 하고 있다.

 

1) 환경부장관이 이 사건 사업에 대한 조건부승인 시 동물・식물・지질・경관 등 환경영향에 대한 분석・평가를 하였고, 분석, 평가대상 및 평가방법이 동일하거나 유사함에도 그 분석 및 평가결과가 환경부장관과 피청구인 사이에 큰 차이가 나는 것은 납득하기 어렵다.

 

2) (식물분야) 이 사건 시설물의 이용객들은 삭도에 승차하여 공중으로 상부정류장까지 이동하고 산책로는 지면에서 2m 이상 이격되어 있어 이들이 지면을 밟을 수 없는 폐쇄형 시설이므로 외래종 식물이나 병원균이 침입할 가능성은 극히 적다.

 

3) (지질분야) 이 사건 사업구간에서 특별한 지질・지형학적 보존 가치가 높은 곳은 확인되지 않고, 이 지역의 지질특징이 왜 지구진화단계를 이해하는데 유용한 증거인지 의문이며, 이 사건 사업구간에는 노두가 풍화를 많이 받아 4번 지주를 제외한 나머지 지주 부근에는 신선한 노두가 거의 분포하지 않고, 이러한 노두와 유사한 지질학적 특성을 보이는 노두는 주변 멀리까지도 산재해 있는 등 설악산 내 다른 구역의 지질과 달리 반드시 원형 그대로 보존할 필요성은 적으며, 각종 연구자료에는 이 사건 사업구간을 암괴원이 분포된 지역으로 분류하고 있지 않고 암괴원이 발달했다는 보고는 그 어디에도 없으며, 항공사진으로도 암괴원이 존재하지 않는다는 사실이 확인되므로 상부정류장 설치로 존재하지도 않는 암괴원이 훼손될 우려는 없다.

4) (경관분야) 경관은 특성상 정량화를 하거나 객관화가 어려운 한계가 있고, 대청봉-중청봉구간에서 상부정류장, 5・6번 지주는 1.4㎞ 이상 이격되어 있어 명료도가 낮아지는 구간이므로 심미적 경관충격은 크지 않고, 삭도를 확인할 수 있으나 이로 인한 경관변화 인지도는 그리 크지 않으며, 가시율은 1.3%로 극히 미미하고, 이 사건 사업구간은 설악산 남쪽 끝에 위치해 있고 산세가 험하여 다른 봉우리에 의하여 가려지는 부분이 많아 다른 지역보다 상대적으로 경관훼손의 정도가 매우 약하며, 경관은 천연적인 요소뿐만 아니라 인공적인 요소도 포함되므로 케이블카가 설치된다고 해서 경관을 훼손할 것이라고 단정할 수 없고, 자연지형의 흐름에 맞추어 조화롭게 이 사건 시설물을 설치한다면 오히려 경관의 가치를 높일 수도 있으며, 신체적 약자 등 등산로를 따라 탐방할 수 없는 계층에게 아름다운 경관을 향유하게 할 수 있다면 이 또한 경관의 가치를 높이는 것이다.

 

5) (동물분야) 피청구인이 실시한 산양실태조사 결과는 다음과 같은 이유에서 신뢰하기 어렵고, 공사 시 암파쇄 및 헬리콥터 운항에 따른 소음・진동은 산양을 비롯한 야생동물의 서식환경의 악화를 초래한다고 볼 수 없다.

 

가) 설악산에는 산악구조 등을 위한 헬리콥터가 운항되고 있어 산양에게 헬리콥터의 소음은 생소한 것이 아니고, 공사 시 헬기 대수의 적절한 운영 등으로 소음의 영향을 최소화할 수 있으며, 암파쇄 시 유압식무진동공법을 이용하고, 암파쇄는 단발적이고 단시일 내에 이루어지며, 공사 중 이동식 가설방음판넬 설치, 운행 중 케빈 진입부 전후 소음저감장치, 저마찰 쉬브라이너, 소음진동방지 플렛폼방식 등이 적용되고, 산양 번식기 및 분만기 공사 지양 등 소음・진동 저감방안이 마련되어 있으며, 피청구인이 측정한 하이원리조트 곤돌라와 이 사건 시설물의 운행 시 소음・진동은 지주수, 높이 및 지주간격 등에 차이가 있어 이를 그대로 비교할 수 없다.

 

나) 피청구인이 산양의 실태조사시 설치한 카메라 수는 도면과 다르고, 개체분류를 정확하게 실시하지 못한 것이 다수이며, 임신한 산양을 방사하여 행동권을 분석하고 서로 다른 개체라고 분류한 56개체는 동일 개체가 중복되었을 가능성이 높아 보이는 등 피청구인의 산양실태보고서는 잘못된 분석을 토대로 이끌어낸 결과이다

 

다) 설악산 산양개체군은 열린 개체군으로 직접 영향범위 밖(500m~1㎞)의 독주골・설악골에 대부분 서식하고, 설악산에 서식하는 개체수는 200마리 이상이므로 번식생물학적 측면에서 개체군이 증가할 수 있으며, 이주, 회피 및 이입 등을 통해서 소음・진동에 대한 스트레스를 완화할 수 있다.

다. 이 사건 처분은 장애인・노인・아동 등 신체적 약자의 공원이용을 제한하고 이들이 천연문화재를 이용할 수 있는 향유권을 박탈함으로써 이들의 헌법상 보장된 행복추구권과 평등권 등을 침해한다.

라. 이 사건 사업으로 인해 훼손되는 면적은 이 사건 문화재구역의 극히 일부에 불과하고, 동물・식물・경관・지질 분야에 대한 훼손가능성이 극히 작거나 보완대책을 통한 저감이 가능하여 공익적 손실은 적은 반면, 이 사건 사업의 혜택은 국민들에게 돌아가고 탐방객의 분산으로 기존 등산로가 복원되며, 신체적 약자에게 공원이용권을 확대할 수 있는 점, 관광산업의 활성화에 기여하는 점 등 공익적 가치가 증대되는 부분이 우월하다.

 

3. 피청구인 주장

가. 문화재위원회가 만장일치로 부결한 것은 이 사건 사업이 이 사건 문화재의 보존에 미치는 영향이 명백하다고 판단하여 위원 전원이 동일한 결론에 이른 결과이고, 청구인은 일부 위원에게 제척사유가 있다는 취지의 주장을 하나, 이들은 이 사건 허가신청 관련 당사자, 당사자와 공동권리의무자 또는 당사자와 친족관계에 있지 아니하고 이 사건 허가신청과 관련한 용역을 수행한 적도 없으며 당사자와 직접적인 이해관계를 가지고 있지 않으므로 제척사유에 해당되지 않는다.

 

나. 청구인은 피청구인이 관련사실을 오인하여 이 사건 처분을 하였다고 주장하나, 다음과 같이 이 사건 사업은 이 사건 문화재구역 내의 동물・식물・지질에 직접적인 영향을 미칠 뿐만 아니라 빼어난 자연경관을 훼손함으로써 이 사건 문화재의 보존・관리에 직접적인 영향을 미치고 이 사건 문화재의 역사문화환경을 심대하게 훼손하며 문화재기본계획이나 연도별 시행계획에도 들어맞지 않는다.

 

1) (식물분야) 이 사건 사업이 운영되면 일시에 많은 관광객들이 이 사건 문화재를 탐방할 것이고 이들의 옷이나 신발에 묻은 외래종 종자나 병원균이 이 지역에 전파될 것이다.

 

2) (지질분야) 암괴원은 끝청에서부터 상부정류장 지역까지 분포되어 있으므로 이곳에 상부정류장 등 인공구조물을 설치할 경우 암괴원이 훼손되고 이 사건 문화재의 지형과 지질의 변형은 불가피하다.

 

3) (경관분야) 경관적 가치가 이 사건 문화재가 가지고 있는 가치 중 가장 중요한데, 이 사건 시설물은 대부분 이 사건 문화재구역 내에 있어 이 사건 문화재의 경관에 직접적인 영향을 미치고, 이 사건 노선은 이곳의 수목보다 높은 위치에 설치되어 정상 부근까지 이어지므로 경관에 심대한 영향이 있을 수밖에 없으며, 빼어난 자연경관을 가지고 있는 이 지역에 인공시설물이 설치될 경우 자연경관을 훼손할 위험이 있다는 것은 자명하고, 그동안 역사문화환경 보전지역에 설치되는 시설물이 문화재구역에서 직접 조망되는 가시성을 가지고 있는 경우 문화재의 역사적 경관을 침해한다고 보는 것이 확립된 판례의 입장인바, 이 사건 시설물은 이 사건 문화재의 전 지역에서 조망되어 직접적인 가시성을 가지므로 위 판례의 기준에 비추어 보더라도 경관의 침해는 명백하다.

 

4) (동물분야) 피청구인이 1년간 산양실태조사를 실시한 결과, 산양의 행동권은 0.92㎢ 이내로 반경 550m 내에서 이동・서식하며, 이 지역에서 발견된 산양 56개체는 이곳에 서식하고 있는 개체라고 판단되므로, 이 사건 시설물을 설치・운영할 경우 높은 산양 개체군을 유지하고 있는 이 지역의 산양 서식환경이 훼손될 우려가 있고, 설악산의 산양개체수가 풍부할 지라도 산양은 멸종위기야생생물(Ⅰ급)이며, 역사적・학술적으로 가치가 있는 종은 개체수 여부와 관계없이 보존・관리하여야 한다.

 

다. 위와 같은 사정을 종합해 볼 때, 피청구인이 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 이 사건 문화재와 그 주변의 역사문화환경 보존・유지라는 공익은 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익에 비해 결코 적다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈, 남용하였다고 할 수 없다.

 

라. 이 사건 사업은 이 사건 문화재를 심각하게 훼손할 위험이 있고, 민간전문가들로 구성된 문화재위원회 역시 위원 10인 전원이 일치된 의견으로 문화재의 훼손 위험성을 인정하였으며, 우리나라의 대표적인 천연기념물인 설악산이 지역개발 논리에 밀려 이 사건 처분이 취소되기라도 한다면 이 사건 문화재인 설악산뿐만 아니라 그동안 피청구인이 심혈을 기울여 보존하여 오던 여러 천연기념물에 대한 보존은 심각한 위험에 빠지게 될 것이다.

 

마. 따라서, 이 사건 처분은 피청구인이 오로지 문화재를 보존하기 위한 목적으로 적법한 절차에 따라 내린 결정으로서 적법 타당하다.

 

4. 관계법령 등

「문화재보호법」 제1조, 제2조, 제3조, 제4조, 제6조, 제8조, 제13조, 제25조, 제35조, 제36조

「문화재보호법」 시행령 제11조, 제21조의2, 별표 1

「문화재위원회 규정」 제9조, 제10조

「문화재위원회 운영 지침」 제7조

 

5. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 문화재 현상변경허가신청서, 환경영향평가서(보완자료 포함), 관련 문헌 및 연구자료, 검토의견서, 자문의견서, 이 사건 처분서의 기재내용과 우리 위원회의 현장증거조사 결과 등을 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가. 이 사건 사업의 진행경과 및 이 사건 문화재 현황 등

 

1) 설악산은 강원도 속초시, 인제군, 양양군, 고성군에 걸쳐 위치해 있고 1965. 11. 5. 국가지정문화재인 설악산천연보호구역(천연기념물 제171호, 면적 173,744,122㎡)으로, 1970. 3. 24. 설악산국립공원(면적 : 398,237,000㎡)으로 각각 지정되었는데, 주봉인 대청봉(1,708m)을 비롯하여, 멸종위기야생생물(Ⅰ급) 및 천연기념물(제217호)인 산양을 비롯한 수달, 하늘다람쥐, 사향노루 등은 별도의 천연기념물로 지정되어 있고, 금강배나무 등 특산물 65종, 눈측백 등 56종의 희귀식물이 서식하고 있는 것으로 보고되어 있으며, 대규모의 화강암 관입과 더불어 암질과 절리의 차이에 따른 차별침식의 결과로서 웅장하고 아름다운 경관을 보이고 있다고 평가되고 있다.

 

2) (재)한국문화관광연구원의 관광지식정보시스템 상 설악산국립공원 탐방로 9곳(남교리, 설악동, 백담, 남설악, 약수터, 용소폭포, 흘림골, 장수대, 한계령)의 이용객 현황은 다음과 같다.

 

- 다 음 - (단위:명)

구 분	연평균	2014년	2015년	2016년
전 체 (남설악)	3,286,063 (76,602)	3,267,819 (114,035)	2,906,757 (62,621)	3,683,614 (53,151)

 

3) 청구인은 2011. 3.(1차) 및 2012. 11.(2차) 환경부장관에게 설악산국립공원계획 변경신청을 하였으나, 환경부장관은 국립공원위원회에서 심의한 결과, 설악산의 주봉인 대청봉과 이격거리가 가깝고 산양의 주요 서식지이며 대청봉을 방문하는 등산객의 압력이 가중될 것으로 예상된다는 이유로 2012. 7. 2. 및 2013. 10. 8. 청구인의 위 신청을 각 거부하였다.

 

4) 청구인은 위와 같이 2차례에 걸쳐 설악산국립공원계획 변경신청이 거부되자, 남설악지역 중 삭도설치가 가능한 16개 노선(가능노선)을 선정하여 환경보호가치 및 지역과 상생 실현 여부 등을 기준으로 원점부터 재검토하여 3개의 노선(대안노선)을 선정한 후 다시 환경성・기술 시공성・경제성 검토를 거쳐 현재의 이 사건 사업구간인 최적노선 1곳을 선정하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.

 

- 다 음 -

□ 대안노선 선정 기준 : 환경보전가치 최우선화 및 지역과 상생하는 공원시설

◦ 주요 경관을 조망할 수 있는 곳에 설치하되, 주요 봉우리 회피 지역

◦ 생물다양성 및 보전가치가 높은 식물군락, 멸종위기종 등 주요 법정보호종의 주요 서식지・산란처・분포지, 주요 보호구역 등 지속적 환경보전에 영향이 없는 노선

◦ 자연친화적 공원환경 조성에 기여할 수 있는 지역, 상부정류장 건설로 인한 환경훼손 최소화, 국보・보물・사찰 등에 영향을 미치지 않는 노선

◦ 건설비용 최소화와 환경복원이 용이한 노선, 지역주민의 생활에 불편을 최소화함과 동시에 지역경제 활성화를 실현할 수 있는 노선

◦ 음식점, 숙박업소 등 현재 지역주민과 상생할 수 있는 노선(기존시설 연계)

□ 가능노선 현황 및 주요 검토내용

대안	노선구간	길이/지주수	가능노선 검토 내용
1안	오색↔대청봉 인근	4,460m /6개	주봉 회피
2안	오색↔군벙커	4,455m /5개	주봉 회피
3안	오색↔중청대피소	4,560m /6개	(대안노선)
4안	오색↔관모능선	4,387m /7개	식생 및 자연경관 훼손
5안	관터↔관모능선	4,200m /6개	산양서식, 지역상권 원거리
6안	각두골↔관모능선	3,700m /5개	산양서식, 지역상권 원거리
7안	백암↔관모능선	3,200m /5개	산양서식
8안	둔전리↔관모산	2,300m /4개	식생훼손, 보호구역 주변, 조망 한계
9안	오색↔끝청 하단	3,491m /6개	(대안노선)
10안	관터↔끝청 하단	4,214m /9개	산양서식
11안	오색↔한계령휴게소	4,400m /6개	식생훼손, 44번 국도통과, 지형협소
12안	오색↔등선대능선(1)	3,400m /5개	식생훼손, 호텔 상공 통과, 유지관리 곤란
13안	오색↔등선대능선(2)	3,400m /5개	성국사 및 호텔 상공 통과
14안	오색↔중간정류장↔등선대	3,807m /10개	(대안노선)

대안	노선구간	길이/지주수	가능노선 검토 내용
15안	관터↔등선대능선	4,700m /7개	망월사, 성곡사 상공 통과, 상권 원거리
16안	오색↔점봉산 주변	3,665m /6개	식생훼손, 음식점 상공 통과, 유지관리 곤란

□ 최적노선 선정 : 오색 ↔ 끝청(해발 1,604m) 하단

◦ 위 16개 가능노선 중 3개의 대안노선(3안, 9안, 14안)을 선정한 후 다시 이들 중 최적노

선 선정

◦ 상부정류장은 환경훼손을 최소화할 수 있고, 특이식생 및 멸종위기야생동물의 주요 서

식지가 아니어서 환경적 훼손을 최소화하면서 자연친화적 공원환경 조성에 기여할 수 있으

며, 백두대간 마루금, 아고산대 및 국립공원 특별보호구역에 포함되지 않음

◦ 선정된 최적노선은 최소한의 중간지주를 설치하여 끝청 하단까지 올라가는 노선으로

서 상부정류장에서 대청봉, 중청봉 및 동해안 일출 등을 볼 수 있고, 탐방객을 만족시킬 수

있는 최적의 장소임

 

5) 청구인은 2015. 4. 29. 환경부장관에게 이 사건 사업구간에 대한 설악산국립공원계획 변경신청(3차)을 하였고, 환경부장관은 2015. 8. 28. 국립공원위원회(환경부, 기재부, 행자부, 문광부, 산림청 등 9개 부처 소속 정부위원 10명과 민간위원 10명으로 구성)의 심의를 거쳐 다음과 같은 변경조건을 부과하여 이 사건 사업구간을 신설한다는 내용의 설악산국립공원계획 변경고시(환경부고시 제2015-180호, 2015. 9. 14.)를 하였다.

- 다 음 -

◦ ① 탐방로 회피대책 강화방안 강구, ② 산양 문제 추가조사 및 멸종위기종 보호대책 수립, ③ 시설 안전대책 보완, ④ 사후관리 모니터링시스템 마련, ⑤ 양양군・공원관리청간 삭도 공동관리, ⑥ 운영수익의 15% 또는 매출액의 5%를 설악산 환경보전기금으로 조성, ⑦ 상부정류장 주변 식물보호대책 수립

 

6) 위 국립공원위원회의 심의과정에서 논의된 ‘설악산국립공원 삭도 시범사업 민간전문위원회 종합검토보고서(2015. 8. 28.)’에는 ″삭도 시범지역에서의 생태계 특성, 현재 산양의 개체수, 이 지역의 산양 생태를 간접적으로 추정할 수 있는 일본 산양의 생태적인 특성 등을 고려할 때, 삭도의 설치가 산양의 성장과 번식에 악영향을 미칠 것으로 예측하기는 어려움″으로 되어 있다.

 

7) 청구인은 2016. 7. 20. 피청구인에게 이 사건 허가신청을 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

□ 사업개요

◦ 사 업 명 : 설악산 ○○○○ 설치사업

◦ 사업기간 및 사업비 : 15개월(2016 ~ 2018년), 587억 원

◦ 사업위치 : 강원도 양양군 설악산국립공원 남설악 ○○지구

◦ 사업노선 : ○○리 ○○○번지 ~ ○○ 하단(해발 1,480m), 중간지주 6개

※ 평균 지주높이 약 40m, 지주간 평균거리 약 552.18m, ○○정류장-○○거리 529m, ○○산책로-○○거리 297m

※ 이 사건 사업구간은 구 탐방로(1998년 현재의 법정탐방로가 지정되면서 폐지)와 많은 부분이 겹치고, 상부정류장 산책로 248m는 주로 구 탐방로로 사용되던 구간임

- 길이 : 3.5㎞(문화재구역 내 3.1㎞, 문화재구역 외 0.4㎞)

- 형식 : 1선식 자동순환식 삭도(Mono-Cable Gondola), 8인승 53대

- 운행속도 : 4.3m/s, 편도 15분 11초

◦ 토지이용

- 상부 : 19,900㎡(상부정류장 952.25㎡, 산책로 1,791㎡, 조성녹지 490㎡, 원형보존 16,666.75㎡)

- 하부 : 16,378㎡(하부정류장 1,936.55㎡, 가이드타워 139㎡, 도로・주차장 1,224㎡, 산책로・광장 3,071㎡, 조성녹지 3,033.45㎡, 원형보존 6,974㎡)

※ 훼손면적은 천연보호구역 대비 약 0.0016%임

□ 사업계획의 주요 내용

◦ (천연보호구역 보호 필요성) 경관 감상을 위한 정상등반 중심의 이용 행태로 인해 돌산으로 변해가는 주요 봉우리 훼손 방지, 야간산행으로 생태교란 가중, 가파른 경사로 인한 탐방로 훼손 및 높은 탐방 밀도로 인한 환경훼손 방지

◦ (일반적 필요성) 사회적인 약자인 어린이・노약자・장애인 등에게 아름다운 경관 감상기회 부여, 사람과 자연이 공존하는 최적의 삭도설치를 통한 이 사건 문화재와 생태학적 가치의 이미지 제고, 외국관광객에게 이 사건 문화재의 아름다운 자연경관을 제공하여 설악산 경관가치의 세계화 및 국가브랜드 가치 상승

◦ (사업노선 산양 정밀조사) 이 사건 노선을 중심으로 산양 배설물 등 서식흔 좌표, 무인센서카메라, 산양 DNA 조사에서 24개체 확인

◦ (노선선정 원칙) 자연경관 및 문화재를 주요 전망으로 조망하되, 주요 봉우리나 기존 탐방로와 연계를 회피하여 환경문제 최소화, 상부정류장과 지주의 설치지점은 생물다양성 및 보전가치가 높은 식물군락, 멸종위기종 등 주요 법정보호종의 주요 서식지・산란처・분포지 및 주요 보호구역 등을 최대한 회피

◦ (사업대상지 조망) ○○정류장은 ○○(해발 1,604m)보다 낮게 설치하여 시각적 노출 최소화, 정류장 건축물은 무채색 계열의 색채로 계획하여 주변경관과 조화, 상부가이드타워 등의 구조물이 가시되어 일부 경관변화와 영향이 예상되나, 원경 이상(대청봉 1,412m, 중청봉 1,230m 거리)이 이격되어 경관변화를 인지하기 어려움

◦ (산책로 및 전망데크 계획) 상부정류장의 산책로 및 전망데크는 기존 탐방로와 회피방안을 고려하여 계획하고, 데크 높이는 2m 이상, 난간 높이는 1.2m(지면과 3.2m 이격)로 계획하여 탐방객의 탐방로 이탈 방지

※ 산책로는 기 훼손된 구 탐방로 노선을 최대한 활용하여 추가 훼손 최소화

8) 청구인이 피청구인에게 제출한 환경영향평가서(2016. 7.) 및 보완자료상 환경영향 저감방안의 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 헬기를 이용한 공사시 산양의 주요 번식기 및 분만기에는 공사를 지양하거나 공사시간 및 강도 조절

◦ 산양의 회피로로 예상되는 지역에 먹이주기를 함으로써 공사로 인하여 회피한 산양을 공사 후 다시 유도

◦ 공사시 이동식 가설방음판넬 설치, 암파쇄시 무진동공법 적용

◦ 헬기 사용시 헬리패드 주위로 가설방음판넬(H=6.0m, L=90m) 설치, 가설방음판넬은 안정성을 고려하여 후면부에 H빔 설치, 공사시 헬기는 지주 및 상부정류장 공사용으로 2대를 운행하고 자재운반은 헬기 1대당 일 최대 30회를 운송(2대 60회 운항)

◦ 하부구동방식으로 상부정류장 소음저감, 소음진동방지 지주플랫폼 제작, 저마찰 쉬브라이너 적용

◦ 탐방객들은 삭도에 승차하여 공중으로 상부정류장까지 이동하고 산책로는 지면에서 2m 이상 이격되어 지면을 밟을 수 없는 폐쇄형시설이나, 작업인부 투입전 에어샤워기 및 발판을 거쳐 투입, 관람객 진입구・탑승구 등에 에어브러쉬 및 흡입식 진동매트를 설치하여 외부종자 유입 차단

◦ 민・관・학 합동 사후관리 모니터링시스템을 통해 야생 동식물의 보호 및 보전대책 마련, 지속적인 관리시스템 구축

 

9) 피청구인은 2016. 12. 28. 문화재위원회 제12차 천연기념물분과위원회를 개최한 후, ‘설악산 ○○○○ 설치 현상변경 관련 동물・식물・지질・경관 등 분야별 소위원회를 구성하여 현지조사 및 각종 자료 등을 심도 있게 분석한 결과, 삭도 공사 및 운행 등으로 인한 문화재에 미치는 영향이 클 것으로 판단됨’의 사유로 청구인의 이 사건 허가신청이 부결되었다는 이유로 2016. 12. 30. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 각 분야별 부결사유는 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ (식물분야) 천연보호구역 내 외래종(식물 및 병원균) 침입 가능성이 증대할 것으로 예상됨

◦ (지질분야) ○○○○를 설치하고자 하는 지역은 융기와 침식 등 지구진화단계를 이해하는데 유용한 증거들이 잘 보존되고 있으며, 특히 상부정류장 설치 예정지역은 끝청에서 이어지는 암괴원이 발달하고 있어 정류장 설치로 상당부분 훼손이 우려됨

◦ (경관분야) ○○○○를 설치할 경우 조망되는 주요 탐방로 및 도로를 4개 구간으로 구분하여 가시권・역가시권 분석 및 현장조사 등을 통해 경관시뮬레이션을 실시한 결과, ○○○○ 설치・운행시 전반적으로 경관에 미치는 영향이 클 것으로 분석되었으며, 특히 탐방객 이용밀도가 높으며 경관 및 생태적으로 중요한 대청봉-중청봉 구간에서 조망되는 5~6번 지주 및 상부정류장은 중첩되는 산능선 및 식생 등 아름다운 자연경관을 상당히 훼손할 것으로 예상됨

◦ (동물분야) 설악산 ○○○○ 건설을 위한 발파 또는 헬리콥터 운항 등에 따른 소음・진동은 산양을 비롯한 야생동물의 서식환경에 악화를 초래할 것으로 예상되며, 특히 동 지역에 대한 지난 1년간 산양 실태조사 결과 산양 서식 개체수가 많고 서식지 적합성이 높아 서식환경 및 번식활동에 상당한 영향을 끼칠 것으로 보이며, 또한 삭도운행으로 행동반경이 좁은 산양의 특성상 개체군 고립화가 발생될 것으로 예상됨

 

10) 설악산 대청봉에서 이 사건 사업구간이 바라다 보이는 방향의 우측 방향으로는 중청봉 대피소와 군 통신시설이 설치되어 있어 이 사건 사업구간을 바라다 볼 경우 위 시설물들 전체가 조망되고, 이 사건 사업구간은 상부정류장 산책로 구간 등이 구 탐방로 구간과 많은 부분이 겹치고 있으며, 구 탐방로는 훼손된 채 남아 있다.

 

11) 2016년도 문화재위원회 제7차(2016. 7. 27.자), 제8차(2016. 8. 24.자) 및 제12차(2016. 12. 28.자) 천연기념물분과 회의안건의 말미에는 ‘이 사건 사업은 결코 허가되어서는 안된다’는 취지의 설악산국립공원지키기국민행동의 의견이 첨부되어 있다.

 

12) 이 사건 허가신청을 부결할 당시 문화재위원회(천연기념물분과위원회) 위원으로 참석한 □□□은 시민단체인 ◦◦◦◦녹색연합의 공동대표를 역임하다 현재 위 단체의 이사장직을 맡고 있고, 같이 참석한 위원 △△△ 역시 시민단체인 ××의 숲의 위원, 이사, 이사장을 역임한 후 고문을 맡고 있는데, 시민단체인 ◦◦◦◦녹색연합 및 ××의 숲은 위 11)항의 이 사건 사업을 반대하는 설악산국립공원지키기국민행동의 참가단체이다. 한편, 청구인은 위 문화재위원회의 개최에 앞서 환경단체 등의 소속 위원은 문화재위원회의 심의・의결에서 배제되어야 한다는 취지의 의견을 피청구인측에 구두로 밝혔다.

 

13) 피청구인이 제출한 문화재위원회(제12차 천연기념물분과위원회) 회의 속기록의 말미에는 다음과 같이 기재되어 있고 거수나 기명투표를 거쳐 의결을 하였다는 내용은 기재되어 있지 않으며 찬반 위원 및 이유 등 역시 기재되어 있지 않다.

- 다 음 -

◦ 위원장 : 그렇게 처리해서는 다 처리할 수 없지 않을까 생각합니다. 그러면 지금 아까 말씀드린 대로 여러 가지 자료나 위원님들 의견이나 전체가 부결의 의견을 내신 것 같은데 이 건은 부결을 해도 되겠습니까?

(‘예’하는 위원 있음)

◦ 위원장 : 그러면 이 건은 부결을 하는 것으로 결정하겠습니다....

 

14) 피청구인이 「문화재보호법」제6조에 따른 법정계획으로서 문화재위원회의 조사・심의를 거쳐 5년마다 수립・시행하는 ‘문화재 보존・관리・활용 5개년 기본계획(2012 ~ 2016)’ 에는 다음과 같은 정책목표 및 개선과제가 제시되어 있으나, 위 기본계획과 강원도가 작성한 ‘2016년도 문화재 보존・관리・활용 시행계획’에는 이 사건 문화재의 보존・관리・활용에 대하여 특별히 언급(계획)된 내용은 없다.

- 다 음 -

□ 정책목표

◦ 국민의 문화향유권 신장, 보존관리 강화 및 활용 활성화

◦ 개발과 보존의 조화를 통한 지속가능한 발전

◦ 합리적 규제와 사유재산권의 보호기반 확대

◦ 우리 문화유산의 국제적 위상 강화

□ 아쉬운 점 및 개선과제

◦ 문화재의 맥락적 특성을 고려한 문화재 관리・활용 체계 미흡

◦ 보존과 개발을 둘러싼 첨예한 갈등의 근원적 해결책 확보 난항

◦ 수요자 중심의 국민 문화향유권 개발 확대 필요

※ 국민의 문화향유권 신장을 위해 실시된 다양한 사업에도 불구하고 문화재 정책이 여전히 원형보존 또는 공급자 중심의 관리에 치우쳐 있어 수요자인 지역민, 더 나아가 국민의 요구를 수렴한 문화재 활용정책 수립이 미흡, 문화재 향유를 통한 국민의 편익증진을 위해 헤리티지 채널이나 SNS 등을 활용, 국민과의 소통을 확대하고 문화유산을 적극적으로 활용할 방안 모색 필요

◦ 우리 문화재의 세계화・지역화의 조화로운 공존 모색 필요 등

※ 각 지역의 문화유산을 활용한 사업들을 발굴하고, 지자체별로 향후 가치가 인정될 수 있는 비지정문화재에 대한 조사를 확대하며 지역문화진흥 및 경제적 수익을 도모함

15) 통영관광개발공사가 작성한 ‘통영 미륵산케이블카(2008. 4.에 설치된 길이 1,975m의 한려수도조망 케이블카로 2016년 4월 현재 이용객은 1,000만 명임) 이용객 현황’은 다음과 같다

- 다 음 - (단위:명)

연 도	이 용 약 자				전 체
	소 계	소 인	장애인	경 로
계	800,114	334,774	178,705	286,635	3,750,563
2014	233,354	108,852	48,424	76,078	1,186,447
2015	298,603	119,366	69,951	109,286	1,345,185
2016	268,157	106,556	60,330	101,271	1,218,931

※ 3년간의 전체 이용객 대비 이용 약자의 이용객 비율은 약 21.3%임

※ 소인은 만 4세부터 초등학생까지 이고 경로는 65세 이상이며, 장애인은 국가(상이) 유공자가 포함된 수치임

나. 이 사건 사업구간의 각 분야별 이 사건 문화재에 미치는 영향에 관한 전문가들의 견해 등

1) 피청구인의 ‘「설악산천연보호구역」내외 설악산 ○○○○ 설치관련 소위원회 검토보고서(2016. 12. 21.자, 이하 ‘이 사건 검토보고서’라고 한다.)’ 중 식물분야의 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 생태계 교란, 천이 상황, 특정 야생식물의 출현 등의 모니터링(10년간) 필요

◦ 상부 및 하부정류장 등에 흡입식 진동매트나 에어 브러쉬 등을 설치하여 외래종 및 병원균의 침입기회를 최소화하는 등 외래종 유입 방지대책 필요

◦ 특산 및 희귀식물의 경우, 자생지의 훼손이 불가피하므로 분류군별 ‘서식지보전기관’ 확인 및 (생물유전자) 보존대책 마련(표본 및 종자 채취 등) 필요

2) 설악산국립공원 내 특별보호구역 지정 목적 및 현황 등은 다음과 같으나, 이 사건 사업구간은 설악산국립공원 내 특별보호구역에 포함되어 있지 않다.

- 다 음 -

◦ (특별보호구역 지정 목적) 국립공원 내 핵심 생물종 서식・분포지역 및 특이한 지형・지질・경관자원 등 보전가치가 높거나 인위적・자연적 훼손으로부터 특별하게 보호・관리가 필요한 지역에 대하여 일정기간 사람의 출입을 금지하거나 탐방객 수를 제한함

◦ (특별보호구역 지정 유형) 특정식물 군락지, (아)고산식물 군락지, 원시림, 마을 숲, 기후변화 민감종 분포지, 희귀 야생동물 서식지, 습지, 계곡, 특이한 지형・지질・경관 자원 분포지역, 해양도서, 해중 생물 서식지, 해안사구 및 갯벌, 멸종위기종 등 복원 대상지, 훼손지 복원 대상지

◦ 설악산국립공원 내 특별보호구역 지정현황

설악	구역 및 대상지	유 형	자원 현황
1	대청봉-소청 정상식물군락지	멸종위기식물 서식지	기생꽃, 홍월귤 등
2	흑선동계곡(황장폭로-대승령)	멸종위기동물 서식지	산양 등 서식지 보호
3	점봉산 일원	희귀식물 군락지	주목군락지 보호
4	화채능선 일원	멸종위기식물 군락지	솔나리 등
5	마등령・미시령 일원	멸종위기식물 군락지	산솜다리 등
6	저항령계곡 일원	멸종위기동물 서식지	산양 19~27개체 서식 확인
7	오작골 입구 일원	멸종위기식물 서식지	가시오갈피나무 등
8	대승령 안산 정상부 능선	멸종위기식물 서식지	한라송이풀 등, 산양의 주요 서식지
9	대승령 일원	멸종위기식물 서식지	날개하늘나리 등, 산양 서식

 

3) 이 사건 검토보고서 중 지질분야의 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 이 사건 사업구간은 지구환경 변화의 중요한 바탕이 되는 융기와 침식, 삭박 과정 등의 지표지형 변화단계를 이해하는데 유용한 증거들이 잘 보존되고 있어 학술적・교육적 가치가 매우 큼

◦ 이 사건 사업구간 중 상부 정류장 설치 예정지역은 끝청봉으로부터 연속 분포되는 암괴원이 발달하고 있어 정류장 시설 등의 건설이 이루어질 경우 상당부분 훼손이 우려됨. 이 사건 문화재구역의 금강산과 연계한 세계자연유산 등재 추진에도 부정적 영향을 초래함

4) 대한지리학회지 제51권 제1호는, 설악산 지역의 산지지형 중 암괴원 및 암괴류의 사례로 ‘귀때기청봉 일대 서북능선, 신성봉-황철봉-마등령, 나한봉, 대청봉, 공룡능선, 천불동 계곡 일대’(자료 : 국립환경과학원, 2008a; 2008b; 2008c ; 국립공원관리공단 국립공원연구원, 2010 ; 문화재청, 2015)를 제시하고 있고, 피청구인의 문화유산정보 상 천연기념물로 지정된 암괴원(류)은 달성 비슬산 암괴류(제435호)와 밀양 만어산 암괴류(제528호)가 있을 뿐, 이 사건 사업구간 인근인 끝청봉 일대를 암괴원 및 암괴류의 사례로 들고 있지 않다.

 

5) ‘설악산세계지질공원인증을 위한 기초학술조사 보고서’는, 교육적 가치, 희소성, 경관적 아름다움을 가진 지질・지형학적 요소를 갖춘 곳을 지질명소(군)로 발굴하였는데, 이에는 울산바위, 공룡능선, 권금성, 십이선녀탕, 토왕성골 등 17개의 지질명소(군)[3개의 지질명소, 14개의 지질명소군]가 보고되어 있고, 위 지질명소는 화강암의 융기와 침식으로 인해 형성된 지형으로 보존가치가 매우 높은 것으로 평가되는 곳인데, 이 사건 사업구간은 이에 포함되어 있지 않고, 설악산국립공원 내에서 지질학적 가치가 높게 평가된 지역은 기초조사 및 암석학적 특성을 규명하기 위한 연구들이 이루어졌지만, 이 사건 사업구간에 대한 학술적 가치를 기재한 것은 없다.

 

6) 청구인이 의뢰한 이 사건 사업구간의 지질분야에 대한 자문의견서(2017. 1. 17., 최◦원 박사)의 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 이 사건 사업구간에서 관찰되는 융기와 침식의 증거들은 설악산 전체에서 관찰되고, 화강암으로 이루어진 북한산・인왕산・속리산 등에서 쉽게 관찰되므로 지형적인 특이성이 매우 낮은 것으로 평가할 수 있으며, 이러한 증거들은 등산로 주변에서 더욱 뚜렷하게 관찰됨. 이 사건 사업구간 내 융기와 침식 등의 지구진화를 이해하는데 유용한 증거들이 있을 수 있지만, 이 사건 사업구간 주변에서 이러한 증거들을 더욱 뚜렷하게 관찰할 수 있고, 그 동안 수행된 다양한 연구에서 이 사건 노선지역이 제외된 것은 학술적인 가치가 높지 않음을 나타냄

◦ 끝청 주변에 소규모의 암괴원이 발달하기는 하지만 상부가이드타워 설치 시 영향을 주지 않음. 끝청 주변에 분포하는 암괴원을 구성하는 암석은 대청봉화강암이며 이들 암석들은 끝청・중청・대청봉 일대에서 넓게 분포하여 암괴원을 구성하는 암석의 희소성이 작고 지형적인 특이성도 낮음. 끝청 주변에 분포하는 암괴원은 ○○○○ 설치 시 영향을 주지 않으며, 상부정류장 부근에 분포하는 큰 규모의 노두들을 암괴원으로 분류하기에는 다소 무리가 있음

7) 이 사건 검토보고서 중 경관분야의 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 이 사건 사업구간 일대는 생물권보전지역, 산림유전자원보호구역 그리고 백두대간보호구역 등 다수의 보호구역이 중첩된 경관적・생태적 핵심구역임

◦ 그 중에서도 오색-대청봉 구간은 대청봉을 오르는 등산객들의 높은 이용빈도를 보이고 있는 점에서 경관적 민감성 또한 매우 높은 구간이며, 대청봉-중청봉 구간은 설악산을 대표하는 상징적 의미를 갖고 있음

◦ 중청봉-한계령 구간과 한계령-오색 구간은 전반적으로 경관적 영향이 크지 않으나, 일부 조망점에서는 삭도 노출의 가시강도가 높을 것으로 보임

◦ 대청봉-오색 구간은 지속적으로 근경으로 조망되어 경관적 영향이 비교적 큰 구간임에도 불구하고 이에 부합하는 저감방안이 미흡하며, 대청봉-중청봉 구간은 가장 경관적 가치가 높고 개방적 공간이라고 분석하였음에도 불구하고 효과적인 저감대책을 제시하지 못하여 사업에 따른 부정적인 경관 영향이 있는 것으로 판단됨

8) 피청구인의 문화유산정보상 설악산국립공원 내 국가지정문화재로서 지정된 명승현황은 다음과 같으나, 이 사건 사업구간은 이에 포함되지 않았다.

- 다 음 -

지정번호	대 상 지	소 재 지
제95호	비룡폭포계곡 일원	강원도 속초시 설악산로
제96호	토왕성폭포	강원도 속초시 설악산로
제97호	대승폭포	강원도 인제군 북면 설악산로

지정번호	대 상 지	소 재 지
제98호	십이선녀탕 일원	강원도 인제군 북면 십이선녀탕길
제99호	수렴동・구곡담계곡 일원	강원도 인제군 북면 백담로
제100호	울산바위	강원도 속초시 설악동/고성군 토성면 원암리
제101호	비선대와 천불동계곡 일원	강원도 속초시 설악산로
제102호	용아장성	강원도 인제군 북면
제103호	공룡능선	강원도 인제군 북면 용대리/속초시 설악동
제104호	내설악 만경대	강원도 인제군 북면

9) 청구인이 피청구인에게 보완자료로 제출한 ‘설악산 ○○○○ 설치사업 경관영향 검토서’(2016. 12.)의 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 대청봉~중청봉 구간은 설악산 주요 봉우리 중에 하나인 대청봉이 있고, 대청봉의 고도는 1,708m이며 이 사건 사업구간과의 이격거리는 1,404m임. 대청봉~중청봉 구간에서의 탐방객 이용 빈도 및 체류시간은 높음. 사업시행 시 5・6번 지주, 상부가이드 지주, 상부정류장 및 산책로 등 시설물 가시거리는 881.66m, 조망비율 1.3%로 분석되고, 산림지형 및 수목에 의한 시야 차폐가 발생하지 않으므로 경관변화 및 영향은 클 것으로 예상되나, 원경(1,404m)으로 경관변화 인지도는 다소 저감됨

◦ 대청봉~오색구간은 대상시설과 인접하고 있는 구간에 속하나, 탐방로가 비교적 경사도가 높은 구간에 속하고 있어 심리적으로 편안하게 설악산의 절경을 바라보기 보다는 등산하면서 순간적으로 대상시설을 바라보는 특성이 강함. 대부분 대상시설로의 조망이 아래에서 위로 올려다보는 앙감경에 속하고 있으며, 설악산 절경이 이루어지는 조망점에서는 지주보다는 캐빈 위주로 조망되어 경관변화에 의한 조망적 충격도는 심리적으로 비교적 적음

 

10) 한국조경학회의 ‘2010 춘계학술대회 논문집’에는, ‘경관이라는 특성상 동일한 대상일지라도 바라보는 위치, 대상의 크기, 시간 등에 따라 달라질 수 있으므로 정량화하거나 객관화하기 어려운 한계점을 가지고 있는데, 선적개발의 경우 근경은 300m, 중경은 600m, 원경은 1,000m로 도출하고, 선적개발의 조망거리 기준 설정 중 명료도에 의한 조망거리 기준을 적용하면 1,000m 이상의 거리에서는 명료도 3점 이하의 완만한 곡선을 나타내고 명료도가 낮은 구역에 속한다’고 되어 있다.

 

11) 뉴세븐원더스(The New 7 Wonders) 재단이 2011. 11. 12. 발표한 세계 7대 자연경관 중에는 남아프리카공화국의 테이블마운틴(1,087m)이 선정되었는데, 위 산은 전체가 국립공원으로 지정되어 있고 관광객들은 해발 300m 지점에서 케이블카를 타고 산 정상에 올라 산책로를 따라 대서양과 케이프타운 시내의 경관을 감상할 수 있으며, 유네스코세계유산에 등록된 오스트레일리아 배런국립공원, 위 남아프리카공화국 테이블마운틴, 캐나다 밴프, 스페인 테이데국립공원과 유네스코 생물권보전지역으로 등재된 폴란드-슬로바키아 타트라국립공원, 일본 미나미 알프스국립공원에도 케이블카가 운행되고 있다.

 

12) 이 사건 검토보고서 중 동물분야의 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 이 사건 사업구간은 오색지역 중 산양개체수가 가장 많은 56마리 중 28마리로 추정(문화재청 2016)되어 서식지 훼손에 따라 이들 종에 대한 보전대책이 심각하게 고려되어야 함

◦ 오색지역의 산양 서식지 적합도는 장수대, 설악산 평균에 비해 월등하게 높아 오색지역이 산양의 주서식지임이 확인됨

◦ 중대형 동물의 서식특성을 고려하여 오색지역을 하나의 큰 서식지로 간주하면 서식지의 조각화(분절화)가 발생됨

◦ 이 사건 사업구간 일대에 서식하고 있는 동물들은 사업으로 인한 서식처 교란으로 인해 주변의 다른 지역으로 회피이동 서식이 예상되며, 이에 따른 서식지 확보를 위한 개체간 경쟁, 과밀현상 초래 등으로 인한 스트레스 증가 등 부정적인 영향이 예상되나, 주변의 잠재 서식지에 대한 정보, 종별 적정 서식밀도 등에 대한 정보가 없어 회피이동 서식에 대한 불확실성이 존재함

◦ 이 사건 사업구간 양쪽의 설악골과 독주골에 서식하는 산양개체군의 서식지간 이동 및 교류에 장애가 예상되어 개체군 고립화가 장기적으로 진행될 수 있음

◦ 발파 또는 헬리콥터 운항으로 큰 소음과 진동 발생시 산양은 피하기 위해 도망을 할 것으로 보이나, 험준한 서식지형 및 평소 행동반경이 적은 서식특성상 혼란이 발생되어 산양 생태계를 교란시킬 것이며, 이러한 피해와 서식환경 교란 상태는 특히 공사기간 중에 집중되어 주로 문제를 일으킬 것임

- 다만, 산양의 경우 사육가축과 같이 지속적으로 갇혀 있는 상황이 아니므로 이주・회피를 통하여 소음・진동에 대한 스트레스를 완화할 가능성이 있음

- 삭도 운항시 산양의 생태계가 적지 않은 시간이 소요되더라도 다시 복원되는 것은 가능하리라 보나, 원래대로 생태계 회복까지 얼마나 긴 시간이 필요할지는 예측 불가능하고, 삭도운항은 산양에게 바람직한 환경은 아니나 차츰 적응해 갈 것으로 예측됨

- 결론적으로 공사기간 중에는 발파 및 헬리콥터 소음에 의해 설악산에서 산양의 최적 서식지로 조사된 오색지구 산양의 서식환경 및 번식활동에 교란을 일으킬 수 있는 상황을 피하기 어려울 것으로 예상됨

13) 설악산국립공원의 산양개체수 현황으로 다음과 같이 조사된 바 있다.

- 다 음 - (단위:개체)

조사방법	계	내설악	외설악	남설악	장수대
카메라트랩분석	166	100	19	24	23
분변분석	251	105	72	36	38

※ 이 사건 사업구간이 포함된 남설악 지역 산양개체수는 설악산 전체개체수의 14.3~14.5%에 해당

14) 헬리콥터는 설악산 일대 산악구조 및 구급비행(양양소방항공대)을 위해 2012년 146회, 2013년 115회, 2014년 158회를 운항하였고, 국립공원관리를 위해 2012 ~ 2014년 기간 2개월마다 6회를 운항(대비소 물품운송 및 보수자재 운반 등) 하였다.

15) ‘소음 스트레스가 한국재래산양의 성장과 혈액성상에 미치는 영향’에는 다음과 같은 내용이 있다.

- 다 음 -

◦ 본 실험(한국재래산양을 대상으로 함)에서 소음 스트레스가 임상병리학적 변화에 미치는 영향에 관해 전반적으로 분석을 실시한 결과, total protein, albumin, globulin, total bilirubin, total chole-sterol, triglyceride, AST, ALT, glucose, amy-lase, BUN, cortisol, 총 백혈구수 및 hemoglobin 모두에서 소음을 가한 기간 및 그 이후에서 시험구와 대조구 사이에 유의한 차이는 인정되지 않았으며, 정상범위를 나타냄. 이러한 결과는 산양의 경우 80~100dB 정도의 소음에서는 임상병리학적 변화는 나타내지 않는 것으로 해석되나, 보다 정확한 기전은 앞으로 더욱 규명되어야 할 것으로 생각됨

16) ‘2015년 친환경 케이블카 국제심포지엄’(2015. 7. 28.)에서 청구인이 제출한 자료에는 다음과 같은 인터뷰 내용이 있다.

- 다 음 -

◦ 기시모토 료수케 박사(나가노현 환경보전연구소) : ... 나가노현 센트럴 알프스 고마가타케에 로프웨이가 설치된 이후에도 산양개체수가 증가하여 지금은 너무 많아 포획하고 있는 실정임... 현재 로프웨이 주변에 산양 등 야생동물은 많이 서식하고 있으며, 때로는 로프웨이나 이동버스에서도 산양 등을 관찰할 수 있음

◦ 하시모토 미사오 박사(나가노현 환경보전연구소) : ... 로프웨이로 인해서 야생동물이 피해보는 사례는 들어본 적이 없음... 산양문제는 산양이 인간과 같이 공존할 수 있도록 보호하면 지킬 수 있는 동물이라 서식지가 협소하지 않다면 개체군은 증가함. ‘산양을 만날 수 있는 케이블카’라는 이슈도 좋을 것임

◦ 다카츠키 교수(일본 아자부대학) : .... 공사 시 서식지 변화로 죽는 사례는 지금까지 없음. 개발로 인한 다른 서식지 이동은 일시적으로 일어나고 개발 이후 서식지로 다시 돌아오는 것은 일정기간이 소요되며 개체군은 회복될 것임. 산양 등 야생동물은 케이블카가 설치된 후 지주 주변에 새로운 먹이가 있으면 개체군이 회복되고 일본 케이블카 주변에서는 가을이나 겨울철 3월까지는 케이블카에서도 관찰됨

17) 청구인이 의뢰한 ‘동・식물상 중 포유류에 대한 자문의견서’(유◦호 박사, 2017. 1. 7.)의 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 포유동물은 다른 척추동물 분류군보다 청각이 잘 발달하여 소리에 민감한 경향이지만 소리에 대한 적응력도 뛰어남.... 산양, 사슴과 같은 우제류는 서식지가 소음에 노출되면 그 지역을 회피했다가 소음이 사라지면 되돌아오는 경향이 강함... 삭도 설치공사가 이루어지는 지역의 주변에 서식하는 포유동물은 주변지역으로 이동하여 서식할 것이고, 좀 떨어진 지역에 서식하는 포유류는 시간이 경과함에 따라 소음에 적응하게 될 것임

◦ 최근 북미 및 유럽에서 풍력발전 시설이 설치되는 시점과 설치 후 운영되는 상황(송전로가 가설되고 터빈에 의해 소음 발생)에서 공사 시 운송도로 건설에 의해 일부 우제류가 서식을 회피하였지만, 시설 완공 후 운영 시에는 이들이 다시 돌아와 서식지로 이용한다는 자료가 발표됨

18) 청구인이 의뢰한 ‘산양추가조사 및 멸종위기종 보호대책 수립에 대한 자문의견서’(오◦식 교수, 2017. 1.)의 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 독주골・설악골은 삭도노선에서 500~1,000m 이상 이격된 간접영향권에 있음. 산양은 사육되는 가축과 같이 지속적으로 갇혀있는 상황이 아니고 설악산은 전반적으로 산양의 서식지 적합성이 높고 서식밀도가 높지 않아 이동과 회피를 통해서 소음에 대한 스트레스를 완화할 수 있음

◦ 공사시 헬기 소음 등으로 인해 독주골・설악골 등 산양이 주로 서식하는 지역으로 이동하여 서식밀도가 잠시 높아질 것으로 예측되지만, 서식밀도가 짧은 순간 높아지더라도 주변지역으로 이동하는 등 기존 개체군에 미치는 영향은 거의 없을 것이며, 기존 서식지의 교란 및 번식활동에 미치는 영향도 미미할 것임

◦ 산양과 같은 동물은 위험이 감지되면 본능적으로 회피하지만 기본적으로 위협을 감지할 수 있는 상황이 발생하지 않는다면 서식지로 돌아오는 경향이 있어서 공사완료 후 어느 정도의 기간이 경과되고 서식지가 회복되어 생태계가 안정된다면 자연적으로 서식지로 되돌아올 가능성이 큼. 케이블카 운행으로 인해 개체수가 감소하거나 스트레스로 인해 번식학적으로 장애가 발생한다는 사례는 찾아볼 수 없음

◦ 결과적으로 삭도 설치가 산양의 성장과 번식에 미치는 영향은 거의 없을 것임

 

19) 울진~신태백 건설공사 이후 7년(2004.~2010.)에 걸쳐 조사한 산양 사후모니터링 결과의 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 설치된 무인카메라에서는 대부분의 조사 시기에 산양 사진이 촬영되어 산양의 서식이 직접 확인됨. 또한 직접적인 사진 촬영이 되지 않았던 조사구역에서는 배설물과 모근이 관찰되어 산양의 서식이 지속되고 있는 것으로 확인됨... 상기 조사결과를 종합해 볼 때, 철탑공사로 인해 산양의 서식에 미치는 영향은 크지 않은 것으로 보이며, 산양의 서식이 안정적으로 이루어지고 있는 것으로 판단됨

20) ‘화천 평화・생태특구 삭도설치사업 사후환경영향조사 결과통보서’(2016)는 화천 백암산케이블카 설치공사(2014. 4. 14. ~ 공사 중) 중 동 사업지역 내에 21대의 무인카메라를 통해 야생동물 서식정보를 분석하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 조사기간 : 2015. 4. 3. ~ 2016. 4. 1.

◦ 산양 출현 횟수 (단위:회)

구 분	2015. 4. ~ 6.	2015. 7. ~ 9.	2015. 10. ~ 12.	2016. 1. ~ 3.
계	330	389	330	338
주 간	85	87	96	182
야 간	245	302	234	156

※ 2015. 4. ~ 2015. 12.은 공사기간 이고, 2016. 1. ~ 2016. 3.은 동절기 공사중지 기간임

21) 설악산천연보호구역 내 토왕성 폭포 전망대 및 탐방로 설치를 위한 문화재 현상변경 허가신청에 대하여 문화재위원회 제8차 천연기념물분과위원회(2015. 8. 26.)는 가결로 의결을 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.

- 다 음 -

◦ 사업내용 : 설악산천연보호구역 내 토왕성폭포 전망대 2개소, 탐방로 목재 보행데크(L=330m, W=1.5m, 안전난간 H=70m)

◦ 산양전문가 현지조사의견(2015. 8. 12.) : 산양은 설악산 천연보호구역 등 약 800여 마리가 서식하고 있는 것으로 알려짐. 산양서식 실태조사 자료에 의하면, 설악산 천연보호구역은 강원 북부권 산양 최대서식지 중 하나로서 최소 251마리의 산양이 서식하고 있는 것으로 보고됨... 산양의 서식이 가장 많은 지역은 외설악의 저항령계곡, 내설악의 흑선동계곡, 장수대지구 일원으로 보고됨. 동 사업지는 외설악지구에 위치하고 있으며, 급경사의 바위가 많고 소나무군락이 우점하고 있는 지역으로 현장조사결과 산양 주서식지는 아닌 것으로 판단됨. 비룡폭포~토왕성폭포 전망대 설치구간에 인위적인 데크 조성시 초기에는 인위적인 시설물 조성으로 인해 산양의 서식에 어느 정도 영향을 미칠 수 있을 것이나 시간이 경과하면 자연스럽게 다시 이용할 것으로 판단됨(십이선녀탕계곡 일원의 경우 탐방로 데크 위에서 산양의 배설물이 자주 관찰됨)

6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령의 내용 등

「문화재보호법」 제1조 및 제2조에 따르면, 이 법은 문화재를 보존하여 민족문화를 계승하고, 이를 활용할 수 있도록 함으로써 국민의 문화적 향상을 도모함과 아울러 인류문화의 발전에 기여함을 목적으로 하고, 이 법에서 ‘문화재’란 인위적이거나 자연적으로 형성된 국가적・민족적 또는 세계적 유산으로서 역사적・예술적・학술적 또는 경관적 가치가 큰 유형문화재, 무형문화재, 기념물 및 민속문화재를 말하는데,

기념물은 절터, 옛무덤 등의 사적지와 특별히 기념이 될 만한 시설물로서 역사적・학술적 가치가 큰 것(제3호 가목), 경치 좋은 곳으로서 예술적 가치가 크고 경관이 뛰어난 것(제3호 나목), 동물(그 서식지, 번식지, 도래지를 포함한다), 식물(그 자생지를 포함한다), 지형, 지질, 광물, 동굴, 생물학적 생성물 또는 특별한 자연현상으로서 역사적・경관적 또는 학술적 가치가 큰 것(제3호 다목)을 말하고,

 ‘지정문화재’란 국가지정문화재, 시・도지정문화재, 문화재자료를 말하는데, 그 중 국가지정문화재는 문화재청장이 「문화재보호법」 제23조부터 제26조까지의 규정에 따라 지정한 보물・국보, 국가무형문화재, 사적・명승・천연기념물 및 중요 민속문화재를 말하며,

 ‘보호구역’이란 지상에 고정되어 있는 유형물이나 일정한 지역이 문화재로 지정된 경우에 해당 지정문화재의 점유 면적을 제외한 지역으로서 그 지정문화재를 보호하기 위하여 지정된 구역을,

‘보호물’이란 문화재를 보호하기 위하여 지정한 건물이나 시설물을, ‘역사문화환경’이란 문화재 주변의 자연경관이나 역사적・문화적인 가치가 뛰어난 공간으로서 문화재와 함께 보호할 필요성이 있는 주변 환경을 말한다.

같은 법 제3조, 제4조 및 제6조에 따르면, 문화재의 보존・관리 및 활용은 원형유지를 기본원칙으로 하고, 국가는 문화재의 보존・관리 및 활용을 위한 종합적인 시책을 수립・추진하여야 하고, 지방자치단체는 국가의 시책과 지역적 특색을 고려하여 문화재의 보존・관리 및 활용을 위한 시책을 수립・추진하여야 하며, 국가와 지방자치단체는 각종 개발사업을 계획하고 시행하는 경우 문화재나 문화재의 보호물・보호구역 및 역사문화환경이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 하고, 문화재청장은 시・도지사와의 협의를 거쳐 문화재의 보존・관리 및 활용을 위하여 5년마다 문화재기본계획을 수립하여야 한다.

 

같은 법 제13조에 따르면, 시・도지사는 지정문화재의 역사문화환경 보호를 위하여 문화재청장과 협의하여 조례로 역사문화환경 보존지역을 정하여야 하는데, 역사문화환경 보존지역의 범위는 해당 지정문화재의 역사적・예술적・학문적・경관적 가치와 그 주변 환경 및 그 밖에 문화재 보호에 필요한 사항 등을 고려하여 그 외곽 경계로부터 500미터 안으로 한다.

 

같은 법 제25조, 같은 법 시행령 제11조제1항, 별표 1(국가지정문화재의 지정기준)에 따르면, 문화재청장은 문화재위원회의 심의를 거쳐 기념물 중 중요한 것을 사적, 명승 또는 천연기념물로 지정할 수 있는데, 천연기념물은 동물, 식물, 지질・광물・지형, 천연보호구역, 자연현상으로 구분하며, 그 중 천연보호구역의 지정기준은 보호할 만한 천연기념물이 풍부하거나 다양한 생물적・지구과학적・문화적・역사적・경관적 특성을 가진 대표적인 일정한 구역, 지구의 주요한 진화단계를 대표하는 일정한 구역, 중요한 지질학적 과정, 생물학적 진화 및 인간과 자연의 상호작용을 대표하는 일정한 구역으로 되어 있다.

 

같은 법 제35조, 같은 법 시행령 제21조의2에 따르면, 국가지정문화재(보호물ㆍ보호구역과 천연기념물 중 죽은 것을 포함한다)의 현상을 변경하는 행위로서 국가지정문화재, 보호물 또는 보호구역을 수리, 정비, 복구, 보존처리 또는 철거하는 행위(영 제21조의2 제1항 제1호), 국가지정문화재를 포획・채취・사육하거나 표본・박제・매장・소각하는 행위(영 제21조의2 제1항 제2호), 국가지정문화재, 보호물 또는 보호구역 안에서 하는 건축물 또는 도로ㆍ관로ㆍ전선ㆍ공작물ㆍ지하구조물 등 각종 시설물을 신축, 증축, 개축, 이축 또는 용도변경 하는 행위, 수목을 심거나 제거하는 행위, 토지 및 수면의 매립ㆍ간척ㆍ굴착ㆍ천공, 절토, 성토 등 지형이나 지질의 변경을 가져오는 행위, 소음ㆍ진동 등을 유발하거나 대기오염물질ㆍ화학물질ㆍ먼지 또는 열 등을 방출하는 행위, 토석, 골재 및 광물과 그 부산물 또는 가공물을 채취, 반입, 반출, 제거하는 행위, 광고물 등을 설치, 부착하거나 각종 물건을 야적하는 행위 등(영 제21조의2 제1항 제3호), 국가지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위로서 역사문화환경 보존지역에서 해당 국가지정문화재의 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치ㆍ증설하는 행위 등(법 제35조 제1항 제2호 및 영 제21조의2 제2항), 국가지정문화재를 탁본 또는 영인(影印)하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 촬영을 하는 행위(법 제35조 제1항 제3호), 명승이나 천연기념물로 지정되거나 가지정된 구역 또는 그 보호구역에서 동물, 식물, 광물을 포획ㆍ채취하거나 이를 그 구역 밖으로 반출하는 행위(법 제35조 제1항 제4호)의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 문화재청장의 허가를 받아야 한다.

같은 법 제36조에 따르면, 문화재청장은 제35조 제1항에 따라 허가신청을 받으면 그 허가신청 대상 행위가 문화재의 보존과 관리에 영향을 미치지 아니할 것(제1호), 문화재의 역사문화환경을 훼손하지 아니할 것(제2호), 문화재기본계획과 제7조에 따른 연도별 시행계획에 들어맞을 것(제3호)의 기준에 맞는 경우에만 허가하여야 하고, 허가를 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 전문가에게 조사를 하게 할 수 있다.

 

한편, 같은 법 제8조, 「문화재위원회 규정」제9조, 제10조에 따르면, 문화재기본계획에 관한 사항, 국가지정문화재의 현상변경에 관한 사항, 그 밖에 문화재의 보존・관리 및 활용 등에 관하여 문화재청장이 심의에 부치는 사항 등을 조사ㆍ심의하기 위하여 문화재청에 문화재위원회를 두고 문화재 종류별로 업무를 나누어 조사ㆍ심의하기 위하여 문화재위원회에 분과위원회를 둘 수 있는데, 분과위원회 등의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 열리고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하며, 분과위원회에서 의결한 사항 중 위원회 전반에 관련되는 사항 외의 것은 위원회에서 의결한 것으로 보며, 위원회, 분과위원회 등의 위원은 위원 또는 배우자가 당사자이거나 공동권리자 또는 공동의무자의 관계에 있는 경우, 위원이 당사자와 친족관계에 있는 경우, 위원 또는 위원이 속한 법인이 당사자의 대리인으로 관여하거나 관여하였던 경우, 위원이 해당 사항에 관하여 용역을 수행하거나 그 밖의 방법으로 직접 관여한 경우, 그 밖에 당사자와 직접적인 이해관계가 있다고 인정되는 경우 중 어느 하나에 해당하는 사항에 대하여는 조사・심의에서 제척되고, 당사자는 위원에게 심의・의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우에는 기피신청을 할 수 있으며, 위원이 제척 또는 기피의 사유에 해당하는 때에는 스스로 그 사항의 심의・의결에서 회피할 수 있고, 「문화재위원회 운영 지침」(문화재청 예규) 제7조에 따르면, 의결의 방식은 분과위원장이 거수 또는 기명투표 중에 선택하여 정하고, 기명투표는 찬반 위원 및 이유 등 투표 결과를 회의록에 수록하여야 한다.

 

나. 절차적 하자 여부에 대한 판단

1) 청구인은 피청구인이 문화재위원회를 만장일치제로 운영하고 있어 문화재 현상변경허가에 반대하는 소수 위원의 의사에 좌우되고 다른 의견을 가진 위원의 의사가 무시되는 등 의사결정과정이 비민주적이어서 위법하다는 취지의 주장을 하나, 「문화재위원회 규정」제9조 제1항에는 위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 열리고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다고 되어 있을 뿐이고, 달리 청구인의 주장을 인정할 자료가 없다.

 

2) 또한, 청구인은 문화재위원회의 심의・의결과정에서 이 사건 사업을 극렬하게 반대해 온 시민단체 소속 위원 2명이 참여하여 부결을 주도한 것은 위법하다는 취지의 주장을 하나, 이들이「문화재위원회 규정」제10조 제1항에 따른 제척사유에 해당한다는 점을 인정할 자료가 부족하고, 청구인이 구두로 전달하였다는 이의제기도 위 위원들에 대한 명백한 기피신청으로 보기 어려우며, 그 위원들이 문화재위원회의 심의・의결과정에서 위법하게 부결을 주도하였다고 인정할 자료도 부족하므로 청구인의 주장을 그대로 받아들일 수는 없다.

 

다만, 당사자는 위원에게 심리・의결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우에는 기피신청을 할 수 있고 위원 스스로도 회피할 수 있는데(위 규정 제10조 제2항・제3항), 이 사건 제12차 문화재위원회 천연기념물분과위원회에 참석한 위 위원 중 1명은 이 사건 사업을 적극 반대하고 있는 시민단체인 ◦◦◦◦녹색연합의 공동대표를 역임하다 현재 위 단체의 이사장직을 맡고 있고, 같이 참석한 위원 △△△ 역시 이 사건 사업을 적극 반대하고 있는 시민단체인 ××의 숲의 위원, 이사, 이사장을 역임한 후 고문을 맡고 있는 점, 청구인이 환경단체 등 소속 위원은 위 위원회의 심의・의결에서 배제되어야 한다는 취지의 의견을 사전에 구두로 제시한 점, 「문화재위원회 운영지침」 제7조는 분과위원장이 거수 또는 기명투표 중 선택하여 의결방식을 정하고 찬반 위원 및 이유 등 투표결과를 회의록에 수록하도록 하고 있음에도, 위 천연기념물분과위원회의 속기록에는 거수나 기명투표로 의결을 하였다는 내용은 기재되어 있지 않고 찬반 위원 및 이유 등 역시 기재되어 있지 아니한 점 등을 종합하여 보면, 위 위원회의 결의가 절차상으로 매우 적절하지 않았다고는 할 수 있으나, 그러한 적절하지 않은 결의가 위법의 정도에까지 이르렀다고 인정할 자료가 부족하고 따라서 그에 기초한 이 사건 처분이 위법하다고 할 수는 없다.

다. 실체적 하자 여부에 대한 판단

1) 문화재 보호의 필요성 및 한계

「문화재보호법」제1조는 이 법의 목적을 문화재 보존과 그 활용을 통해 국민의 문화적 향상을 도모함에 있다고 규정하고 있는바, 문화재는 국가적・민족적 또는 세계적 유산으로서 역사적・예술적・학술적 또는 경관적 가치가 크고, 한번 훼손되면 회복 자체가 곤란한 경우가 많을 뿐 아니라, 회복이 가능하더라도 막대한 비용과 시간이 소요되기 때문에 원형유지를 기본원칙으로 하여 보존・관리하여야 하고, 건설공사 등을 제한함에 있어서는 건설공사 등으로 인한 문화재의 훼손가능성, 문화재 보존・관리에 미치는 영향 등의 공익적 요소와 그 건설공사 등의 내용, 건설공사 등의 제한으로 인한 국민의 재산권 침해 정도 등의 사익적 요소를 비교・교량 하여야 하며, 그 비교・교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 한다(대법원 2013. 2. 14. 선고 2012두20953 판결 참조).

 

또한, 이 사건 사업과 같이 이 사건 문화재에 대한 현상변경이 수반되는 행위에 대해서는 위와 같이 그 허가 여부를 엄격하고 신중하게 판단함이 마땅하고, 문화재 보호는 국민의 문화향유권 신장과 삶의 질 향상이라는 다른 가치와도 조화를 이루어야 할 것이므로, 법령의 범위 내에서 상충하는 가치들의 바람직한 조화방안을 모색할 필요가 있는바, 이 사건 사업으로 인한 이 사건 문화재의 훼손가능성 및 보존・관리에 미치는 영향과 그에 따른 공익의 침해 정도, 이 사건 사업의 내용 및 이 사건 사업의 제한이 또 다른 공익(이 사건 문화재에 대한 접근・활용)을 제한하는 것인지 여부 등을 비교 형량하여 이 사건 처분이 재량권의 범위 내에서 이루어진 것인지에 대하여 살펴보아야 한다.

 

2) 이 사건 사업으로 인한 이 사건 문화재의 훼손가능성과 보존・관리에 미치는 영향을 각 분야별로 살펴보면 아래와 같다.

가) 식물분야

피청구인은 식물분야와 관련하여 이 사건 사업으로 천연보호구역 내 외래종(식물 및 병원균)의 침입 가능성이 증대할 것으로 예상된다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

 

앞서 살펴본 사실에 따르면, 이 사건 시설물은 평균 40m 이상의 높이에서 곤돌라(캐빈)를 타고 상부정류장까지 진입한 후 지면으로부터 2m가 이격되고 다시 1.2m 높이의 난간으로 이루어진 탐방로를 공중에서 이용하여 경관 등을 감상하는 구조로서 관람객들이 지면을 밟거나 산책로 밖으로 이동할 수 없는 폐쇄형시설이고, 진입구나 탑승구 등에 에어 브러쉬 및 흡입식 진동매트 등을 설치하는 등의 환경영향 저감 방안이 마련되어 있는바, 설악산에 개설된 9곳의 등산로를 따라 아무런 관리나 통제 없이 매년 3백만 명이 넘는 등산객들이 이 사건 문화재 구역의 노면을 직접 밟으면서 설악산을 오르고 있는 것이 현재의 실태임을 고려해 보면, 기존의 탐방행태로 인한 외래종 식물이나 병원균의 유입 가능성이 이 사건 시설물을 이용한 탐방보다 더 클 수도 있어 보이고, 이 사건 사업으로 인해 그러한 가능성이 종전보다 크게 증대할 것이라 단정하기도 어렵다.

 

나) 지질분야

피청구인은 지질분야와 관련하여 이 사건 사업구간이 지구 진화단계를 이해하는데 유용한 증거들이 잘 보존되어 있고 상부정류장 예정구역은 끝청봉에서 이어지는 암괴원이 발달하고 있다는 사유로 이 사건 처분을 하였다.

 

위 인정사실에 따르면, ① 끝청봉에서 상부정류장까지는 약 529m, 상부정류장 산책로까지는 약 297m가 이격되어 있는 점, ② 각종 지질문헌과 보고서 등에서 설악산 지역의 산지지형 중 암괴원 및 암괴류의 사례로서 ‘귀때기청봉 일대, 신성봉~황철봉~마등령, 나한봉, 대청봉, 공룡능선, 천불동 계곡 일대’를 열거하면서 이 사건 사업구간은 포함시키지 않았고, 교육적 가치, 희소성, 경관적 아름다움을 가진 지질・지형학적 요소를 갖춘 울산바위, 공룡능선, 권금성, 십이선녀탕, 토왕성골 등 17개의 지질명소(군)를 발굴・보고하면서도 이 사건 사업구간은 포함하고 있지 않은 점, ③ 설악산국립공원 내에서 지질학적 가치가 높게 평가된 지역은 기초조사 및 암석학적 특성을 규명하기 위한 연구들이 이루어졌지만, 이 사건 사업구간에 대한 학술적 가치를 기재한 내용은 없는 점, ④ ‘끝청 주변에 소규모의 암괴원이 발달하기는 하지만, 끝청 주변에 분포하는 암괴원을 구성하는 암석은 다른 지역에서 넓게 분포하여 그 희소성이 작고 지형적인 특이성도 낮으며, 상부정류장 부근에 분포하는 큰 규모의 노두들을 암괴원으로 분류하기에는 다소 무리가 있다’, ‘이 사건 사업구간에서 관찰되는 융기와 침식의 증거들은 설악산 전체에서 관찰되고 화강암으로 이루어진 북한산・인왕산・속리산 등에서도 쉽게 관찰되므로 지형적인 특이성이 매우 낮은 것으로 평가할 수 있고, 이러한 증거들은 등산로 주변에서 더욱 뚜렷하게 관찰되며, 이 사건 사업구간 내 융기와 침식 등의 지구진화를 이해하는데 유용한 증거들이 있을 수 있지만 이 사건 사업구간을 벗어난 주변에서 이러한 증거들을 더욱 뚜렷하게 관찰할 수 있고, 그 동안 수행된 다양한 연구에서 이 사건 사업구간이 제외된 것은 학술적인 가치가 높지 않음을 나타내는 것’이라고 평가하고 있는 전문가의 의견이 있는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 사업구간 중 끝청 지역이 아닌 상부정류장에 학술적으로 인정된 암괴원이 분포하고 있다거나 또는 이 사건 사업구간이 설악산의 다른 지역과 비교하여 특별히 지질・지형학적 보존 가치가 높다거나 이 사건 사업구간이 특히 지구진화단계를 이해하는 데 유용한 증거들이 보존되어 있다고 선뜻 인정하기에는 객관적인 자료가 부족하다.

 

다) 경관분야

피청구인은 경관분야와 관련하여 이 사건 시설물의 설치・운행 시 전반적으로 경관에 미치는 영향이 크고, 특히 대청봉~중청봉 구간에서 조망되는 5・6번 지주 및 상부정류장은 중첩되는 산 능선과 식생 등 아름다운 자연경관을 상당히 훼손한다는 사유로 이 사건 처분을 하였다.

 

위 인정사실에 따르면, ① 경관은 그 특성상 동일한 대상일지라도 바라보는 위치, 대상의 크기, 시간 등에 따라 달라질 수 있으므로 정량화거나 객관화하기 어려운 한계점을 가지고 있어 주관적인 부분이 개입될 여지가 상당히 큰 영역인 점, ② 설악산 내 문화재로 지정된 명승은 비룡폭포계곡 일원 등 10곳에 이르나 이 사건 사업구간은 이러한 명승 구역에 포함되어 있지 않은 점, ③ 이 사건 시설물은 이 사건 문화재구역 전체면적 대비 약 0.0016%로서 이 사건 시설물의 일부가 자연경관에 영향을 미친다고 하더라도 그 정도는 크다고 보기는 어려운 점, ④ 청구인은 환경부장관이 2차례에 걸쳐 설악산국립공원계획 변경신청을 거부하자, 남설악지역에서 삭도설치가 가능한 16개 가능노선을 검토한 후 환경보호가치 등을 평가하여 3개의 대안노선을 선정하였고, 선정된 3개의 대안노선에 대하여 다시 환경성 등의 평가를 거쳐 이 사건 사업구간을 최종 선정하였으며, 상부정류장 및 상부정류장 산책로는 탐방객들이 보다 선호할 끝청 정상이 아닌 끝청으로부터 각각 529m, 297m 이격된 그 하단 지역에 위치하도록 함으로써 자연경관의 영향이 적도록 노선을 선정한 점, ⑤ 선적개발의 조망거리 기준 설정 중 명료도에 의한 조망거리 기준에 따르면, 원경으로 분류되는 1,000m 이상의 거리는 명료도가 낮은 구역에 속하는데, 대청봉부터 상부정류장까지는 상당한 이격거리(1.4㎞)를 두고 있어 명료도가 낮으므로 경관적인 영향이 크다고 보기 어렵고, 대청봉에서 5・6번 지주나 상부정류장을 조망할 수 있다고 하더라고 대청봉구간에서의 조망비율과 이격거리 등을 고려할 때, 경관변화에 대한 인지도가 크다고 하기는 어려운 점, ⑥ 대청봉에서 이 사건 사업구간을 바라보는 방향의 바로 우측 방향으로는 중청봉대피소와 군 통신시설이 있고 그 시설물 전체가 가깝게 조망되고 있어 대청봉에서 5・6번 지주나 상부정류장의 일부가 새로이 조망된다고 하더라도 위 중청봉대피소나 군 통신시설 등으로 인한 경관훼손은 배제한 채 유독 이 사건 시설물만이 설악산의 경관에 미치는 영향이 크다고 하기는 어려운 점, ⑦ 케이블카가 설치・운영되고 있음에도 유네스코 세계유산, 유네스코 생물권보전지역 및 세계 7대 자연경관 지역으로 선정된 경관 명소들이 많은 국가에서 발견되고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 사업으로 이 사건 문화재의 경관에 미치는 영향이 크다고 단정할 수는 없다.

라) 동물분야

피청구인은 동물분야와 관련하여 이 사건 사업을 위한 발파 또는 헬리콥터 운항 등에 따른 소음・진동은 산양을 비롯한 야생동물의 서식환경에 악화를 초래하고, 동 지역은 산양 서식 개체수가 많고 서식지 적합성이 높아 서식환경 및 번식활동에 상당한 영향을 끼치며, 삭도운행으로 행동반경이 좁은 산양의 특성상 개체군 고립화가 발생한다는 사유로 이 사건 처분을 하였다.

 

앞서 살펴본 사실에 따르면, ① 이 사건 사업구간은 16개 가능노선에 대한 산양서식 등 환경보호가치 등을 평가하여 3개의 대안노선을 선정한 후 다시 환경성 등을 감안하여 끝청 정상이 아닌 그로부터 529m, 297m 이격된 하단 지역에 상부정류장 및 산책로를 설치한다고 되어 있고, 지주의 수는 6개, 그 평균높이는 40m이며 지주간 평균거리는 약 552m이므로, 산양의 이동・회피에 큰 장애가 있다고 보기는 어렵고, 공사시 가설방음판넬 설치, 암파쇄시 무진동공법, 소음저감장치, 소음진동방지 지주플랫폼, 저마찰쉬브라어너를 적용하고, 산양의 주요 번식기 및 분만시기에는 공사를 지양하는 등 다양한 저감방안이 마련되어 있는 점, ② 일부 문헌에서는, 설악산국립공원에는 남설악지역에 24~36개체, 내설악지역에 100~105개체의 산양이 각각 서식하고 있다는 것이고, 피청구인이 토왕성폭포 전망대 및 탐방로에 대한 현상변경허가(2015. 8. 26.)를 할 때에도 산양의 최대서식지는 외설악의 저항령계곡, 내설악의 흑선동계곡 및 장수대지구 일원이라고 밝혔음에도 이 사건에서는 이와 달리 오색지역 56개체 중 이 사건 노선지역에는 28개체의 산양이 서식하고 있어 오색지역이 산양의 주서식지라고 함으로써 이전의 다른 연구자료나 피청구인의 이전 주장과 상당한 차이가 있거나 불일치하는 모습을 보이고 있는 점, ③ 피청구인이 이 사건 문화재구역 내 토왕성폭포 전망대 및 탐방로 설치를 위한 문화재 현상변경허가를 할 당시, 산양전문가가 ‘비룡폭포~토왕성폭포 전망대 설치구간에 데크 조성 초기에는 인위적인 시설물의 조성으로 인해 산양의 서식에 어느 정도 영향을 미칠 수 있을 것이나 시간이 경과하면 자연스럽게 다시 이용할 것으로 판단됨(십이선녀탕계곡 일원의 경우 탐방로 데크 위에서 산양의 배설물이 자주 관찰됨)’이라는 현지조사의견을 제시한 점, ④ 암파쇄시 화약을 이용한 발파가 아닌 무진동공법이 사용되고, 헬리콥터를 이용한 공사 시 상당한 소음이 발생한다 하더라도 설악산에는 산악구조, 구급비행 및 공원관리 등을 위해 연 140회 이상 헬리콥터가 운항되고 있어 이미 산양들에게 헬리콥터 소음이 생소한 것으로 보기 어려운 점, ⑤ 소음 스트레스가 임상병리학적 변화에 미치는 영향을 분석한 결과, 산양의 경우 80~100dB 정도의 소음에서는 임상병리학적 변화는 나타내지 않는 것으로 해석되고, 보다 정확한 기전은 앞으로 더욱 규명되어야 한다는 연구결과가 있는 점, ⑥ 일본의 산양전문가들은, 나가노현 고마가타케에 로프웨이가 설치된 이후에도 산양개체수가 증가하고 지금은 너무 많아 포획하고 있는 실정이고, 로프웨이로 인해서 야생동물이 피해를 보는 사례는 없었으며, 개발로 인한 다른 서식지 이동은 일시적으로 일어나고 개발 이후 일정기간이 소요되면 서식지로 다시 돌아와 개체군은 회복될 것이라고 밝힌 점, ⑦ 국립공원위원회의 심의과정에서 논의된 민간전문위원회 종합검토보고서(2015. 8. 28.)에서도 ‘삭도 시범지역에서의 생태계 특성, 현재 산양의 개체수, 이 지역 산양생태를 간접적으로 추정할 수 있는 일본 산양의 생태적인 특성 등을 고려할 때, 삭도의 설치가 산양의 성장과 번식에 악영향을 미칠 것으로 예측하기 어렵다’고 되어 있는 점, ⑧ 포유동물은 다른 척추동물 분류군보다 청각이 잘 발달하여 소리에 민감한 경향이지만 소리에 대한 적응력도 뛰어나고, 산양과 같은 동물은 위험이 감지되면 본능적으로 회피하지만 기본적으로 위협을 감지할 수 있는 상황이 발생하지 않는다면 서식지로 돌아오는 경향이 있으며, 산양은 사육되는 가축과 같이 지속적으로 갇혀있는 상황이 아니고 설악산은 전반적으로 산양의 서식지 적합성이 높고 서식밀도가 높지 않아 이동과 회피를 통해서 소음에 대한 스트레스를 완화할 수 있으며, 케이블카 운행으로 인해 개체수가 감소하거나 스트레스로 인해 번식학적으로 장애가 발생한다는 사례는 찾아볼 수 없다는 전문가들의 의견이 제시된 점, ⑨ 이 사건 검토보고서에서도 ‘이 사건 사업구간 일대에 서식하고 있는 동물들은 사업으로 인한 서식처 교란으로 인해 주변의 다른 지역으로 회피이동 서식이 예상되나, 주변의 잠재서식지에 대한 정보, 종별 적성 서식밀도 등에 대한 정보가 없어 회피이동 서식에 대한 불확실성이 존재하고, 산양의 경우 사육가축과 같이 지속적으로 갇혀 있는 상황이 아니므로 이주 및 회피를 통하여 소음・진동에 대한 스트레스를 완화할 가능성이 있을 것으로 추측할 수 있으며, 삭도운항 시 산양의 생태계가 적지 않은 시간이 소요되더라도 다시 복원되는 것은 가능하리라 보나, 원래대로 생태계 회복까지 얼마나 긴 시간이 필요할지는 예측 불가능하며, 삭도운항은 산양에게 바람직한 환경은 아니나 차츰 적응해 갈 것으로 예측된다’는 의견이 제시되어 있는 점, ⑩ 울진~신태백 건설공사 이후 7년에 걸친 산양 사후모니터링 결과에서, 철탑공사로 인해 산양의 서식에 미치는 영향은 크지 않은 것으로 보이며 산양의 서식이 안정적으로 이루어지고 있다는 것이고, 화천 평화・생태특구 삭도설치사업 사후환경영향조사결과에서도, 공사 중인 주간에는 산양이 회피・이동을 했다가 공사가 중지되는 야간에는 다시 서식지로 돌아오는 것을 볼 수 있고, 공사 시(2015. 4. ~ 2015. 12.)와 동절기 공사 중단 시(2016. 1. ~ 2016. 3.) 산양의 주야간을 합한 총 출현횟수에 차이가 거의 없었다는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 사업으로 인해 산양 등 야생동물의 서식환경 및 번식활동에 회복 불가능한 영향을 초래한다거나 고립화 등의 피해가 발생할 것이라고 단정하기는 어렵다.

 

마) 위와 같은 사정을 종합하여 볼 때, 이 사건 사업으로 인해 이 사건 문화재구역 내 식물・지질・경관・동물 등에 미치는 영향이 전혀 없을 수는 없겠으나, 피청구인으로서는 이 사건 처분을 하면서, 이 사건 사업으로 인한 이 사건 문화재의 훼손 여부와 정도에 관하여 전문가들의 견해가 크게 상충하고 있으므로 이 사건 사업으로 인해 이 사건 문화재가 어느 정도로 훼손될 것인지, 영구적으로 훼손되는 것인지, 일시적 훼손이어서 일정한 기간이 경과한 후에는 상당한 정도의 회복이 가능한 것인지 등에 관하여 해당 분야 전문가들의 의견을 보다 폭넓게 수렴하는 등으로 객관적이고도 심도 있는 분석을 통해 이 사건 사업으로 인해 이 사건 문화재를 천연기념물로 지정하여 보존・관리하는 「문화재보호법」의 입법목적을 달성하기 어렵게 될지 여부를 보다 신중하게 판단하였어야 할 것이다.

 

3) 이 사건 사업을 통한 이 사건 문화재에 대한 접근・활용의 공익적 필요성을 살펴본

다.

가) 청구인은 사인이 아닌 공법인의 지위에서 문화재현상변경을 구하고 있는 것으로서, 이 사건 사업은 일반 국민들은 물론이고 어린이・노약자・장애인 등 이용약자에게도 이 사건 문화재에 대한 접근・향유의 기회를 확대시키기 위한 것도 주된 목적 중의 하나라 할 것이고, 이러한 청구인의 사업목적은 통영 미륵산케이블카의 이용객 사례(최근 3년간 약 80만 명의 이용약자가 이용하여 전체 이용객 대비 약 20%를 넘고, 9년간 전체 이용객이 1,000만 명)만 보더라도 그 효과를 확인할 수 있으며, 향후 이 사건 사업을 통해서 현재의 주된 이용행태인 등산로를 따라서는 정상등반이 어려운 계층 등을 비롯한 보다 많은 사람들에게 아름다운 자연경관에 대한 접근성을 제고하여 이 사건 문화재를 향유할 수 있는 기회를 확대시킬 수 있다는 점에서 보면, 공익적인 성격이 적다고 할 수 없다.

 

나) 아울러, 피청구인이 「문화재보호법」 제6조에 따른 법정계획으로서 문화재위원회의 조사・심의를 거쳐 5년마다 수립・시행하는 ‘문화재 보존・관리・활용 5개년 기본계획(2012 ~ 2016)’과 강원도가 작성한 ‘2016년도 문화재 보존・관리・활용 시행계획’에는 이 사건 문화재의 보존・관리・활용에 대하여 별다른 계획이나 언급은 없고, 오히려 피청구인은 위 기본계획에서 정책목표로서 국민의 문화향유권 신장, 보존관리 강화 및 활용 활성화, 개발과 보존의 조화를 통한 지속가능한 발전 등을 들면서 ① 문화재의 맥락적 특성을 고려한 문화재 관리・활용 체계 미흡, ② 보존과 개발을 둘러싼 첨예한 갈등의 근원적 해결책 확보 난항, ③ 수요자 중심의 국민 문화향유권 개발 확대 필요(국민의 문화향유권 신장을 위해 실시된 다양한 사업에도 불구하고 문화재 정책이 여전히 원형보존 또는 공급자 중심의 관리에 치우쳐 있어 수요자인 지역민, 더 나아가 국민의 요구를 수렴한 문화재 활용정책 수립이 미흡, 문화재 향유를 통한 국민의 편익증진을 위해 헤리티지 채널이나 SNS 등을 활용, 국민과의 소통을 확대하고 문화유산을 적극적으로 활용할 방안 모색 필요), ④ 우리 문화재의 세계화・지역화의 조화로운 공존 모색 필요(각 지역의 문화유산을 활용한 사업들을 발굴하고, 지자체별로 향후 가치가 인정될 수 있는 비지정문화재에 대한 조사를 확대하며 지역문화진흥 및 경제적 수익을 도모함) 등을 아쉬운 점 내지 개선과제라고 지적하고 있다.

 

다) 결국, 이 사건 사업이 공익적인 성격을 갖추었다는 점에 비추어 이 사건 사업을 제한하는 것은 또 다른 공익 증대의 기회를 제한하는 것으로서 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 이 사건 문화재에 대한 접근・활용과 이를 통해 국민의 문화향유권을 증대시킬 수 있다는 사정을 제대로 고려하지 아니한 측면이 있다.

 

4) 소결

따라서, 위에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 사업으로 인한 이 사건 문화재의 훼손가능성과 보존・관리에 미치는 영향에 관하여 각 분야 전문가들의 서로 다른 다양한 의견이 제시되고 있는데, 이 사건 사업을 통해 이 사건 문화재를 접근・활용・향유함으로써 증대되는 국민의 문화향유권이라는 또 다른 공익이 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 문화재 보호라는 공익보다 결코 적다고 단정할 수 없다면 피청구인으로서는 위와 같은 공익들을 비교, 형량하여 보다 적절한 판단과 처분을 하였어야 한다. 더욱이 환경부장관이 설악산국립공원구역 내에 이 사건 사업구간을 신설한다는 내용의 설악산국립공원계획 변경고시를 하면서 청구인에게 산양 문제 추가조사 및 멸종위기종 보호대책 수립, 사후관리 모니터링 시스템 마련, 청구인과 공원관리청의 삭도 공동관리 등의 조건을 붙였으므로, 청구인이 이러한 조건을 이행하는 과정에서 이 사건 사업으로 인해 이 사건 문화재에 미치는 영향은 더욱 저감될 것이라는 사정도 마땅히 고려하였어야 할 것이다.

 

라. 종합판단

위와 같은 사정을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인 내지 문화재위원회가 관련 법령이 정하는 바에 따라 내린 전문적・기술적 판단은 그 판단이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 최대한 존중되어야 한다는 점을 충분히 고려하더라도, 국립공원으로서의 보존・관리라는 측면이 문화재로서의 보존・관리라는 측면보다 결코 가볍거나 우선순위가 떨어지는 것이 아님에도 정부의 9개 부처가 모여 논의한 국립공원위원회에서는 이 사건 사업이 이 사건 사업구역에 미치는 영향에 관한 종합적인 검토를 거쳐 사후관리방안의 수립 등을 조건으로 이 사건 사업을 승인하였고, 「문화재보호법」의 입법취지나 피청구인의 「문화재보호법」에 따른 법정계획인 ‘문화재 보존・관리・활용 5개년 기본계획(2012 ~ 2016)’에서 제시하고 있는 정책목표 및 개선과제에서는 문화재의 활용 활성화와 문화향유권의 신장을 적극 강조하고 있음에도, 피청구인은 실제 이 사건에서는 이와 다르게 이 사건 문화재에 대한 보존 및 관리의 측면에만 치중한 채 정작 그 활용의 측면을 제대로 고려하지 않았으며, 여기에 더하여 앞서 살펴본 바와 같이 관련 분야 전문가들의 의견이 크게 상충하는 상황에서 문화재위원회의 의결절차가 적절하게 진행되지 않은 점까지 더하여 보면 이 사건 사업이 이 사건 문화재에 미치는 영향이 크다는 이유로 청구인의 문화재 현상변경허가신청을 거부한 피청구인의 이 사건 처분은 그 재량권의 행사를 그르친 부당한 처분이라고 하지 않을 수 없다.

 

7. 결 론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다(2017-05546).