태양광발전소 및 진출입로 조성을 목적으로 한 개발행위허가신청 불허가처분

태양광발전소 및 진출입로 조성을 목적으로 한 개발행위허가신청 불허가처분

 

개발행위허가신청에 대한 불허가 처분에 대한 판결요지를 살펴보겠습니다.

 

1.사건개요

 

청구인은 2020. 3. 11. 피청구인에게 이 사건에 대하여 태양광발전소 및 진출입로 조성을 목적으로 개발행위허가 신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

 

이에 피청구인은 같은 해 청구인에게 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하‘국토계획법’이라 한다) 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2], 같은 조 제4항 등에 명시된 주변경관 및 환경과의 부조화, 주변마을 스카이라인, 조망, 녹지연속성 확보기준 부적합 등을 이유로 4건 모두 불허가 통지(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.

 

2. 판단 요지

 

가. 국토계획법 제56조 제1항 제1호에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]에 의하면 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 개발행위의 규모에 적합하고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천․호소․습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.

 

또한 개발행위허가운영지침 2-1-3 (1) ④항에 의하면 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천․호소․습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이루도록 되어 있다.

 

나. 청구인은 피청구인이 인근 주변경관 및 환경과의 부조화라는 근거 없는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법․부당하고, 청구인의 재산권 행사를 과도하게 제한하는 재량권을 일탈․남용한 처분이기에 취소되어야 한다고 주장한다.

 

(1) 대법원은“건축법 제11조 제1항, 제5항 제3호, 국토계획법 제56조 제1항 제1호, 제58조 제1항 제4호, 제3항, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]‘개발행위허가기준’제1호 (라)목 (2)를 종합하면, 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는데, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당되는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다.

 

그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례․평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단기준이 된다. 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈․남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다.

 

그러므로 그 심사 및 판단에는, 우리 헌법이“모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”라고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여, 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리․의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4조, 제5조, 제6조), 국가․지방자치단체․사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조),‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다.

 

이 경우 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아니다”(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조)라고 판시하고 있다. 또한 피청구인의 재량권 일탈․남용에 관하여는 행정행위의 효력을 다투는 사람이 주장․증명 책임을 부담한다(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 참조).

 

(2) 살피건대

① 이 사건 신청지는 국토계획법 시행령 제56조 [별표 1의2]‘개발행위허가기준’제1호 라목에 따른 개발행위로 건축하는 건축물 또는 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고,

 

그 높이․형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합하여야 할뿐만 아니라, 개발과 보전이 조화를 이루어야 하고,

 

토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하여 계획의 적정성, 기반시설의 확보여부, 주변경관 및 환경과의 조화 등이 고려되어 계획되어야 하나 그 조건들을 충족하지 못한 점,

 

② 제2호 가목에 따른 공작물 설치기준 및 개발행위허가운영지침 [별표 3]의 경관기준에 따른 주변마을 스카이라인, 조망, 녹지연속성 확보 기준이 부적합한 점,

 

③ 제3호 다목에 따른 보전용도지역 내 보전용도지역 중심을 가로지르는 4개 구간 연장의 사업계획으로 입지의 타당성, 개발이 환경에 미치는 영향 등을 고려하였을 때 입지가 부적정한 계획인 점,

 

④ 이 사건 신청지가 일제 강점기에 건설된 중앙선(폐철도) 노선으로 2009년 노선이 신설되기 전까지 ○○3리는 철길로 양분되어 고통 받았던 지역이고, 주민밀집지역 및 농경지와 인접하며 ○○3리를 관통하는 사업계획으로 인근 주변경관과 환경을 침해하여 국토계획법 시행령 제56조 제4항에 따른 개발행위허가운영지침의 운영원칙에 부합되지 않는 점 등을 종합하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분이 위법․부당하다고 볼 수 없고, 청구인이 입게 될 불이익을 고려하더라도 이 사건 처분으로 달성할 주변 자연경관이나 환경생태계를 보호할 공익목적이 우선하기에 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다고 단정하기 어렵다.

 

3. 결 론

 

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다(2020-577).