개발행위허가(토지형질변경) 불허가처분 취소청구

개발행위허가(토지형질변경) 불허가처분 취소청구

다산행정사사무소 김진영 행정사입니다(02-936-1488)

【재결요지】
청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산143번지상에 태양광발전소 부지조성을 위하여 2013. 7. 2. 피청구인에게 개발행위허가(토지형질변경) 사전신청서를 제출하였고, ○○군계획위원회에서 민원해결 및 ○○지방환경청 의견(지역주민과의 협의를 통한 추가 저감방안 강구)을 반영하는 것으로 재심의 의결되자, 청구인에게 의견을 청취한 결과 민원해결은 사실상 불가능하다는 것을 확인하여, 피청구인은 2014. 5. 2. 개발행위허가(토지형질변경)에 대하여 불허가처분하였다. 청구인은 행정처분함에 있어 당사자가 입게 될 불이익을 비교형량하여야 할 것이고, 공익목적 실현보다 당사자가 입게 될 불이익이 더 큰 경우에는 재량권을 일탈한 처분으로 위법하고 다른 요건은 전부 구비하였으나 단순히 주민동의를 받지 못하였다는 이유만으로 불허가 처분한 것은 공익적 목적의 실현보다는 청구인이 입게 될 불이익이 너무 커서 비례의 원칙에 위배되므로 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다고 주장하나, 군계획위원회의 심의에서도 사업의 취지는 인정하지만, 사업대상지가 전원주택단지 바로 옆에 위치하고 보전산지로서 산지훼손문제와 경관훼손 문제 등이 있어 입지 자체에 문제점이 있다고 판단하여 주민들의 민원이 발생한 상황에 따라 주민들과 협의를 통한 추가 저감방안 및 민원해결을 조건으로 재심의 의결한 사항으로, 청구인은 민원해결 및 협의를 하지 못한 상태로 보완서류를 제출함에 따라 군계획위원회 재심의 안건으로서 상정이 불가능하여 되었으며 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질 향상을 목적으로 하는 국토계획법 제3조의 취지와 개발행위허가 기준에 의거 불허가처분한 피청구인에 대해 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법 부당한 처분이라고 할 수 없다 할 것이다.

[사건 행심2014-204, 2014.6.30]

【주문】
청구인의 청구를 기각한다.

【청구취지】
피청구인이 2014. 5. 2. 청구인에 대하여 한 토지형질변경 허가신청에 대한 불허가 처분은 이를 취소한다.
【이유】
1. 사건개요
청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산143번지상에 태양광발전소 부지조성을 위하여 2013. 7. 2. 피청구인에게 개발행위허가(토지형질변경) 사전신청서를 제출하였고, 이에 피청구인은 2013. 7. 11. ○○지방환경청에 협의 요청, 2013. 8. 19. ○○지방환경청으로부터 소규모 환경영향평가서 보완 요청, 2013. 10. 16. 소규모 환경영향평가 협의의견 회신을 받았고, 2014. 1. 21. ○○군계획위원회에서 민원해결 및 ○○지방환경청 의견(지역주민과의 협의를 통한 추가 저감방안 강구)을 반영하는 것으로 재심의 의결되어, 청구인은 2014. 3. 7. 개발행위허가(토지형질변경) 재심의 서류를 제출하여 피청구인이 검토한 결과 ○○군계획위원회 심의조건을 충족하지 못하여 추가보완 통보, 2014. 4. 28. 청구인은 추가 보완서류 제출하였으나 심의조건을 충족하지 못하여 청구인에게 의견을 청취한 결과 민원해결은 사실상 불가능하다는 것을 확인한 후 이에 피청구인은 2014. 5. 2. 개발행위허가(토지형질변경)에 대하여 불허가처분하였다.

2. 청구인 주장
청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 2013. 5. 20. 경상북도에 태양광발전사업 허가신청서를 접수하면서 이에 필요한 ○○군 ○○면 ○○리 산 143 소재 토지소유자와 사용승낙서를 받았고, 2013. 5. 21. 국민은행으로부터 발전소 건설을 위한 20억원의 대출가능 사전확인서를 받았다.
나. 2013. 6. 7. 태양광발전소 건설업체인 ○○디엔(주)와 공사계약 체결하여 2013. 6. 19. 경상북도로부터 발전사업허가증 및 전기사업(발전)허가 통보를 받고2013. 6. 27. ○○군 ○○면으로부터 분묘개장허가통보와 도로점용허가을 받아 태양광발전사업을 본격적으로 추진하여 2013. 7. 1. ○○태양광발전소라는 상호의 사업자등록을 하였고 2013. 7. 2. 피청구인에게 개발행위(토지형질변경)허가 신청서를 제출, 2013. 7. 10. ○○지방환경청에 소규모환경평가 접수, 2013. 8. 1. 한국전력공사로부터 접속제의를 한 후 계통연계비를 납부하였다.
다. 대법원 판례에서 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 토지의 형질변경허가의 법적성격에 대하여 국토계획법에 의한 토지의 형질변경허가는 그 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 행정청에 재량권이 부여되어 있다 할 것이다’라고 판시하고 있고, 재량행위에 대한 사법심사에 대하여 ‘재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다’고 판시하고 있다.(대법원 2012. 12. 13. 선고2011두 29205 판결)
라. 1년간 많은 시간과 인력을 동원하여 태양광발전 사업을 진행하여 왔으며 태양광발전사업을 위하여 토지매매비 1억 8,350만원, 태양광모듈 시공비 8억 2,157만 710원, 한국수력원자력(주) 계약금 248만 8,290원, 경비 1,100만원, 인건비 30백만원 합계금 10억 4,850만원 6천원의 비용을 투자하였고, 피청구인이 제시한 민원해결 및 지역주민과 협의를 통한 추가저감 방안을 강구하고자 적극적으로 노력하였으나 지역주민들이 본인들이 거주하는 마을에 태양광발전소가 설치되는 것을 무조건 반대한다는 입장에서 협의 자체를 거부하여 주민동의를 얻지 못했다.
마. 마을 주민들이 태양광발전소 설치를 반대하는 이유는 건강에 악영향을 미칠 수 있를 것이라는 우려와 마을 경관을 해친다는 점이 주된 것이나, 건강에 대한 피해 우려는 전혀 근거없는 것으로 이미 밝혀져 있으며, 마을로부터 31m 떨어져 있고 사업부지 입구부터 경계면 전체를 녹지화 할 계획이고, 발전소 주변에 소나무 등 수목을 심어 산책로를 형성하여 친환경 관광명소를 조성할 계획인 바, 피청구인이 민원해결을 위한 협의에 적극적으로 협조해주어야 할 것임에도 민원해결의 책임을 사업주에게만 부담시켜 단순히 마을주민들의 동의가 없다는 이유로 불허가 처분을 내린 것은 위법하다.
바. 신재생에너지센터의 RPS태양광발전 공급인증서 판매사업자 선정공고문을 보면 계약일로부터 7개월이내에 사용 전 검사가 완료되지 못할 경우 계약무효사유로 지정되어 있어 2014. 6. 27.까지 사용 전 검사를 완료하지 못할 경우 계약의 무효로 인하여 10억원 이상의 막대한 피해가 예상된다.
사. 피청구인이 이 사건 행정처분함에 있어 당사자가 입게 될 불이익을 비교형량하여야 할 것이고, 공익목적실현보다 당사자가 입게 될 불이익이 더 큰 경우에는 재량권을 일탈한 처분으로 위법하고 다른 요건은 전부 구비하였으나 단순히 주민동의를 받지 못하였다는 이유만으로 불허가 처분한 것은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법이라 한다)에 의하여 달하려는 공익적 목적의 실현보다는 청구인이 입게 될 불이익이 너무 커서 비례의 원칙에 위배되므로 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하고 현재 마을 주민들은 행정심판이나 행정소송을 통해 법적으로 승소해서 오면 주민들도 개발행위 허가에 동의를 해 주겠다고 말하고 있는 상황으로 피청구인이 허가를 해주면 주민동의는 바로 받을 수 있는 상황이다.

3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 개발행위허가 사항은 국토계획법에 따라 운영되며, 국토계획법 제3조에서 국토이용 및 관리의 기본원칙을 정하고 있으며 여기서는 자연환경 및 경관의 보전과 주거 등 생활환경개선을 개선하여야 한다고 명시하고 있으며, 또한 개발행위허가제는 개발과 보전이 조화되게 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며 계획의 적정성, 기반시설의 확충여부, 주변경관과 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정하여야 한다고 명시하고 있다.
나. 개발행위허가를 위한 군계획위원회 심의제도는 개별사안별 특수성을 각종 법령에 적용하는데 한계가 있어 전문가의 심의를 통해 다양한 개발행위허가를 신속하고 효율적으로 처리하기 위한 제도로서 태양광발전소 대상지는 위치도 및 도시계획도면을 보면 사업대상지와 주택단지가 4∼5m폭의 도로를 경계로 붙어 있다.
다. 군계획위원회의 심의에서도 사업의 취지는 인정하지만, 사업대상지가 전원주택단지 바로 옆에 위치하고 보전산지로서 산지훼손문제와 경관훼손 문제 등이 있어 입지 자체에 문제점이 있다고 판단하여 전원주택단지 주민들의 민원이 발생한 상황에 따라 주민들과 협의를 통한 추가 저감방안 및 민원해결을 조건으로 재심의 의결한 사항으로 청구인은 민원해결 및 협의를 하지 못한 상태로 보완서류를 제출함에 따라 군계획위원회 재심의 안건으로서 상정이 불가능하여 불허가 처분하였다.

4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조(개발행위의 허가), 제58조(개발행위허가의 기준 등), 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의)
나. 판 단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 증거자료 등에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정 할 수 있다.
(가) 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산143번지상에 태양광발전소 부지조성을 위하여 2013. 7. 2. 피청구인에게 개발행위허가(토지형질변경) 사전신청서를 제출하였다.
(나) 피청구인은 2013. 7. 11. ○○지방환경청에 협의 요청, 2013. 8. 19. ○○지방환경청으로부터 소규모 환경영향평가서 보완 요청, 2013. 10. 16. 소규모 환경영향평가 협의의견 회신을 받았고, 2014. 1. 21. ○○군계획위원회에서 민원해결 및 ○○지방환경청 의견(지역주민과의 협의를 통한 추가 저감방안 강구)을 반영하는 것으로 재심의 의결되었다.
(다) 청구인은 2014. 3. 7. 개발행위허가(토지형질변경) 재심의 서류를 제출하여 피청구인이 검토한 결과 ○○군계획위원회 심의조건을 충족하지 못하여 추가보완 통보, 2014. 4. 28. 청구인은 추가 보완서류 제출하였으나 심의조건을 충족하지 못하여 청구인에게 의견을 청취한 결과 민원해결은 사실상 불가능하다는 것을 확인하였다.
(라) 이에 피청구인은 2014. 5. 2. 개발행위허가(토지형질변경)에 대하여 불허가처분하였다.
(2) 살피건대, 국토계획법 제3조에서는 “국토는 자연환경의 보전과 자원의 효율적 활용을 통하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루기 위하여 다음 각 호의 목적을 이룰 수 있도록 이용되고 관리되어야 한다. 1. 국민생활과 경제활동에 필요한 토지 및 각종 시설물의 효율적 이용과 원활한 공급, 2. 자연환경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원, 3. 교통ㆍ수자원ㆍ에너지 등 국민생활에 필요한 각종 기초 서비스 제공, 4. 주거 등 생활환경 개선을 통한 국민의 삶의 질 향상, 5. 지역의 정체성과 문화유산의 보전, 6. 지역 간 협력 및 균형발전을 통한 공동번영의 추구, 7. 지역경제의 발전과 지역 및 지역 내 적절한 기능 배분을 통한 사회적 비용의 최소화, 8. 기후변화에 대한 대응 및 풍수해 저감을 통한 국민의 생명과 재산의 보호”라고 규정하고 있고, 제56조제1항에서는 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다), 3. 토석의 채취, 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다), 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위”라고 규정하고 있으며, 제58조제1항에서는 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것, 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것, 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것”라고 규정하고 있고, 제59조제1항에서는 “관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다.”라고 규정하고 있다.
이 사건 청구인은 행정처분함에 있어 당사자가 입게 될 불이익을 비교형량하여야 할 것이고, 공익목적 실현보다 당사자가 입게 될 불이익이 더 큰 경우에는 재량권을 일탈한 처분으로 위법하고 다른 요건은 전부 구비하였으나 단순히 주민동의를 받지 못하였다는 이유만으로 불허가 처분한 것은 공익적 목적의 실현보다는 청구인이 입게 될 불이익이 너무 커서 비례의 원칙에 위배되므로 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다고 주장하나, 피청구인은 개발행위허가 사항은 국토계획법에 따라 운영되며, 국토계획법 제3조에서 국토이용 및 관리의 기본원칙을 정하고 있으며, 여기서는 자연환경 및 경관의 보전과 주거 등 생활환경개선을 개선하여야 한다고 명시하고 있으며, 또한 개발행위허가는 개발과 보전이 조화되게 국토관리의 지속가능성을 제고시키고, 토지에 대한 정당한 재산권 행사를 보장하여 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며 계획의 적정성, 기반시설의 확충여부, 주변경관과 환경의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정하여야 한다고 명시하고 있으며, 군계획위원회의 심의에서도 사업의 취지는 인정하지만, 사업대상지가 전원주택단지 바로 옆에 위치하고 보전산지로서 산지훼손문제와 경관훼손 문제 등이 있어 입지 자체에 문제점이 있다고 판단하여 주민들의 민원이 발생한 상황에 따라 주민들과 협의를 통한 추가 저감방안 및 민원해결을 조건으로 재심의 의결한 사항으로, 청구인은 민원해결 및 협의를 하지 못한 상태로 보완서류를 제출함에 따라 군계획위원회 재심의 안건으로서 상정이 불가능하여 되었으며 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질 향상을 목적으로 하는 국토계획법 제3조의 취지와 개발행위허가 기준에 의거 불허가처분한 피청구인에 대해 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법 부당한 처분이라고 할 수 없다 할 것이다.

5. 결 론
그렇다면, 이 사건 청구인의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.