개발행위허가 운영지침에 근거한 전기사업(태양광발전) 불허처분 취소청구

개발행위허가 운영지침에 근거한 전기사업(태양광발전) 불허처분 취소청구

1. 사건 개요

청구인은 00군 00면 00리 산00번지(5,707㎡) 토지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상에서 전기사업(태양광발전)을 하고자 2018. 2. 14. 전기사업 허가신청(98.55kW, 설치면적 1,450㎡)을 하였으나, 피청구인은 2018. 3. 29. ‘ 00군 개발행위허가 운영지침 에 의거 도로(도로구역)에서 직선거리 200미터, 주거밀집지역으로부터 직선거리 300미터, 5호 미만의 주거지역의 경우 200미터 안에서 태양광 발전시설의 입지가 불가하다’는 사유로 전기사업 불허처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 청구인의 주장 요지

현행법상 전기사업 허가와 개발행위 허가는 이원화되어 있고, 청구인의 신청은 전기사업법령이 정한 허가기준을 모두 충족하고 있음에도, 피청구인은 전기사업법령상의 허가기준 외의 기준을 적용하여 불허 처분을 하였다. 

즉, 전기사업 허가를 받기 위해서는 재무능력, 기술능력, 사업이행능력 등 세 가지 전기사업 허가기준을 충족하여야 하고, 전기사업허가는 관계법규상 요건을 충족하는 경우 행정기관은반드시 허가를 하여야 하는 기속행위라고 보아야 하며, 

따라서 행정기관은 관계법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 허가를 제한할 수 없음에도, 전기사업법령에서 정한 허가기준을 모두 충족하고 있는 청구인의 신청에 대하여 피청구인은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (이하 ‘국토계획법’이라 함)의 위임에 의해 제정되어 개발행위 허가기준을 정하고 있는 00군 개발행위허가 운영지침 (이하 ‘00군 개발행위지침’이라 함)을 적용하였는 바, 이는 전기사업 허가 단계에서 개발행위 허가기준을 적용한 것으로 위법·부당하다.

전기사업법 제7조 제5항 제2호의 전기사업의 허가기준의 하나인 “전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것”의 구체적 기준으로, 전기사업법 시행규칙 은 ‘전기설비 건설 예정지역의 수용정도가 높을 것, 사업계획서상의 계획이 구체적이며 실현가능할 것, 발전소를 적기에 준공하고 발전사업을 지속적·안정적으로 운영할 수있을 것’을 규정하고 있으며, 

산업통상자원부 고시는 위 시행규칙의 허가기준을 조금 더 구체화하고 있는데, 00군 개발행위지침은 위 기준의 어느 것도 포섭하여 적용할 수 없는 이질적인 허가기준에 불과하다. 산업통상자원부에서는 ‘개발행위허가관련 법규에 따라 전기사업허가 여부를 결정할 것은 아니’라고 유권 해석하였고,충청북도 남부출장소에서도 ‘개발행위허가 운영지침의 저촉여부와 관계없이 전기사업법 허가기준만을 심사하여 허가여부를 결정해야 한다’고 답변하였다.

개발행위허가 운영지침을 근거로 전기사업허가 불허처분을 한다면, 설비용량(100kW이하는 시·군 관할임)에 따라 전기사업 허가여부가 좌우되는 불합리한 일이 발생하게 되어 합리적인 이유 없이 전기사업허가에 있어서 차별을 받게 될 것이며, 또 전기사업허가 절차에서 개발행위 허가기준에 관한 입증자료나 의견청취도 없이 내부적인 서류 검토만으로 개발행위허가 여부를 판단하는 것은 현장조사,도시계획위원회 개최 등을 거쳐 종합적으로 검토하여 합리적이고 타당한 개발행위허가결정을 받을 수 있는 권리가 박탈되는 결과가 초래된다.

각 지자체 조례나 지침의 태양광 발전시설 이격거리에 관한 조항은 위임의 한계를 일탈하여 위법하므로 무효라는 법원의 판결이 있었고(광주지방법원, 광주고등법원), 이후 감사원, 산업통상자원부, 국토교통부 등의 위 조항에 대한 계속적인 폐지 내지 최소화 요청, 충청북도 및 충북규제개혁위원회의 규제완화 요청(권고)이있었으며, 이후 국토계획법 시행령이 개정되면서 더 이상 지침에서 이격거리 제한의 허가기준을 규정하지 못하도록 하였다.

또한, 이 사건 신청지는 주거밀집지역으로부터 220미터 정도, 마을과 동떨어진가옥 2채와 170미터 정도 떨어져 있어 00군 개발행위지침에 형식적으로는 저촉되지만, 토석채취를 하다가 완료되어 사건 부지가 이미 평탄화 되어 있고 마을 등에서 조망되지 않는 등 인접 마을의 경관, 환경 내지 생활에 영향을 미치지 아니하는 바, 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다.

3. 피청구인의 주장 요지

전기사업(태양광 발전) 허가여부를 결정하기 위해서는 여러 가지 관련법령을종합적으로 검토하여야 하고, 특히 일정 규모 이상일 경우 국토계획법에 따라 개발행위허가를 득하여야 하는데, 00군 개발행위지침(00군 훈령 제000호) 제4조에서 주거밀집지역으로부터 직선거리 300미터 안, 5호 미만의 주거지역의 경우 200미터안에는 발전시설의 입지를 제한하고 있는 바, 

위 개발행위 허가기준을 충족하지못한 청구인의 신청에 대하여 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 또 위 지침은 국토계획법, 개발행위허가 운영지침(국토교통부 훈령)의 위임규정과 충청북도의 ‘전기사업(태양광발전) 허가업무 개선방안’에 따라 제정, 시행되고 있는 것으로 이는 임의 근거라고 볼 수 없다.

전기사업의 허가기준으로 ‘전기사업이 계획대로 수행될 수 있을 것’을 정하고 있고, 위와 같은 규정은 불확정 개념 또는 행정청에 어느 정도의 판단여지를 주고있는 것이므로 재량행위에 해당하며, 설령 전기사업 허가가 강학상의 허가에 해당하여 기속행위라고 하더라도 그것이 청구인에게 전기사업의 절대적 자유를 부여하는 것은 아니고, 행정청은 근거법상의 제한규정에 배치되는지 여부를 사전에 심사할 권한이 있는 바, 청구인의 전기사업이 계획대로 수행될 가능성이 없다고 판단되고, 허가된 구역의 방치로 사업시행자의 재산상 피해 등을 종합적으로 고려하면,피청구인의 이 사건 처분이 위법하다고 할 수 없다.

4. 관계법령

전기사업법 제7조, 같은 법 시행령 제4조, 같은 법 시행규칙 제4조·제7조 발전사업 세부허가기준, 전기요금 산정기준, 전력량계 허용오차 및 전력계통운영업무에 관한 고시 (산업통상자원부 고시)국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조·제58조, 같은 법 시행령 제56조개발행위허가 운영지침 (국토교통부 훈령), 00군 개발행위허가 운영지침

5. 인정사실

당사자가 제출한 청구서, 답변서 및 증거서류 등에 의하면 다음과 같은 사실을인정할 수 있다.

가. 청구인은 00군 00면 00리 산00번지(5,707㎡) 토지상에서 전기사업(태양광발전)을 하고자 2018. 2. 14. 전기사업 허가신청(98.55kW, 설치면적 1,450㎡)을 하였다.

나. 상기 가항에 대하여 피청구인은 2018. 2. 19. 관계기관(부서)에 의견 회신을요청하였다.

다. 상기 나항에 따라 관련부서(0000과)는 2018. 2. 27. ‘발전시설(태양광)은 도로(도로구역)에서 직선거리 200미터, 주거밀집지역으로부터 직선거리 300미터, 5호미만의 주거지역의 경우 200미터 안에 입지가 불가하다’고 회신하였다.

라. 상기 다항에 따라 피청구인은 2018. 3. 29. ‘00군 개발행위지침에 의거 도로(도로구역)에서 직선거리 200미터, 주거밀집지역으로부터 직선거리 300미터, 5호미만의 주거지역의 경우 200미터 안에서 태양광 발전시설의 입지가 불가하다’는사유로 전기사업 불허처분을 하였다.

6. 판 단

전기사업법 제7조 제1항에 의하면 ‘전기사업을 하려는 자는 전기사업의 종류별로 산업통상자원부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다’고 규정하고 있고,

같은 조 제5항 각 호에서는 전기사업의 허가기준으로 ‘전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있을 것, 전기사업이 계획대로 수행될 수있을 것 등’을 규정하고 있다. 

또한 전기사업법 시행규칙 제4조 제1항에서는 ‘법제7조 제1항에 따라 전기사업의 허가를 신청하려는 자는 별지 제1호서식의 전기사업허가신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다. 이하 같다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다. 이하 같다)를 첨부하여 산업통상자원부장관에게 제출하여야 한다. 

다만, 발전설비용량이 3천 킬로와트 이하인 발전사업의 허가를 받으려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다)에게 제출하여야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 같은 항 제1호내지 제3호에서는 전기사업 허가신청에 첨부할 서류의 종류를 규정하고 있으며,같은 법 시행규칙 제7조 제1항 내지 제3항은 전기사업 허가기준에 관하여 재무능력, 기술능력, 전기사업이 계획대로 수행될 수 있는지에 대한 심사기준을 구분하여 규정하고 있다. 

그리고 같은 조 제4항에서는 ‘산업통상자원부장관은 제1항부터제3항까지의 규정에 따른 세부심사기준을 정하여 고시한다’고 규정하고 있고, 발전사업세부허가기준, 전기요금 산정기준, 전력량계 허용오차 및 전력계통 운영업무에 관한 고시 (산업통상자원부 고시 제2016-133호, 2016.7.4.) 제3조에 의하면‘산업통상자원부 장관은 발전사업 허가시 법 제7조제5항 및 시행규칙 제7조에 따른 기준에의 적합 여부를 심사하여야 하며, 세부심사기준은 별표1과 같다’고 규정하고 있으며, 별표 1 발전사업허가 심사기준에서는 재무능력, 기술능력, 사업이행능력에 관한여 세부 심사기준을 정하고 있다.

살피건대, 전기사업법 의 전기사업허가와 국토계획법의 개발행위허가는 그 근거, 요건 및 절차와 법적 효과 등이 서로 다른 별개의 것으로, 전기사업허가를 받기 위해서는 전기사업법 소정의 허가기준에 의하면 되고, 개발행위허가는 별도의 요건과 절차에 의하도록 하는 것이 타당하다. 

또 전기사업법 에서 전기업허가를 받은 자는 법령에서 정한 기간 내에 전기설비를 설치하고 사업을 시작하도록 하고 있는데( 전기사업법 제9조), 위와 같이 전기사업허가를 받은 후 사업개시신고를 하기까지의 사업준비기간을 두고 있는 점을 미루어 보면 전기사허가와 개발행위허가를 받는 시점이 반드시 동일하다고 볼 수 없고, 행정행위는 처분당시에 시행중인 법령과 허가기준에 의하여 하는 것이 원칙이므로(대법원 2005.7. 29. 선고 2003두3550 판결 참조), 전기사업허가를 받을 당시의 개발행위허가 기준을 적용하여 전기사업허가 여부를 결정하는 것은 타당하지 아니하다. 

특히 특정건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 조례로써 규제하도록 국토계획법 시행령이 개정(대통령령 제28521호, 2017. 12. 29.개정)되어 2018. 6. 30. 시행되는 점을 고려하면, 청구인이 태양광발전 설치를 위하여 개발행위허가를 받고자 하는 시점의 허가기준이 반드시 이 사건 처분 당시의 기준과 동일하다고 볼 수 없다.

따라서, 전기사업 허가여부를 결정할 당시로서는 이 사건 신청지가 태양광발전시설 부지로서 명백히 허가기준을 갖추지 못하였다고 단정할 수 없음에도, 전기사업 허가 당시의 개발행위허가기준을 적용하여 전기사업이 계획대로 수행될 수 없다는 사유로 전기사업을 불허한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다.

7. 결 론

그렇다면 청구인의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 이재결한다(2018-117).