도로점용허가 후 보도확장공사로 점용면적 증가 도로변상금부과처분 취소청구

도로점용허가 후 보도확장공사로 점용면적 증가 도로변상금부과처분 취소청구

1. 사건개요

 

청구인은 서울특별시 중구 ○○동 OOO-O번지 앞 도로 15㎡에 대한 도로점용허가(점용기간 2022. 1. 1.~2024. 12. 31)를 받고 차량진출입로로 사용하고 있는 자로, 해당 도로의 보도확장공사로 인하여 청구인의 점용면적이 증가함에 따라, 2023. 11. 1 피청구인은 청구인에 대하여 점용허가 변경신청을 하도록 안내하였으나 청구인은 기한 내 점용허가 변경신청을 하지 않았다.

 

이에 피청구인은 해당 도로에 청구인이 초과점용한 부분 1.5㎡(점용기간 2022. 11. 8.~2023. 12. 31.)에 대하여, 도로변상금 부과 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2023. 12. 13. 000,000원의 도로변상금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

 

2. 청구인 주장

 

가. 2022. 11. 1. 피청구인으로부터 도로진입로가 15㎡에서 33㎡로 변경되어 도로점용허가 변경신청하라는 공문을 받고 난 후에야, 청구인은 이웃(○○동 ◎◎◎-◎◎)과 도로진입로를 공동으로 사용하고 있다는 사실을 알게 되었다. 도로진출입로를 통합하는 것은 침익행정임에도 청구인에게 사전통보, 이의신청 등의 절차를 전혀 하지 않았다. 진입로가 통합되어 기존 진입로 2개 중 1개는 없애버린 것에 불과한 상황임에도 도로가 확장되었다고 변경신청 또는 변상금을 부담해야한다는 사실은 납득하기 어렵다.

 

나. 피청구인은 청구인에게 도로점용허가 변경신청을 요구하며 변경신청을 하면 행정청에 의해 증가한 면적은 도로점용료를 부과하지 않는다는 고지를 변상금부과 직전에 처음으로 통보하여, 청구인이 적법하게 변경신청할 기회를 상실시켰다.

 

다. 피청구인은 도로변경계획대로 도로를 시공하지 않고 ○○동 OOO-O과 ○○동 ◎◎◎-◎◎의 진출입로 중 하나를 누락하였고, 실시계획과 차이가 나자 두 지번의 진출입로를 통합하였다고 거짓 통보를 하여 청구인에게 사실확인을 할 수 있는 기회를 박탈하였다. 또한 변경 전, 후의 면적은 차이가 없는데도 불구하고 진출입로가 14cm에서 24cm로 올라가면서 경사면을 사용하지 못해 오히려 진출입로가 줄어들었고, 거기에 더해 ○○동 ◎◎◎-◎◎ 또한 누락된 진출입로를 알지 못하고 ○○동 OOO-O 진출입로를 전용하면서 불특정다수가 점유, 정차를 반복하여 서로 영업상, 주거상 마찰과 불편을 겪고 있다.

 

3. 피청구인 주장

 

가. 이 사건과 관련한 보도확장공사는 「보행안전 및 편의증진에 관한 법률」 제9조 및 제10조에 따라 보행환경개선지구의 지정고시 및 보행개선사업계획에 대한 지역주민 및 전문가 의견수렴을 위한 공고 및 열람을 거쳐 적법하게 수립되어 시행된 것으로, 절차상 하자가 없다. 실제 보도공사를 시행하는 과정에서 인근의 건물주 및 세입자 등에게 공사안내문을 배부하고, 진출입로 변경에 대해 사전 설명하였으며, 청구인 또한 해당 공사가 진행될 때나 공사가 완료된 이후에도 아무런 이의제기를 하지 않은 채 변경된 진출입로를 이용해오다가 2023. 11. 10. 변상금 부과 안내 이후에 이의를 제기하고 있는 점을 고려하더라도, 설계 및 시공 절차상 하자는 없다.

 

나. 절차상 위법 주장에 대하여 살펴보건대, 피청구인은 청구인에게 2022. 11. 1. 이후 3차례 도로점용허가 변경신청에 대해 안내를 하였으며, 해당 내용을 통보받은 날로부터 3개월 이내에 도로점용허가 변경신청을 하지 않을 경우 도로변상금이 부과될 수 있음을 안내한 바 있다. 위와 같이 피청구인은 약 1년여간의 기간 동안 청구인에게 도로점용 변경신청의 기회 및 시간을 충분히 주었다.

 

다. 「도로법」 제72조제2항 및 제3항에서는 도로관리청은 도로 점용자가 고의ㆍ과실없이 허가면적을 초과하여 도로를 점용하는 경우 점용료 및 변상금을 부과할 수 있다고 명확하게 규정하고 있다. 피청구인은 위 규정에 따라 초과점용면적인 1.5㎡에 대하여 초과점용사실이 통보된 2022. 11. 8.부터 2023. 12. 31.까지의 변상금을 부과한 것이다.

 

4. 관계법령

 

도로법 제66조, 제72조

도로법 시행령 제69조제2항

 

5. 인정사실

 

청구인과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 증거자료 등의 각 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가. 청구인은 서울특별시 ○○동 OOO-O번지 앞 차량진출입로 15㎡에 대하여 도로점용허가를 받아 점용하고 있다.

 

나. 위 차량진출입로는 2019. 2. 21. 보행환경개선지구 지정 및 2020. 4. 23. 보행환경개선사업 계획수립에 따른 보도확장공사로 점용면적이 33㎡로 증가되었다.

 

다. 피청구인은 2022. 11. 1. 청구인에게 「도로법」 제61조에 따라 2022. 11. 18.까지 증가된 점용면적(33㎡)으로 점용허가 변경신청을 하도록 안내하였고, 청구인이 기한 내 변경신청을 하지 않아, 피청구인은 2022. 12. 28. 청구인에게 2023. 2. 8.까지 도로점용 변경허가 신청을 하도록 재안내하였으며, 해당 기한 내에 변경허가 신청하지 않을 경우 「도로법」 제72조에 따라 변상금이 부과될 수 있음을 고지하였다.

 

라. 이후에도 청구인의 점용허가 변경신청이 없었고, 피청구인은 2023. 4. 26. 청구인에게 2023. 5. 17.까지 변경허가 신청할 것을 안내하면서, 진출입로(전체면적 33㎡)를 연접 토지와 공동사용하고 있는 점을 반영하여 점용면적 16.5㎡로 변경됨을 안내하였다.

 

마. 2023. 11. 10. 피청구인은 2022. 11. 8.부터 2023. 12. 31.까지 변경허가 없이 초과점용한 1.5㎡에 대해 변상금 부과 사전통지를 하고, 2023. 12. 13. 도로변상금 부과처분(이 사건 처분)을 하였다.

 

바. 2023. 12. 15. 청구인은 이 사건 심판청구를 하였다.

 

6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 「도로법」에 따르면, 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 “초과점용등”이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다(「도로법」 제72조제1항)고 규정하고, 이러한 경우에도 초과점용등이 측량기관 등의 오류로 인한 것이거나 그 밖에 도로 점용자의 고의ㆍ과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니하며, 이 경우 도로관리청은 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보하고, 그 통보 후 1개월이 지난 날부터 점용료 상당액을 징수한다(「도로법」 제72조제2항)고 규정하고 있다. 나아가 「도로법」 제72조제3항은 도로관리청이 제2항에 해당하는 도로 점용자가 그 사실을 통보받은 날부터 3개월 내에 적법한 도로점용허가를 받지 아니하면 도로관리청이 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보한 날부터 변상금을 산정하여 징수할 수 있다고 규정하고 있다.

 

따라서 「도로법」은 초과점용등이 도로 점용자의 고의ㆍ과실로 인한 것이 아닌 경우에는 변상금을 징수하지 아니하되, 이후 도로관리청이 초과점용등의 사실을 해당 도로 점용자에게 통보한 경우에 그 통보 후 1개월이 지난 날부터 점용료 상당액을 징수할 수 있도록 규정하고 있다. 나아가 「도로법」은 도로 점용자가 초과점용등의 사실을 통보 받은 날부터 3개월 내에 적법한 도로점용허가를 받지 아니한 경우에 한하여 변상금을 징수하도록 하고, 그 기간 내 도로점용허가를 받은 경우에는 변상금을 징수하지 않는 것으로 규정하고 있다.

 

나. 이 사건 처분에 관하여 본다.

청구인과 피청구인이 제출한 도로점용 변경허가 신청 안내서 등 증거자료에 따르면, ① 피청구인은 2022. 11. 1. ○○○ 외 22인을 수신으로 하여 도로점용 변경허가 신청 안내를 하면서 청구인의 기존 점용면적 15㎡, (2022년 10월 조사) 점용면적 33㎡으로 표기하였다. ② 이후 피청구인은 2022. 12. 28. 도로점용 변경허가 신청 재안내를 하면서 청구인을 수신으로 하고, 변경 허가 신청 기한을 최초 변경 허가 신청 안내받은 날부터 3개월 이내, 2023. 2. 8.(수)로 기재하였고, 붙임의 부과 예정 금액 산출내용에서 “늘어난 면적: 1.5㎡”로 정정하고 도로점용 변경허가 신청을 하지 않을 경우 도로변상금 으로 00,000원(2022. 11. 8.~2022. 12. 31.)을 부과함을 안내하였다. ③ 또한 피청구인은 2023. 4. 26. 청구인에게 2023. 5. 17.까지 변경허가 신청할 것을 안내하면서, 진출입로(전체 면적 33㎡)를 연접 토지와 공동사용하고 있는 점을 반영하여 점용면적 16.5㎡로 변경됨을 안내하였다. ④ 피청구인은 2023. 11. 10. 청구인에게 초과점용한 1.5㎡(점용기간 2022. 11. 8.~2023. 12. 31.)에 대해 변상금 부과 사전통지를 하고(도로변상금 000,000원), 2023. 12. 13. 이 사건 처분을 하였다.

 

청구인은 피청구인의 보도확장공사로 청구인의 차량진출입로가 통합된 상황이고, 행정청에 의해 점용하게 된 도로의 경우 도로점용 변경허가 신청을 하면 변상금을 부과하지 않는다는 고지가 제대로 이루어지지 않아 이 사건 처분이 위법하다고 주장하는바, 이에 대해 살펴본다.

 

먼저 청구인이 도로점용허가(15㎡)를 받아 사용하고 있는 서울특별시 중구 ○○동 OOO-O 앞 차량 진출입로는 서울특별시의 보행환경개선지구 지정 및 보행환경개선사업에 따라 보도확장공사가 이루어졌고, 그 결과 청구인의 점용면적이 1.5㎡ 증가되었다. 이러한 청구인의 초과점용은 행정청의 공사에 따른 것이어서 「도로법」 제72조제2항의 ‘청구인의 고의·과실로 인한 것이 아닌 경우’에 해당하고, 도로관리청이 도로 점용자에게 초과점용 사실을 통보하여 도로 점용자가 그 사실을 통보받은 날부터 3개월 내에 적법한 도로점용허가를 받으면 변상금을 징수하지 않는 경우에 해당한다.

 

피청구인의 2022. 11. 1.자 도로점용 변경허가 신청 안내는 실제 초과점용한 1.5㎡가 아니라, 15㎡로 기재되어 안내된 것이어서 적법한 통보로 보기 어렵고, 2022. 12. 28.자 도로점용 변경허가 신청 재안내는 위 2022. 11. 1.자 안내가 적법한 것을 전제로 재안내한 것에 불과하여 적법한 통보로 보기 어렵다(붙임의 부과 예정금액 산출내용에 “늘어난 면적: 1.5㎡”로 기재한 것만으로 청구인이 추가 점용면적을 제대로 확인하였다고 보기 어렵다). 그렇다면 피청구인의 2023. 4. 26.자 도로점용 변경허가 신청 안내가 「도로법」 제72조제2항, 제3항에 따른 적법한 통보에 해당하고, 그 통보가 청구인에게 송달된 후 1개월이 지난 날부터 점용료 상당액을 징수할 수 있으며, 3개월 내에 적법한 도로점용허가를 받지 아니한 경우 변상금을 징수할 수 있다고 봄이 상당하다.

 

대법원도 「도로법」 제72조제2항 단서와 제72조제3항은 도로관리청이 고의·과실 없는 무허가점용자에게 초과점용 등의 사실을 통보하기 전의 기간에 대해서는 점용료나 변상금을 징수하지 않도록 규정하고 있다고 판시하고 있다(대법원 2019. 11. 28. 선고 2017두56339 판결 참조).

 

결국 피청구인이 제출한 도로점용 변경허가 신청 안내 등의 증거만으로는, 「도로법」 제72조에 따라 변상금 부과 전 거쳐야 하는 초과점용등의 사실 통보나 도로점용 변경허가 신청 안내 등의 사전절차가 제대로 이루어진 사실을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 자료도 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다(1421).