학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설 해제신청 거부처분

학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설 해제신청

[재결요지]
이 사건 장소에서 이미 동종업종으로 해제 신청하여 금지되었던 청구인으로서는 이 사건 처분을 충분히 예상할 수 있었음에도 불구하고 이 사건 해제 신청 전, 건물주인 과 부동산임대차 계약을 완료한 점, 청구인은 대학가 인근, 시내 중심지 등에 노래연습장을 운영하는 사업자로 보이고 이 사건 장소에 노래연습장이 금지되더라도 청구인의 재산권이나 직업선택의 자유가 근본적으로 제한된다고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 재산권 침해 등의 불이익이 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 학습과 학교보건위생상의 공익에 비하여 크다고 할 수 없어 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.

【주문】
청구인의 청구를 기각한다.

【청구취지】
피청구인이 2013. 11. 12. 청구인에 대하여 한 학교환경위생정화구역 내 금지행위 및 시설 해제신청 거부처분을 취소한다.

【이유】
1. 사건개요
가. 청구인은 2013. 10. 16. ◯◯광역시 ◯◯구 ◯◯동 934-1번지 소재 지상 5층 건물(이하 “이 사건 건물”이라 한다)의 지상 2층(이하 “이 사건 장소”라 한다)에 노래연습장업을 하기 위하여 피청구인에게 학교환경위생 정화구역내 금지행위 및 시설 해제 심의신청을 하였으나, ◯◯광역시남부교육지원청 ◯◯◯◯위생정화위원회(이하 “정화위원회”라 한다)는 2013. 10. 29. ◯◯◯◯초등학교(이하 “위 학교”라 한다) 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 준다는 이유로 금지 결정하였고, 이에 따라 피청구인은 2013. 10. 30. 행정절차법 제21조제1항에 따라 처분의 사전통지를 하였으며, 청구인은 2013. 11. 6. 행정절차법 제27조제1항에 따라 피청구인의 처분 사전통지에 대한 의견을 제출하였다.

나. 이에 피청구인은 청구인이 제출한 의견서가 정화위원회의 심의결과 금지 결정한 사항을 반증할 충분한 사유가 되지 않는다는 이유로 2013. 11. 12. 최종 금지처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였으며, 청구인은 이 사건 처분에 불복하여 2013. 12. 9. 행정심판을 청구하였다.

2. 청구인 주장

가. 청구인이 운영하고자 하는 ◯◯노래연습장은 일반 노래연습장과는 달리, 출입문과 벽면이 유리로 되어있어 복도에서 안을 훤히 볼 수 있게 개방되어있고, 공간이 협소하여 친구나 가족과 함께 최대한 3명 이내에서 어울려서 놀 수 있는 시설이고, 주류를 판매하지 않고 유흥종사자를 두지 않으며, 춤을 추기도 어려운 시설로서, 피씨방이나 일반 노래방보다 훨씬 저렴하고 건전한 놀이ㆍ문화공간이라 위 학교 학생들의 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는 시설이다.

나. 위 학교로부터 직선거리로 1.1km 정도의 거리에 있는 ◯◯◯◯초등학교의 경우에는 학교 경계선으로부터 160m 정도의 거리에 일반 노래연습장들이 정화위원회의 심의를 거쳐 해제되어 영업을 하고 있는데, 청구인이 신청한 이 사건 장소는 위 학교로부터 187m 정도 떨어져 있음에도 불구하고 ‘금지’처분을 받은 것은 형평성의 원칙에 어긋난다 할 것이다.

3. 피청구인 주장

가. 학교보건법 제6조제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 금지행위 및 금지시설(노래연습장 등)을 하여서는 아니되고, 다만, 교육감 또는 교육감이 위임한 자가 ◯◯◯◯위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설(노래연습장 등)은 제외한다”라고 하고 있다.

나. 정화위원회에서는 청구인의 금지행위 및 금지시설 해제신청에 대해 주변환경, 위 학교 정화구역내 타 심의장소와의 형평성, 학생 통학현황(재적학생 711명 중 약 21명) 등을 검토한 바, 학생 생활지도와 학습 및 학교보건위생에 나쁜 영향을 줄 것으로 판단하여 금지하였다.

다. 청구인은 ◯◯노래연습장을 전문적으로 설치해주는 사업자로서, 이 사건 심의신청(2013.06.16.) 이전에도 수차례에 걸쳐 심의신청을 해본 경험이 있어, 노래연습장이 학교환경위생 정화구역내에 금지 시설이라는 것을 누구보다 잘 알고 있으나, 이 사건 건물주와 부동산임대차계약을 체결(2013.09.20.)한 후, 금지 시설 해제신청이 거부되자 행정심판청구에 이른 것이다.

라. 청구인이 건전하다고 주장하는 ‘◯◯노래연습장’ 또한 일반 노래연습장과 마찬가지로 학교보건법 시행령 제6조제4호에서 금지된 ‘노래연습장업 시설’에 해당하고, 일반 노래연습장과 다른 것이 없다. 피청구인으로서는 학교주변 교육환경이 날로 황폐해지고 악화되어가고 있는 실정을 감안하지 않고, 이 사건 건물에 노래연습장과 같은 유해업소를 해제한다면, 추가적으로 계속 유해업소가 난립하여, 위 학교의 교육환경이 나빠지게 될 것을 쉽사리 예상할 수 있으므로 금지처분을 한 것은 지극히 당연하다 할 것이다.

4. 관계법령
학교보건법 제5조, 제6조제1항 및 같은 법 시행령 제3조제1항, 제4조

5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 이 사건 건물은 토지이용계획상 준주거지역내에 있고, 위 학교 방향으로 왕복 6차선 24m 도로변에 위치해있다. 이 사건 장소는 위 학교 출입문에서 직선거리로 약 279m, 경계선에서 직선거리로 약 178m 정도 떨어진 지점에 위치하여 학교보건법상 위 학교 상대정화구역내에 위치하고 있다.

나. 이 사건 건물은 지상 5층이고, 1층은 슈퍼마켓, 2층은 현재 비어있고, 3층은 스크린골프장이 영업중이며, 4층은 영어ㆍ수학 학원으로 사용되었으나 현재 비어있고, 5층은 독서실로 사용되고 있다. 위 학교에서 이 사건 건물이 보이지 않고, 이 사건 장소로부터 발생하는 소리도 들리지 않는다.

다. 위 학교 정화구역내에는 유해시설이 전혀 없고, 이 사건 건물 5층에 당구장, 이 사건 장소(2층)에 노래연습장 해제 신청이 있었으나 2005. 7. 25, 2012. 9. 19. 각각 금지되었다. 학교장 의견에 의하면 이 사건 장소 앞은 위 학교 재적학생수 711명 중 약 21명(3%)이 통학하고, 주변이 상가 밀집지역으로 은행, 학원, 패스트푸드 음식점 등이 위치해 있으나, 학생들의 주 거주지와 거리가 다소 떨어져 있고 주 통학로도 아니기 때문에 노래연습장이 들어와도 직접적인 영향은 없을 것으로 판단하였다.

라. 현장확인자의 2013. 12. 23. 조사결과, 등교시간(07:30~09:00) 이 사건 장소 주위 통학 학생수는 180명(초 16, 중ㆍ고 164)이었고, 하교시간(12:20~14:00) 통학 학생수는 23명(초 14, 중ㆍ고 9)이었는데, 위 학교 학생들의 주통학로는 아니나 위 학교와 인근 중ㆍ고등학교 학생들이 다수 통학하고 있었다. 청구인은 이 사건 해제 신청을 포함하여 유흥주점, 단란주점, 일반게임장, 노래연습장 등, 피청구인 관할 정화구역내에 9건의 해제 신청을 하여 8건이 금지되고 1건이 해제되었다.

6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부

가. 관계법령의 내용
1) 학교보건법 제6조제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니된다. 다만, 대통령령으로 정하는 구역에서는 제2호, 제3호, 제6호, 제10호, 제12호부터 제18호까지와 제20호에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 ◯◯◯◯위생정화위원회의 심의를 거쳐 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.”고 규정되어 있으므로 금지시설을 해제할 것인지 여부를 결정하는 것은 기본적으로 ‘재량행위’에 속한다고 할 것이다.

나. 판 단
1) 피청구인 ◯◯◯◯위생정화위원회 심의기준에 따르면, 서면으로 조회한 학교장 의견을 충분히 고려하되, 학교장 의견이 주변업소와의 형평성과 객관성이 결여된다고 인정될 때에는 예외로 할 수 있다고 규정된 점, 이 사건 건물 5층은 학생들이 주로 이용하는 독서실로 사용되고 있고, 이 사건 장소 주변으로 위 학교 학생뿐만 아니라 다수 학생들이 통학로로 이용하고 있고, 이 사건 건물 앞에는 버스정류장이 있으며, 인근에는 패스트푸드 음식점 및 학원들이 위치해있어 방과 후 학원 등을 이용하는 학생들에게 자주 노출될 수 있는 점, 이 사건 장소에 노래연습장이 들어설 경우 이 사건 건물과 그 인근 건물의 금지행위 및 시설 해제 심의신청에 대하여도 해제할 수밖에 없어 계속해서 노래연습장 등 유사 유해업종이 들어서는 것을 막을 수 없는 점,

 

청구인이 설치하고자 하는 ◯◯노래연습장은 개방적이고 건전하게 운영되므로 위 학교 학생들에게 전혀 유해하지 않고 오히려 청소년들의 건전한 놀이ㆍ문화 공간으로 자리매김할 수 있다고 주장하나, ◯◯노래연습장 또한 학교보건법에서 원칙적으로 금지하고 있고, 청구인이 주장하는 ◯◯노래연습장도 일반 노래연습장과 동일한 절차를 거쳐 등록하고, 동일하게 관리되는 점, 일반 노래연습장 또한 음악산업진흥에 관한 법률에 의하면 주류를 판매할 수 없고, 유흥종사자도 둘 수 없는 점 등을 고려하면, ◯◯노래연습장과 일반노래연습장이 별개의 업종이라고 볼 수 없으며, 청구인도 학교보건법시행령 제6조제4호에 해당하는 노래연습장업 시설이라고 인정하고 있는 점, 학교보건법시행령 제6조제4호 및 음악산업진흥에 관한 법률 제22조 등에 의하면 청소년은 부모 등 보호자를 동반하는 경우 외에는 노래연습장에 지정된 청소년실에만 출입할 수 있고 출입 시간도 오전 9시에서 오후 10시까지만 허용되는 점, 노래연습장은 좁은 공간에서 여러 사람들이 제각기 반주에 맞추어 노래부르는 것을 특징으로 하는 것이기 때문에 그 밀실성ㆍ선정성 등으로 인하여 선량한 풍속을 해하거나 청소년의 건전한 육성을 저해하는 행위가 발생할 우려가 있다는 점 등을 고려하여 보면, 위 학교 학생들의 학습과 학교보건위생 등에 나쁜 영향을 끼치지 않는다고 할 수 없다.

2) 청구인은 위 학교 인근에 위치한 ◯◯초등학교 및 ◯◯중학교 상대정화구역내 노래연습장에 대해서는 이 사건 건물과 학교와의 거리보다 가까운 위치에 있는 노래연습장에 대해서도 금지행위 및 시설에 대해 해제하면서, 청구인이 신청한 노래연습장에 대해서 금지하는 것은 형평의 원칙에 위배된 위법한 처분이므로 취소되어야 한다고 주장하나,

 

학교보건법 제6조제1항의 규정에 의하면, 학교환경위생 정화구역 안에서는 학교보건법에서 열거된 유해업소의 설치가 원칙적으로 금지되어있고, 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지하는 조치는 ◯◯◯◯위생정화위원회의 재량사항으로서, 제반사항을 합리적으로 비교ㆍ교량하여 판단하여야 하는 것인 바, 2012. 9. 19. 이 사건 장소에 대해 이미 청구인이 동종업종으로 해제 신청하여 금지 된 점, 피청구인이 위 학교 환경위생 정화구역내 기존 해제신청에 대해 모두 금지한 점, ◯◯초등학교 환경위생 정화구역은 유해업소가 전혀 없는 점, 청구인이 주장하는 ◯◯초등학교 및 성산중학교의 정화구역인, 도로 건너편 ◯◯◯◯시장 주변 지역은 이들 학교가 설립되기 전부터 이미 유해업소가 영업중이어서 추가로 시설금지처분을 한다고 하더라도 그 억제의 효과가 없는 점 등을 고려하면, ◯◯초등학교의 정화구역과 ◯◯초등학교 및 ◯◯중학교의 정화구역을 동일하게 취급하여 형평의 원칙이 적용된다고 할 수는 없으므로 이 사건 처분은 합리성이 결여된 차별로서 형평성을 잃은 처분이라고 할 수 없다.

3) 국가의 장래를 짊어질 초ㆍ중등학생들을 위해서는 학교 주변에 학습이나 학교보건위생에 유해한 영업행위나 시설물들이 가능한 한 설치되지 않도록 해 주는 것이 바람직하다 할 것인데, 이러한 취지에서 학교보건법은 학생 및 교직원의 건강을 보호ㆍ증진하게 함으로써 학교 교육의 능률화를 기함을 목적으로 하고, 이러한 목적을 달성하기 위하여 교육감은 대통령령이 정하는 바에 따라 학교환경위생 정화구역을 설정하여야 하며, 이러한 학교환경위생 정화구역 안에서는 누구라도 해제권자가 인정하는 경우를 제외하고는 시설을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있으므로, 위와 같은 목표를 추구하기 위하여 교육당국이 학교보건법 등 관계 법령이 정하는 바에 따라 내린 판단은 특별한 다른 사정이 없는 한 이를 최대한 존중하여야 하는 점(대법원 1996. 10. 29. 선고 96누8253 판결 등 참조), 청구인이 이 사건 노래연습장 영업을 위해 재산투자를 하였다 하더라도 이미 수차례 위와 같은 학교상대정화구역내 유해업소 해제 신청을 하였고1)1) 청구인은 이 사건 장소 외에도 유흥주점, 단란주점, 일반게임장, 노래연습장 등을 설치하기 위해 피청구인이 관리하는 학교상대정화구역내에 금지시설 해제 신청을 하였다.(위 표 청구인의 정화구역해제 신청내역 참조)

 
이 사건 장소에서 이미 동종업종으로 해제 신청하여 금지되었던 청구인으로서는 이 사건 처분을 충분히 예상할 수 있었음에도 불구하고 이 사건 해제 신청 전, 건물주인 청구외 임◌◌과 부동산임대차 계약을 완료한 점, 청구인은 대학가 인근, 시내 중심지 등에 노래연습장을 운영하는 사업자로 보이고2)2) 영남일보, 2013. 5.10.자 뉴스기사, ‘주인 없는 가게’ 자판기 사업이 떴다.

이 사건 장소에 노래연습장이 금지되더라도 청구인의 재산권이나 직업선택의 자유가 근본적으로 제한된다고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 재산권 침해 등의 불이익이 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 학습과 학교보건위생상의 공익에 비하여 크다고 할 수 없어 이 사건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.

따라서, 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법한 것으로 볼 수 있는 사정이 없다.

7. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구가 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다(2013-15).