의료시설에서 장례시설인 장례식장으로 건축물용도변경신청 주차장법 위반 불가처분

의료시설에서 장례시설인 장례식장으로 건축물용도변경신청 주차장법 위반 불가처분

1. 사건개요

 

 청구인은 2024. 7. 26. 피청구인에게 부산광역시 〇〇〇 〇〇〇 〇〇〇-〇번지외 1필지에 소재하는 1개동(지상6층, 지하1층), 연면적 2,787.18㎡ 규모의 〇〇〇〇(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 용도를 ‘의료시설’에서 ‘장례시설(장례식장)’으로 변경하기 위한 건축물 용도변경허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2024. 8. 16. 운구차량 대기장소 주차구획 설치의 보완 필요, 「건축법 시행령」 제41조제1항제1호에 따른 통로 규정 저촉, 「부산광역시 건축조례」 제39조의2 별표4에 따른 대지 안의 공지 규정 저촉, 주민 반대 및 공공복리 등을 이유로 건축물 용도변경허가 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 

 

2. 청구인 주장 요지 

 

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 

 

가. 청구인은 이 사건 처분을 받은 즉시 건축가 사무소에 건축도면 변경[갑4호증의2 도면(이하 ‘별지2 도면’이라 한다)]을 요청하여 승용자동차용 주차장(기계식 주차장)과 구분해서 승용자동차 외 자동차의 주차구획(2.7m x 10.0m)을 설계하여 당초 지적된 통행 및 안전문제를 해결하였다. 

 

나. 별지2 도면에 의하면, 이 사건 건축물에서 도로(또는 공지)로 통하는 통로의 너비 3m가 확보되어 관계법령에 부합한다. 

 

다. 별지2 도면에 의하면, 이 사건 건축물은 건축선으로부터 5,095m의 이격거리를 두고 있어 관계법령(3m 이상)에 부합된다. 피청구인은 승용자동차 외 자동차의 주차구획(주차장)을 대지 안의 공지 내에 설치할 경우 관계법령상 대지 안의 공지 규정에서 요구하는 이격거리 기준(3m 이상)을 충족하지 못한다고 알고 있지만, 주차구획은 「건축법」 제2조제1항제1호의 “건축물”의 정의에 포섭되지 아니함이 문언상 분명하고, 설령 이와 견해를 달리하더라도 관계법령의 취지는 대지 안의 통풍·개방감을 확보하고 화재 발생 시 인접 대지 및 건축물로의 확산 예방과 피난 통로를 확보하기 위한 것이므로 간헐적으로 단시간 운행되는(또는 주차되는) 운구차량의 주차가 관계법령에서 요구하는 정도의 통풍·개방감을 크게 방해·저해하거나 화재 확산 예방 내지 피난 통로의 확보에 악영향을 미친다고 볼 수는 없는 것으로 사료된다.  

 

라. 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결 등 참조). 그리고 이러한 법리는 「건축법」상의 용도변경의 경우에도 마찬가지로 적용된다 할 것이다. 

 

마. 이 사건 건축물의 인접한 위치에 현재 운영 중인 장례식장이 있는 점, 장례식장으로 인하여 인근 주민들의 대외적 인상이나 이미지를 손상시킨다고 할 수 없는 점, 인근 주민의 반대 자체가 건축허가 여부를 판단함에 있어 적법한 기준이 될 수 없다는 대법원의 일관된 입장(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762판결 등 참조), 이 사건 건축물에서 〇〇초등학교를 제외한 나머지 학교가 600~700m 떨어져 있고 장례의식 대부분이 실내에서 이루어지고 운구과정은 차폐시설로 가려진 장소에서 짧은 시간 이루어지므로 이 사건 건축물이 장례식장으로 이용됨에 따라 인근 교육환경이나 학생 정서에 악영향을 미칠 것이라고 사료되지 않는 점, 이 사건 건축물 앞에 왕복 6차선 도로가 지나고 100m남짓 거리에 〇〇지하철역이 위치하고 있으며 한산한 저녁시간대 조문객 방문이 많고 방문시간이 분산되므로 이 사건 건축물의 용도변경으로 인해 교통혼잡이 가중될 거라고 단정할 수 없는 점 및 이 사건 건축물이 장례식장으로 이용되는 경우 오히려 공공의 이익에 부합하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이므로 취소되어야 할 것이다.  

 

<보충서면> 

 

가. 청구인이 별지2 도면에서 승용자동차 외 자동차의 주차구획을 2.7m x 10.0m으로 표시한 것과 관련하여, 「주차장법」에는 주차구획의 길이에 대한 명시적인 규정이 없다. 피청구인은 별지2 도면 상 주차구획에 대하여 주변 도로를 통행하는 보행자의 안전에 우려가 있다고 주장하나, 이는 운전자와 보행자간에 서로 주의를 다하여 사고를 방지하여야 하는 문제이다. 

 

나. 「주차장법 시행령」 제6조제1항 별표1 비고9는 승용자동차 외의 자동차를 주차할 주차장을 구분 설치하는 것은 승용자동차 외의 자동차를 더 많이 주차하는 부설주차장의 경우에만 해당된다고 규정하고 있으나, 장례식장의 경우 대부분의 방문객은 승용자동차를 이용해 운구차량이 일반 승용자동차보다 더 많이 주차하는 경우에는 해당하지 않으므로 이 사건 건축물에 승용자동차 외의 자동차를 주차할 주차장을 구분하여 설치하지 않더라도 「주차장법」에 반하는 것으로 볼 수 없고, 이 사건 건축물에 승용자동차 외의 자동차를 주차할 주차장을 구분하여 설치할 법령상의 의무가 없다는 점을 전제로 살펴보면「부산광역시 건축조례」 제39조의2 별표4에 따른 대지 안의 공지 규정에 반한다고 볼 수 없다. 

 

다. 별지2 도면상 출구에서 도로까지 이르는 통로 공간의 너비는 좌측 장애인 주차구획 우측 끝선에서 운구차량 대기주차공간 좌측 끝선까지 10m가 넘으므로 이러한 넓은 너비의 대피·소화활동 공간에도 장애가 발생할 우려가 있다는 피청구인의 주장은 수긍하기 어렵다. 

 

라. 대법원은 2004년부터 장례식장을 혐오·기피시설로 볼 수 없다는 일관된 입장을 유지하고 있으나 현실적으로 존재하는 장례식장에 대한 기피정서에 대하여 국가와 지방자치단체가 앞장서서 사회적 인식 개선을 위한 교육, 홍보, 제도 개선 등을 통하여 해결하여야 한다. 

 

3. 피청구인 주장 요지 

 

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

 

가. 이 사건 신청 당시의 도면은 2024. 8. 6. 제출하였던 갑4호증의1 도면(이하 ‘별지1 도면’이라 한다)으로 현재 청구인이 제출하였다고 주장하는 별지2 도면은 별지1 도면과 상이하다. 별지1 도면은 「주차장법」 및 「부산광역시 주차장 설치 및 관리 조례」에서 요구하는 부설주차장의 주차구획이 아닌 대기주차선으로 표현하였고 통행 및 안전 문제로 보완이 필요했다. 청구인은 별지2 도면에서 당초 운구차량의 대기 주차선 사이즈를 3.25m×13m에서 2.8m×10m로 근거 없이 변경한 후 조치 완료하였다고 주장하고 있고 여전히 운구차량의 주차 시 주변 보도를 통행하는 보행자의 안전이 우려되며 차량 동선과 보행자 동선간 충돌을 방지하기 어려워 안전성을 확보하지 못하고 있다. 

 

나. 장례시설과 같은 다중이용시설은 긴급 상황 시 피난 및 소화활동의 통로로 상시 유효확보가 필수적이다. 별지1 도면에서 주된 출구로부터 도로까지의 통로에 운구차량 대기장소를 계획하여 통로 확보가 되지 않았으며, 별지2 도면 상으로는 통로 너비는 확보된 것으로 보이나, 통로의 위치가 장애인 주차구획과 운구차량 대기주차 사이에 자리하고 있어 긴급 대피 시 주차되어 있던 차량이 이동할 경우 피난 및 소화활동에 장애가 발생할 우려가 상당하여 상시통로로 이용확보가 되었다고 보기 어렵고 추가적 안전 문제를 야기할 수 있다.  

 

다. 별지1 도면상 해당 주차구획이 피난에 지장을 주어 「건축법」 제58조 및 「부산광역시 건축조례」 제39조의2 별표4의 취지에 부합하지 않다. 또한 국토해양부 ‘대지 안의 공지 규정 운영지침(2012. 10. 18.)’에 따르면 허가권자가 피난의 지장 여부를 판단하여 주차구획을 제한하도록 하고 있으며 대지 안의 공지는 피난, 통풍, 긴급차량 진입 등을 용이하게 하려는 목적으로 규정된 것으로 주된 출구와 인접한 공지를 주차구획으로 사용되어서는 안 된다. 「건축법」 제58조 규정의 취지는 기본적으로 대지 안의 통풍․개방감을 확보하고 화재 발생 시 인접 대지 및 건축물로의 확산 예방과 피난통로를 확보하기 위함으로, 불특정 다수인이 이용하는 장례시설로의 용도변경은 엄격하게 적용하는 것이 적절하다. 청구인이 제시한 별지2 도면 역시 피난에 지장이 있다고 볼 것이다. 

 

라. 대법원 판례는 혐오시설 여부와 무관하게 주민의 생활환경에 미치는 부정적 영향을 공공복리에 반하는 요소로 고려하고 있다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2001두27261 판결 참조). 이 사건 건축물 일대는 대단지 아파트, 단독·공동주택이 밀집된 인구밀집지역이며 4개 학교, 도서관 및 〇〇시장이 주변에 있어 인근 주민 2,600명이 반대서명부를 피청구인에게 제출하였다. 이 사건 건축물의 용도변경은 인근 주거지역의 주거환경과 초등학교의 교육환경을 저해하며, 「도시 ․ 군계획시설의 결정 ․ 구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제137조 장례식장의 결정기준에도 부적합한 것으로 판단되기에 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용이 아니다

 

마. 이 사건 건축물은 〇〇초등학교를 기준으로 200m 이내로 상대보호구역 내에 위치하고 있으며, 이 사건 건축물이 장례식장으로 용도 변경 시 등·하교하는 아동들에게 공포심 및 두려움 등 부정적 정서를 형성케 할 우려가 있어 학생들의 교육환경이 침해될 가능성이 높다.

 

바. 이 사건 건축물 대부분의 주차계획이 기계식 주차장으로 계획되어 있어 입‧출입구가 1개소로 대기시간 소요가 상당할 것으로 예상되며 교통이 혼잡한 〇〇사거리와 200여 미터 떨어진 곳으로 문상객들이 주로 퇴근시간 이후 집중되는 점을 고려하면 교통혼잡이 가중될 수 있음을 예상할 수 있다.

 

사. 인근에 기존 장례식장 2개소가 이미 있어 장례시설이 부족하지 않고 사망자 수를 고려할 때 이 지역은 장례식장이 충분히 확보되어 이 사건 건축물의 용도변경허가를 할 공익적 필요성이 크지 않으며, 이 사건 건축물이 대로변에 위치하고 있어 부정적 지역 이미지를 부각시킬 수 있다. 따라서, 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 

 

<보충서면> 

 

가. 주차구획 길이에 대한 명시적 규정이 없으나, 청구인은 주차구획 크기를 운구차량(구급차, 운구용 리무진, 장의버스 등)의 실제 주차가능 여부 등에 대한 충분한 검토 없이 자의적으로 변경했다.

 

나. 이 사건 처분 사유 중 운구차량 주차구획 설치에 대한 보완사항은 이 사건 신청의 설계도서에는 계획 주차대수 40대 중 옥외 자주식 2대, 옥내 기계식 38대로 운구차량 주차가 가능한 주차구획이 없으므로 별도 설치가 필요하다는 것이다. 청구인은 보완 내용을 잘못 해석하고 있으며 청구인은 「주차장법 시행령」 제6조제1항 별표1 비고9 전단의 내용을 보완요청하였고 비고9 후단의 내용은 이 사건 건축물과 관련이 없다. 청구인이 제출한 별지1 도면의 주차구획은 ‘대기장소’로 부설주차장이 아니며, 통행 및 안전문제로 해당 주차구획은 부적법하다. 

 

다. 청구인은 건축허가 시 제출한 최종 보완도서인 별지1 도면이 아닌 새로운 도서 별지2 도면으로 논지를 흐리고 있으며, 청구인이 제시한 별지2 도면은 허가 이후의 것으로 부적합하다. 「건축법 시행령」 제41조에 따른 통로의 적합성을 검토하기 위해 우선 운구차량의 크기에 적합한 주차단위구획이 계획되어야 하는데 별지1 도면상 운구차량의 대기장소는 상시주차가 가능한 주차장이 아니므로 청구인의 주장은 이유 없다.    

 

4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부

 

가. 관계법령

○「건축법」 제19조

○「건축법 시행령」 제14조

○「주차장법」 제19조, 제19조의2

○「주차장법 시행령」 제6조 [별표1] 

○「부산광역시 주차장 설치 및 관리 조례」 제14조 [별표7] 

   

나. 판    단

 

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

    

(가) 청구인은 2024. 7. 26. 피청구인에게 이 사건 건축물의 주용도를 ‘의료시설’에서 ‘장례시설(장례식장)’로 변경하는 이 사건 신청을 하였다.   

       

(나) 이 사건 신청서에 기재된 이 사건 건축물의 주차장 현황은 기계식 주차장 38대 57.75㎡, 옥외 자주식 주차장 2대 29㎡이다. 

       

(다) 피청구인은 2024. 7. 29. 청구인에게 “운구차량 등 대형차량에 대한 주차계획 수립을 검토하기 바람”이라는 내용이 포함된 민원서류 보완사항 알림을 하였고, 청구인은 2024. 8. 6. 피청구인에게 ‘운구차량 대기장소’를 추가한 별지1 도면을 제출하였다.     

     

 (라) 피청구인 주차관리과장는 2024. 8. 14. 피청구인 건축과장에게 다음과 같은 민원서류 변경사항에 따른 재협의 의견서를 제출하였다.

 

- 다   음 -

 

 가. 「주차장법」 제19조(부설주차장의 설치)에 따라 건축물, 골프연습장, 그밖에 주차수요를 유발하는 시설(이하 “시설물”이라 한다)을 건축하거나 설치하려는 자는 그 시설물의 내부 또는 그 부지에 부설주차장(화물의 하역과 그 밖의 사업수행을 위한 주차장을 포함한다. 이하 같다)을 설치하여야 함.

 

나. 「부산광역시 주차장 설치 및 관리조례」 제14조 별표7 비고9에 따라 승용자동차와 승용자동차 외의 자동차가 함께 사용하는 부설주차장의 경우에는 승용자동차 외의 자동차의 주차가 가능하도록 하여야 하고 

 

다. 승용자동차 외의 자동차가 더 많이 이용하는 부설주차장의 경우에는 그 이용빈도에 따라 승용자동차 외의 주차에 적합하도록 승용자동차 외의 자동차가 이용할 주차장을 승용자동차용 주차장과 구분 설치해야 함. 　

     

▹ 기존 설치대수 40대(옥외 자주식 2대, 옥내 기계식 38대)

　　 

 - 일반형 1대, 장애인 1대, 기계식 38대 

   　

▹ 추가설치대수 1대(운구차량 대기장소)

 

라. 통행 및 안전문제 등으로 운구차량 대기장소 주차구획 설치에 보완이 필요함. 

 

       

(마) 피청구인 〇〇〇〇동장은 2024. 8. 14. 피청구인 건축과장에게 이 사건 신청에 대한 주민반대의견을 제출하였다. 

     

(바) 피청구인은 2024. 8. 16. 청구인에게 다음과 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다.

 

- 다   음 -

 

가. 주차계획상 「주차장법」 제19조 및 「부산광역시 주차장 설치 및 관리 조례」 제14조 별표7 비고9에 따라 승용자동차 외의 자동차가 함께 사용하는 부설주차장의 경우 승용자동차 외의 자동차가 주차가 가능하도록 하여야 하며 승용자동차용 주차장과 구분 설치하여야 하므로 통행 및 안전 문제 등으로 운구차량 대기장소 주차구획 설치에 보완이 필요하며,「건축법 시행령」 제41조제1항제1호에 따른 통로 및 「부산광역시 별표건축조례」 제39조의2 별표4에 따른 대지 안의 공지규정에 저촉됨.

 

 나. 주민들의 주거환경과 재산권 피해, 교육환경과 학생정서 악영향, 건물의 기계식 주차장으로 입·출차시 대기시간이 많이 소요됨에 따라 교통혼잡 등 사유로 주민 다수가 용도변경허가에 반대서명 제출함.

 다. 주차계획상 미비점이 있고 주민들의 생활환경 저해가 판단되며 개인의 재산권 행사는 공공복리에 적합하여야 하나 장례식장으로 이용 시 공공복리 증진에 이바지해야 함을 목적으로 하는 「건축법」제1조에 부합하지 아니함.

 

 라. 상기 검토내용에 따라 장례신장 용도변경허가신청에 대한 불가 처분함.

 

(2) 살피건대, 「건축법」 제19조제1항 및 제2항은 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하고 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하려는 자는 구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있다. 같은 조 제4항 및 같은 법 시행령 제14조제5항은 장례시설과 의료시설 용도인 건축물의 시설군을 각각 2. 산업 등 시설군, 6. 교육 및 복지시설군으로 규정하고 있다. 

       

「주차장법」 제19조제1항은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역, 같은 법 제51조제3항에 따른 지구단위계획구역 및 지방자치단체의 조례로 정하는 관리지역에서 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설(이하 “시설물”이라 한다)을 건축하거나 설치하려는 자는 그 시설물의 내부 또는 그 부지에 부설주차장(화물의 하역과 그 밖의 사업 수행을 위한 주차장을 포함한다. 이하 같다)을 설치하여야 한다고 규정하고 있고 같은 조 제3항은 제1항에 따른 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제19조의2 단서는 시설물의 용도변경으로 인하여 부설주차장을 설치하여야 하는 경우에는 용도변경을 신고하는 때(용도변경 신고의 대상이 아닌 경우에는 그 용도변경을 하기 전을 말한다)에 부설주차장 설치계획서를 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제6조제1항 및 제2항은 법 제19조제3항에 따라 부설주차장을 설치하여야 할 시설물의 종류와 부설주차장의 설치기준은 별표 1과 같으며 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군은 주차수요의 특성 또는 증감에 효율적으로 대처하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 별표 1의 부설주차장 설치기준의 2분의 1의 범위에서 그 설치기준을 해당 지방자치단체의 조례로 강화하거나 완화할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제6조제1항 [별표1] 및 「부산광역시 주차장 설치 및 관리 조례」 제14조 [별표7]은 장례식장을 부설주차장의 설치대상 시설물 종류로 규정하고 있고, 각 별표 비고9는 승용자동차와 승용자동차 외의 자동차가 함께 사용하는 부설주차장의 경우에는 승용자동차 외의 자동차의 주차가 가능하도록 하여야 한다고 규정하고 있다.  

     

(가) 청구인은 이 사건 처분을 받은 즉시 지적사항을 보완한 별지2 도면을 기준으로 하여 승용자동차 외 자동차의 주차구획을 설치하고 통로 기준 및 대지 안의 공지 기준에 저촉되지 않도록 보완한 점, 주민 반대는 이 사건 처분 사유가 될 수 없는 점, 이 사건 건축물의 용도변경으로 주거·교육환경 악영향, 교통혼잡 등 우려가 없는 점, 장례식장으로의 용도변경이 공공의 이익에 부합한다는 점 등을 들어 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다. 

     

(나) 우선, 이 사건 처분의 근거가 된 도면은 2024. 8. 6. 청구인이 피청구인에게 제출한 별지1 도면이며 별지2 도면은 이 사건 처분이 있은 후 작성된 도면으로 이 사건 심판청구와 함께 위원회에 제출된 것인바, 청구인이 별지2 도면을 근거로 피청구인에게 다시 건축물 용도변경허가 신청을 하는 것은 별론으로 하고 이 사건 처분에 대한 위법·부당 여부를 판단함에 있어 별지1 도면을 기준으로 하여야 한다.   

       

(다) 부설주차장 설치기준 충족 여부  

         

이 사건 건축물의 변경 후 용도는 장례시설(장례식장)로 운구차량으로 이용되는 승용자동차 외 대형차량의 주차가 필요할 것임이 분명하므로 이 사건 건축물의 부설주차장에는 승용자동차 외의 자동차의 주차가 가능하도록 해야 한다.

 

그러나 이 사건 신청서의 기재사항에 의하면 현재 이 사건 건축물에는 승용자동차 외의 자동차 주차가 불가능한 기계식 주차장(38대, 57.75㎡) 및 옥외 자주식 주차장(2대, 29㎡)만 설치되어 있으므로, 이 사건 건축물의 용도변경을 위하여 승용자동차 외 자동차가 이용할 주차장 설치가 필요하다고 할 것이다.

 

별지1 도면에 의하면 ‘운구차량 대기장소’가 설치되어 있으나, 승용자동차 외 자동차의 주차구획을 설치한 것인지 불분명하고 설치위치가 이 사건 건축물의 주출입구 앞 보행통로와 중복되어 있는 점, 바로 뒤에 기존 자주식 주차장(직각주차)이 있는 점 등을 보면 실제로 승용자동차 외 자동차가 이용할 주차장으로서 기능할 수 없다고 볼 것이다. 따라서, 이 사건 신청은 「주차장법」 상 부설주차장 설치기준을 충족하지 못하였음이 인정되므로 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것인바, 다른 처분사유에 대하여는 나아가 판단하지 않는다. 

 

5. 결    론

 

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.