어린이집원장 자격정지 등 취소청구

어린이집원장 자격정지 등 취소청구

 

다산행정사사무소 김진영 행정사입니다.

 

재결 요지

재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되며, 그에 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈‧남용한 위법한 처분이 된다.(대법원 2009. 3. 26. 선고 2007다88828,88835 판결 참조).

 

보건복지부가 발간한 〔2014년 보육사업안내〕에서는, “영유아보육법령 및 동 지침 위반으로 보조금 환수 등의 행정처분을 받은 경우” 지정을 취소할 수 있다고 하면서, 그 세부기준을 “1차 위반 : 경고, 2차 위반 : 지정취소”라고 정하고 있고, 이 사건의 경우 1차 위반에 해당하므로 위 지침과 달리 바로 지정취소를 할 경우 특별한 사정이 없는 한 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈‧남용한 위법한 처분이 된다.

 

주 문

1. 피청구인이 2015. 4. 15. 청구인에 대하여 한 시간연장어린이집 지정 취소처분은 취소한다.

2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다.

 

청구 취지

피청구인이 2015. 4. 15. 청구인에 대하여 한 보조금 반환명령(3,950,000원), 시설운영정지 6개월에 갈음한 과징금 부과(12,600,000원), 원장자격정지 6개월, 시간연장어린이집 지정취소, 개선명령(급여 유용액 7,788,080원 어린이집 운영비로 여입), 시정명령(보육교직원 배치기준 위반) 처분을 모두 취소한다.

   

이 유

 

1. 사건개요

 

청구인은 서울 ○○○구 ○○○○○○ ○○, ○○○동 ○○○호(○○동, ○○○아파트) 소재에서 가정어린이집 ‘○○○ 어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)’ 의 대표자 겸 원장으로 재직하고 있으며, 피청구인은 청구인이 시간연장교사 보조금 유용, 담임교사 2명의 인건비 유용 및 교사수당 부당청구, 보육교직원 배치기준 위반한 사실(이하, ‘이 사건 위반행위’라 한다)을 이유로, 2015. 4. 15. 청구인에 대하여 보조금 반환명령(3,950,000원), 시설운영정지 6개월에 갈음한 과징금 부과(12,600,000원), 원장자격정지 6개월, 시간연장어린이집 지정 취소, 개선명령(급여 유용액 7,788,080원 어린이집 운영비로 여입), 시정명령(보육교직원 배치기준 위반) 처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다) 등을 하였다.

 

2. 청구인 주장

 

가. 보육교사 근무시간에 대하여, 청구인은 시간연장교사의 장거리 출퇴근과 교사자녀 보육 사정 등을 고려하여 보육교사들의 출퇴근 시간을 조정해 줄 수밖에 없었고, 이에 시간연장교사는 늦은 오후에서 21:30 이후까지 근무하되 대중교통 시간을 고려하여 마지막 교통편의 운행이 종료되기 전에 귀가를 하였고, 주간 보육교사들은 자녀의 양육을 위해 필요한 시간을 확보하기 위하여 조금 더 늦게 출근하고 일찍 퇴근하게 된 것이다. 이러다 보니 자연히 근로기준시간에 미달하게 근무하게 된 것이지 결코 고의로 보조금 유용을 위하여 근로 기준 시간에 미달하게 근무한 것은 아니다.

 

나. 근로기준시간에 대하여, 청구인의 어린이집에 근무한 보육교사들은 8시간 근무를 기준으로 했을 때 조금 미달했더라도 평균 7시간에 최소 근무시간을 기록한 날에도 6시간 이상 근무를 했는데, 이를 합산하면 월 15일(120시간)이상은 근무를 한 것이다. 청구인은 월 15일 이상 근무 또는 주 30시간 근무를 하면 교사 근무환경개선비가 지급되는 것으로 규정되어 있어 약간의 출퇴근시간을 융통성 있게 조정하면 되는 것으로 알고 있었고, 청구인은 당시 보육교사에 대한 근무시간 조정과 급여조정은 보육에 지장이 전혀 없는 상황에서 처리한 것이었으며 청구인이 개인적으로 착복하거나 금전적인 이득을 얻으려 한 것은 전혀 없었고 원장으로써 원을 좀 더 원활하게 운영하려는 욕심에서 비롯된 것이란 점을 고려해 주기 바란다.

 

다. 시간연장어린이집 지정취소 처분과 관련하여, 보건복지부 발간 보육사업 안내에 따르면, 시간연장형 보육교사와 관련된 행정처분은, 관련 규정 1차 위반 시 경고라고 되어있는데 피청구인은 시간연장 지정을 취소하는 처분을 내렸으며 이는 보육사업안내 지침을 무시하고 내려진 가혹한 처분이다. 또한 현재 5명의 이용아동이 있으며 그중 3명은 다른 시설에서 시간연장반의 보육을 받기 위해 청구인의 어린이집을 찾아오고 있고, 청구인이 이 사건 어린이집을 인수할 당시 시간연장보육 어린이집 지정이 취소가 되어야 하나, 인근 어린이집뿐만 아니라 전국에 시간연장지정 시설이 많지 않았던 관계로 피청구인 측에서 계속하여 시간연장 보육업무를 계속해 줄 것을 권유했고, 위 보육업무를 지속적으로 하기 위하여 보육교사들의 근무시간을 조정한 점에 대하여 고의가 없다는 점을 더욱 인정해 주기 바란다.

 

라. 청구인은 나름대로 성실하고 착실하게 원아들의 보육을 위해 힘써왔으며 개인적인 이득을 구하기 위한 행위는 절대 없었고, 보호자들 또한 청구인의 어린이집이 성실히 운영되어 온 점에 대해 만족해하고 이 사건 처분에 대해 선처를 바라고 있는 바 이러한 정상을 참작하여 선처해 주기 바란다.

 

3. 피청구인 주장

가. 이 사건 어린이집 시간연장교사 ○○○(2012. 6. 11 ~2014. 7. 10. 근무)는 2014. 7. 7. 서울시 조사담당관을 방문하여 청구인의 교사급여횡령 및 어린이집 운영전반에 대하여 최초 민원을 제기하였고, 이후 피청구인의 감사담당관, ○○○경찰서, 대통령비서실로 동일 내용의 민원을 제보하여 조사한 결과 청구인이 ○○○ 외 2명의 교사로부터 급여 총 17,948,080원(○○○ 8,110,000원, △△△ 3,200,000원, △△△ 6,638,080원)을 2011. 11. 18.부터 2014. 6. 26.까지 51회에 걸쳐 매달 되돌려 받아 유용한 사실이 적발되어 이 사건 각 처분을 하게 되었다.

나. 청구인은 시간연장교사 급여 지원을 목적으로 어린이집에 지급된 인건비 보조금을 ○○○에게 지급하였다가 현금, 계좌이체 등으로 매월 30만원~38만원을 돌려받아 청구인이 소비한 사실은 영유아보육법 제40조 제2호 ‘사업 목적외의 용도에 보조금을 사용한 경우’에 해당하여 이에 따른 보조금 반환명령 및 동법 제45조 제1호 운영정지 처분, 동법 제46조 제4호 원장자격 정지 처분은 적법하다. 다만 청구인이 급여유용액을 개인이 임의소비하고 일부는 어린이집 운영에 사용했다고 청문시 주장하여 운영비로 소비한 증빙내역을 제출받아 개선명령시 어린이집 계좌로 여입할 금액을 조정해준 사실이 있다.

다. 피청구인은 이 사건 어린이집 △△△, △△△ 교사가 정상적으로 근무하지 않고 단축근무 한 사실에 대하여 시정명령 하였으며 해당 교사 수당(처우개선비 및 복지후생비) 3,950,000원에 대해 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 청구한 것으로 보아 반환명령을 하였다. 청구인은 근무환경개선비 지원조건을 보육교사 복무규정으로 자의적으로 해석하여 월15일 이상, 주30시간 이상 근무하였기에 교사 배치기준 및 수당지원에 대해 위법한 사실이 없으며 정상적인 보육을 하였다고 주장하나, ‘영유아보육법 별표2 보육교직원 배치기준’에 따르면 “보육교사의 근무시간은 평일 8시간을 원칙으로 한다”고 명시되어 있고, 교사 △△△, △△△의 근로계약서상 근무시간도 8시간 이상으로 작성한 사실이 있다. 또한 피청구인은 매월 전체 어린이집으로부터 보조금 지급시 8시간 근무기준으로 최저임금 이상 담임교사에게 급여를 지급한 내역을 제출받고 있으며 이를 참고하여 교사수당, 반운영비, 기본보육료 등 보조금의 적정 지금 여부를 판단하여 지급승인을 하고 있고, 청구인 역시 매월 보조금 신청시 급여대장과 급여이체 내역을 제출하였으며 기 자료에는 8시간 근무기준으로 교사에게 최저임금 이상 지급한 내역이 있다. 따라서 청구인은 보조금 신청시 근무시간 및 교사 급여지급을 정상적으로 운영한 것처럼 서류를 제출하여 수당을 신청하고 교사로부터 매월 급여 일정 부분을 돌려받은 사실을 볼 때, 청구인은 정상적인 절차에 의해서는 지급받을 수 없음에도 거짓으로 보조금을 신청한 것이다.

라. 시간연장 어린이집은 기준보육시간(07:30~19:30)을 경과하여 최대 24:00까지 시간을 연장하여 보육하는 시설로 2015년 기준 시간연장교사 1인에게 월 120만원의 보조금을 인건비로 지원하고 있으며, 이는 임금지원기준을 보다 철저하게 지켜 근무시간의 변칙적 운영방지 (근무시간 단축, 조기 퇴근), 우수 교사채용 등 보육서비스 질을 향상하여 취약보육을 원활하게 운영하라는 취지이다. 청구인은 시간연장교사 ○○○가 2012년 6월 근무를 시작한 달부터 민원발생시 까지 2년여의 장기간에 걸쳐 지원기준에 어긋나게 급여지급을 한 바 위반정도가 무겁고, 피청구인은 보조금이 본래의 목적에 맞게 사용하지 않은 청구인에게 시간연장 어린이집 지정 취소 처분을 한 것은 정당한 처분이다.

마. 청구인은 감사담당관, ○○○경찰서 조사 및 청문을 통해 보조금 유용 및 급여 부적정 지급에 대하여 인정하였고, 피청구인은 청구인의 위법사실이 장기간이고 가볍지 않은 사안임에도 청구인이 그동안 취약보육 시설을 운영해 온 점, 운영정지 시 재원 아동 및 학부모에게 미칠 영향 등을 고려하여 청문 실시 후 원장자격정지 기간 및 운영정지 기간, 보조금 반환금액 등을 조정하였으므로, 청구인의 주장은 이유없어 기각되어야 한다.

4. 관계법령

영유아보육법 제40조 제3호, 제45조, 제45조의2, 제46조

영유아보육법 시행령 제25조의2

영유아보육법 시행규칙 제10조, 제38조 별표9, 제39조 별표10

사회복지사업법 제40조 제1항 제4호

 

5. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.

 

가. 이 사건 어린이집은 서울 ○○○구 ○○○○○○ ○○, ○○○동 ○○○호(○○동, ○○○아파트)에 위치하고 있으며, 피청구인은 2006. 5. 1. 이 사건 어린이집을 ‘가정보육시설’(보육정원 19명)로 인가하였고, 청구인은 현재 이 사건 어린이집 대표자 겸 원장으로 재직하고 있다.

 

나. 2014. 7. 7. 이 사건 어린이집 시간연장교사 ○○○은 서울시 조사담당관을 방문하여 교사월급 및 보조금 횡령, 부실식단, 정원초과보육 등에 대하여 공익신고를 하였고, 피청구인의 감사담당관에서는 서울시 조사담당관에 신고된 내용에 대하여 조사한 후, 조사결과 및 조치사항 등을 피청구인의 여성가족과에 통보하였다.

 

※ 여성가족과 조치할 사항 ○ 거짓으로 신청한 인건비 환수조치 및 행정처분 요구 - 2012. 6.부터 2014. 6.까지 보육교사 인건비 보조금 중 거짓으로 신청하여 지원받은 인건비를 계산하여 환수조치하고 법규 위반사항에 대하여 엄중하게 행정처분 요구 ○ 시간연장반 운영에 대한 지도점검 실시 - 비담임교사의 특정반 보육, 시간연장반 합반 후 인건비 보조금 허위로 신청 지원 여부 점검 실시 요구 ○ 민원사례 재발방지를 위한 보육시설장 교육 및 지도감독 철저 등

 

다. 서울○○○경찰서장은 ‘청구인이 2011. 12. 18.부터 2014. 6. 26.까지 기간 중 이 사건 어린이집을 운영해 오던 중 2013. 6. 11.경 ○○○ 등을 고용하면서 “국가보조금으로 지급되는 시간제 교사 급여 중 매달 37만원을 달라”고 요구하여 청구인 명의 은행계좌로 337,000원을 되돌려 받는 것을 비롯하여 모두 51회에 걸쳐 총 17,948,080원을 되돌려 받아 유용하여 검찰에 기소(불구속)의견으로 송치한다’는 사건처리 결과를 2014. 9. 17. 피청구인에게 통지하였다.

 

라. 이 사건과 관련하여 서울○○지방검찰청은 2014. 12. 26. 청구인에 대하여 영유아보육법위반혐의로 기소유예 처분을 하였다.

 

※ 불기소이유 - ○○○ 관련, 2012. 6. 11.경부터 2013. 2. 28.경 시간 연장 교사비 명목으로 국가보조금을 받은 부분에 대해서는 ○○○ 이 오후 4시부터 10시까지 6시간 근무하였다고 진술하고 있어 혐의없음. - △△△, △△△ 관련, 피의자 □□□는 시간제로 근무하는 교사 2명을 8시간 근무하고 담임을 맡는 정식교사인 것처럼 신고하여 처우개선비 내지는 반운영비를 지급받은 사실이 인정되고, 2014년 보육사업안내에는 8시간 이상 근무규정은 없으나 ○○○구청에서 8시간 이상 근무 보육교사에게만 처우개선비를 지급하고 있고, 피의자 또한 명확히 숙지하고 있었던 점에 비추어 보면 거짓으로 신고한 사실은 인정됨.

 

마. 피청구인은 2015. 2. 12. 청구인에 대하여 시간연장교사인건비 유용, 교사 급여 및 수당 부적정 지급, 보육교사 배치기준 위반을 이유로 보조금 반환명령(금12,060,000원), 시설운영정지 1년(과징금으로 갈음시 금 25,500,000원), 원장자격정지 1년, 개선명령(급여 유용액 9,838,080원 어린이집 운영비로 여입), 시정명령(보육교직원 배치기준 위반), 시간연장어린이집 지정취소, 평가인증 취소행정처분을 사전통지하고, 2015. 2. 27. 청구인에 대하여 청문을 실시하였다.

 

바. 피청구인은 2015. 4. 15. 청구인에 대하여 교사 인건비 부적정 지급 및 보조금 부당청구를 이유로 보조금 반환명령(금3,950,000원), 시설운영정지 (6개월)에 갈음한 과징금부과 처분 (금 12,600,000원), 원장자격정지 6개월, 개선명령(급여 유용액 7,788,080원 어린이집 운영비로 여입), 시정명령(보육교직원 배치기준 위반), 시간연장어린이집 지정취소, 평가인증 취소를 하는 이 사건 처분을 하였다.

 

6. 이 사건 처분의 위법∙부당 여부

 

가.「영유아보육법」제40조 제3호에 따르면, 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치·운영자 등이 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용한 경우, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 규정하고 있다.

 

같은 법 제45조 제1항 제1호에 의하면 보건복지부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우에는 1년 이내의 어린이집 운영정지를 명하거나 어린이집의 폐쇄를 명할 수 있으며, 같은 법 제46조 제4호에 의하면 보건복지부장관은 어린이집의 원장이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우에 해당하면 1년 이내의 범위에서 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 자격을 정지시킬 수 있다고 규정하고 있다.

 

같은 법 시행규칙 제38조 제1항 별표9 및 제39조 제2항 별표10에 의하면 시장·군수·구청장은 어린이집을 설치·운영하는 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받은 경우 그 금액이 3백만원이상 5백만원 미만인 경우 1차 위반시 어린이집 운영정지 6개월을, 3백만원이상 5백만원 미만의 보조금을 유용한 경우 1차 위반시 어린이집 운영정지 6개월을, 5백만원 이상 1천만원 미만의 보조금을 유용한 경우 1차 위반시 어린이집 운영정지 1년을 규정하고 있고, 아동 또는 보육교직원을 허위로 등록하는 등 거짓이나 부정한 방법으로 3백만원이상 5백만원 미만의 보조금을 교부받은 경우 어린이집 원장 자격정지 6개월을, 보조금을 목적 외로 사용하는 등 거짓이나 부정한 방법으로 5백만원 이상에 해당하는 보조금을 유용한 경우 어린이집 원장 자격정지 1년의 행정처분을 규정하고 있다. 한편 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 어린이집의 원장 및 보육교사에 대한 자격정지기간을 2분의 1의 범위에서 가중하거나 감경할 수 있으며, 가중하는 경우에는 자격정지의 총기간이 1년을 초과할 수 없다고 규정하고 있다.

 

같은 법 제45조의2에 따르면, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집의 설치·운영자가 제45조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 어린이집 운영정지를 명하여야 하는 경우로서 그 운영정지가 영유아 및 보호자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 어린이집 운영정지 처분을 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있으며, 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도 등에 따른 과징금의 금액 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제25조의 2 별표1의2에 따르면, 1일당 과징금의 금액은 위반행위를 한 어린이집의 연간 총수입금액을 기준으로 산정하며, 연간 총수입금액은 처분일이 속한 연도의 전년도 1년간 총수입금액을 기준으로 하며, 연간 총수입금액이 100백만원 이상 200백만원 미만인 경우는 운영정지 1일에 7만원에 해당하는 과징금으로 산정․부과하여 운영정지 처분에 갈음할 수 있도록 규정하고 있다.

 

같은 법 제17조 제2항에 따르면 보육교직원의 배치기준 등에 필요한 사항은 보건보지부령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제10조 별표2에 따르면, 보육교사의 근무시간은 평일 8시간을 원칙으로 하고, 그 밖에 전후로 연장되는 시간은 어린이집의 원장과 보육교사가 교대 근무하며, 초과근무수당을 지급하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제44조 제3항에 따르면, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집이 제17조제2항에 따른 보육교직원의 배치기준을 위반한 경우 어린이집의 원장 또는 그 설치·운영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다고 규정하고 있다.

 

서울특별시 발간「2014년도 서울시 보육사업안내」에 따르면, 민간시설의 경우 보육교사에 대하여 어린이집보육교직원 처우개선비를 월20만원 지원하도록 규정하고 있으며, 지원조건은 동일시설에서 2개월 이상 근무한 자, 아동 대 교사비율을 준수하고 보육료를 수납한도액 이하로 수납하는 시설, 교사전원이 4대보험에 가입하고 반편성기준에 맞추어 반이 구성되어 있는 경우(아동 1명 이상 보육) 등으로 규정하고 있다.

 

보건복지부 발간「2014년 보육사업안내」에 따르면, 시간연장 어린이집은 기준보육시간(17:30~19:30)을 경과하여 최대 24:00까지 시간을 연장하여 보육하는 시설로 정하고 있고 시간연장 보육교사 인건비는 시간연장 보육교사를 별도로 채용한 경우에만 지원하며 민간어린이집의 경우 1인당 120만원을 지원하도록 하고, 보조금 중 월 110만원 이상은 시간연장 보육교사 월 임금의 일부로 활용하고 남은 차액은 사용자가 부담해야 하는 4대 보험료, 퇴직적립금 등의 일부로 활용가능하다고 규정하고 있다. 또한 시간연장 보육교사의 근무시간은 19:30~21:30 동안은 반드시 포함하고 그 시간 전후로 연속하여 총 6시간 이상 8시간 이내 근무를 원칙으로 규정하고 있다.

 

또한 시·군·구청장은 시간연장지정 어린이집이 영유아보육법령 및 동 지침 위반으로 보조금 환수 등의 행정처분을 받은 경우 1차 위반시 경고, 2차 위반시 지정취소를 할 수 있으며, 기타 시·군·구청장이 필요하다고 인정하는 경우에도 지정취소를 할 수 있다고 규정하고 있다.

 

사회복지사업법 제2조에 따르면, 사회복지사업이란 영유아보육법 등 법률에 따른 보호·선도 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제40조 제1항 제4호에 따르면, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 시설이 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교체를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다고 규정하고 있다.

 

나. 이 사건 각 처분에 관하여 본다.

 

1) 이 사건 각 처분 중 ‘보조금 반환명령’처분에 대한 판단

기록에 의하면 청구인은 시간제 교사로 근무하는 교사 2명의 근무시간을 단축하여 아동 대 교사 비율을 주수하지 못한 사실이 인정된다. 서울시 발간 보육사업 안내지침에 따르면, 아동 대 교사비율을 준수하고 고용노동부 고시 최저임금기준을 준수하는 어린이집 등에 대하여 처우개선비를 지급하도록 되어 있고, 구비로 지원하는 복리후생비는 처우개선비와 동일한 조건으로 피청구인이 지원해 왔으며, 청구인도 이를 알고 위 조건을 충족하는 급여이체내역을 피청구인에게 제출하였던 점 등을 종합하면, 청구인이 부정한 방법으로 3,950,000원의 보조금을 교부받은 점을 인정할 수 있으므로, 이 사건 보조금반환명령은 적법하다.

 

2) 이 사건 각 처분 중 ‘시설운영정지 6개월에 갈음한 과징금 부과 및 원장 자격 정지’처분에 대한 판단

위 1)에서 본 바와 같이, 청구인은 피청구인으로부터 처우개선비 및 복리후생비 3,950,000원을 부정하게 청구‧교부받은 사실이 있고, 기록에 의하면 청구인은 시간 연장 교사에게 인건비 명목으로 지급된 보조금 중 8,100,000원을 해당 교사로부터 되돌려 받은 사실 또한 있으며 이는 영유아보육법상 보조금을 유용한 경우에 해당한다.

 

나아가 제재의 정도가 적법하고 타당한지에 관하여 보건대, 영유아보육법 시행규칙상의 처분기준에 따르면, 전자에 대해서는 시설운영정지 6개월과 원장 자격정지 6개월을, 후자에 대해서는 시설운영정지 1년과 원장 자격정지 1년을 부과하여야 할 것이고, 이 경우 무거운 처분의 2분의 1까지 가중할 수 있다. 그러나 피청구인은 이를 가중하지 아니하고 무거운 처분인 시설운영정지 1년과 원장 자격정지 1년을 기준으로 하되, 청구인의 사정을 고려하여 이를 각각 6개월로 감경한 후, 시설운영정지에 대해서는 과징금으로 갈음하여 위와 같은 각 처분을 하였는 바, 사정이 이와 같다면 청구인이 주장하는 사정을 고려하더라도 위 각 처분이 과중하여 위법하거나 부당하다고 보기 어렵다.

 

3) 이 사건 각 처분 중 ‘개선명령(급여 유용액 7,788,080원 어린이집 운영비로 여입)’처분에 대한 판단

 

청구인은 교사들로부터 돌려받은 인건비를 운영비로 사용하였다고 주장하고 있으나, 청구인이 운영비로 지출하였음을 증명한 금액을 공제하고 나머지 금액에 대하여 운영비로 여입할 것을 명한 것이므로, 청구인의 주장은 이유 없고 위 처분은 적법하다.

 

4) 이 사건 각 처분 중 ‘시정명령(보육교직원 배치기준 위반)’처분에 대한 판단

 

위 1)에서 본 바와 같이, 청구인은 교사들의 근무시간을 단축하여 보육교직원 배치기준을 위반한 사실을 인정할 수 있으므로, 이를 시정할 것을 명하는 위 처분은 적법하다.

 

5) 이 사건 각 처분 중 ‘시간연장 어린이집 지정취소’처분에 대한 판단

 

위 2)에서 본 바와 같이, 청구인은 청구인이 시간연장 보육교사에게 인건비 명목으로 지급된 보조금 중 일부를 되돌려 받아 보조금을 유용한 사실이 인정되고, 청구인은 이 점이 인정되더라도 1차 위반인 이상 지정취소 처분은 위법하다고 주장하고 있으므로 이에 관하여 살펴본다. 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙이나 내부지침은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 그에 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 다만 재량권 행사의 준칙인 행정규칙이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그에 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2007다88828,88835 판결 참조).

 

보건복지부가 발간한 〔2014년 보육사업안내〕에서는, “① 영유아보육법령 및 동 지침 위반으로 보조금 환수 등의 행정처분을 받은 경우” 지정을 취소할 수 있다고 하면서, 그 세부기준을 “1차 위반 : 경고, 2차 위반 : 지정취소”라고 정하고 있고, 이 사건의 경우 1차 위반에 해당하므로 위 지침과 달리 바로 지정취소를 할 경우 특별한 사정이 없는 한 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법한 처분이 된다. 피청구인은 청구인의 위반정도가 무거워서 보조금 유용행위를 엄중히 방지하는 측면에서 재량권 남용이 아니라고 주장하나, 그와 같은 사정만으로는 지침과 다른 처분을 정당화할만한 특별한 사정이 있다고 보기 어렵고, 피청구인은 행정심판이 제기된 후에는 이 사건 지정취소 처분의 근거가 “① 영유아보육법령 및 동 지침 위반으로 보조금 환수 등의 행정처분을 받은 경우”가 아니라 “④ 기타 시ㆍ군ㆍ구청장이 필요하다고 인정하는 경우”임을 전제로 주장을 전개하고 있으나(④의 경우에는 ①의 경우와 달리 위반횟수에 따른 세부기준이 없다), 피청구인은 행정절차 단계에서는 위 ①이 처분근거임을 전제로 하여 왔고(을제3호증), 처분의 사유가 법령위반행위인 이상 이는 ①에 해당하는 것이지 포괄적이고 보충적인 사유인 ④에 해당한다고 보기도 어렵다고 할 것이므로, 위 지정취소 처분은 평등원칙이나 신뢰보호 원칙에 반하여 위법하다.

 

7. 결 론

 

그렇다면, 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 청구인의 시간연장어린이집 지정 취소처분 취소청구 부분은 받아들이기로 하며, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다(2015-527).