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공장 건축허가 후 부득이한 사정으로 착공연기신청서 수리통보 사업계획변경 통보 1년 이내 공사 미착수로 건축허가처분 취소처분
1. 사건 개요
청구외 ○○○은 △△시 ◇◇번지(이하 ‘이 사건 건축부지’라고 함)에 대하여 2009. 9. 21.「중소기업창업지원법」제33조 등에 따라 당시 행정청으로부터 사업계획을 승인 받고 2012. 6.29. 건축허가를 받아 공장을 건축하려 하였으나 이후 ‘본인의 부득이한 사정’으로 착공연기신청서를 제출하고 행정청으로부터 2013. 6. 28. 착공연기신청 수리통보를 받았다.
이후 피청구인은 2015. 12. 17. 청구외 ○○○이 제출한 ‘건축주 ○○○을 청구인으로 변경’하는 내용으로 건축관계자 변경신고를 수리하였고, 2015. 12. 30. 이 사건 사업계획의 회사명, 대표자, 업종 등에 대한 사업계획 변경승인을 통보하였다.
2019. 6. 12. 피청구인은 ‘건축허가를 득한지 1년이내 공사 미착수’를 사유로 「건축법」제11조제7항에 의거 청구인에게 ‘건축허가 취소 예정’임을 처분사전통지 하였으나 의견을 제출하지 않았고, 이에 피청구인은 2019. 11월 중 이 사건 건축부지에 출장한 결과 건축공사에 착수하지 않았음을 확인 한 후, 2020. 1. 2. 청구인에게 건축허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 함)을 하였다.
2. 청구인의 주장 요지
2014. 11. 3. ∼ 2021. 1. 11. 기간 동안 해당 부지를 통과하여 4차선 도로개설 공사가 진행되었고 이 과정에서 2017. 7., 2018. 7., 2018. 9. 등 토사유실 등으로 인하여 원활한 공장건축이 어려웠기에 부득이한 사유로 사업 및 건축 추진이 중단된 것으로 도로 공사로 인하여 공장 건축이 어려움을 겪었던 기간에 대해서는 건축기간의 연장이 필요할 것이며, 또한 공사 중인 도로 법면과 공장부지가 인접한 곳에 도로 법면의 토사 유출 방지를 위하여 보강토 옹벽 축조 작업에 필요한 기간을 보장해주어야 할 것이다.
3. 피청구인의 주장 요지
도로공사로 인해 건축공사를 착수할 수 없었다는 청구인의 주장에 대하여 과거 항공사진을 참고하면 이 사건 토지 인근 도로공사 시기는 2017년도로 추측되며, 2012. 6. 29. 건축허가를 받은 점을 감안하면 이 도로공사 이전에도 건축공사에 착수할 시간은 충분하였으나 피청구인이 2019. 11. 현장확인 당시까지도 터파기 등 건축공사에 착수하지 않았음을 확인하였으며, 도로공사로 인한 피해 때문에 건축공사에 착수할 수 없었다는 주장에 대하여 2017년, 2018년 도로공사로 인한 피해로 진출입 차단이나 차량 통행을 할 수 없어 건축공사 착수가 불가능한 상황이 아니였으며, 도로공사의 현장과 10m이상 떨어져 있으며 해당 부지 인근 건축물들도 현재 사용 중이므로 도로 보강토의 옹벽 축조 후 착공하겠다는 청구인의 주장은 이유 없다.
또한, 2015. 12. 17. 관계자 변경신고 수리 시 당초 허가조건 이행에 대한 안내를 하였고, 변경 전 건축주와 청구인이 가족이었던 점을 감안하면 변경승인 당시 이 사건 토지의 건축 착수기한이 임박한 것을 청구인이 인지할 수 있었다고 볼 수 있고, 이 사건의 건축허가는 착공연기 신청으로 건축법에서 정한 최대한의 착수 기간을 부여한 것으로 추가로 건축기간을 연장할 근거 및 이유가 없어 청구인에 대한 피청구인의 처분은 적법 타당하다.
4. 판 단
구「건축법」(2014. 1. 14. 법률 제12246호로 개정되기 이전의 것, 이하 같다)제11조 제1항에서는 ‘건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.’고 규정하고 있으며 같은 조 제7항에서는 ‘허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 또는 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우에 해당하면 허가를 취소하여야 하며,
다만 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위 내에서 공사의 착수를 연장할 수 있다’고 규정하고 있다.
같은 법 제21조 제1항에서는 ‘제11조에 따라 허가를 받거나 신고를 한 건축물의 공사를 착수하려는 건축주는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가권자에게 공사계획을 신고하여야 한다’고 규정하였으며 같은 법 시행규칙 제14조에서는 ‘법 제21조제1항에 따른 건축공사의 착공신고를 하려는 자는 별지 제13호서식의 착공신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 설계도서 등을 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다’고 규정하였다.
살피건대, 「건축법」에서 건축허가의 요건은 건축물과 관련된 안전의 확보 및 위험의 방지뿐만 아니라 국토계획의 관점에서 공간의 효율적인 이용 및 환경보전 등 다양한 공익적 고려 요소에 따라 정해지며, 이러한 요건들은 건축이 예정된 지역 주변의 공간 환경의 변화에 따라시기적으로 달라질 수 밖에 없다. 개별 건축허가는 그 허가 시점에서의 위와 같은 공익적 요소들을 고려하여 발급되는 것이므로, 건축허가 이후 장기간 공사에 착수하지 아니하면 그 허가 시점에서 구체적인 허가요건을 정한 취지에 반하게 될 뿐만 아니라, 뒤늦게 공사에 착수한다 하더라도 시기적으로 적절한 위험방지의 조건 및 공간의 활용 계획과 환경 조건 등에 어울리지 않는 건축물이 만들어짐으로써 공익에 반하게 된다고 할 것이다.
나아가 건축허가 이후 공사에 착수하여야 하는 일정한 기간을 설정하지 아니하는 경우에는 건축주가 수년이 지나도 현행법에 대한 고려 없이 건축계획을 실현시키기 위해 일종의 예비용으로 건축허가를 활용하게 될 우려도 있다. 이와 같이 「건축법」제11조 제7항에서 1년 이내에 공사를 착수하지 아니한 경우 건축허가를 필수적으로 취소하도록 착공기간을 법정한 것은 건축허가 이후 1년이내에 착수하지 않으면 허가를 취소하도록 함으로써, 건축주로 하여금 건축허가 이후 1년 이내에 공사에 필요한 제반 준비를 하여 착공하도록 유도하는 한편, 공사에 착수하지 않고 1년이 지난후에 계속 건축을 원하는 경우 새로운 시점에서의 허가요건을 갖추어 다시 건축허가를 받도록 함으로써, 시의에 맞는 합리적인 건축규제를 하는 것에 그 목적이 있다 할 것이다(헌법재판소2010. 2. 25. 선고 2009헌바70 전원재판부 결정 등 참조).
위 인정사실에 의하면 이 사건 건축허가에서 청구외 ○〇〇은 최초 건축허가 이후 1년 이내에 최소한의 당해 건축물의 건축을 위한 실질적인 공사라고 볼 수 있는 어떠한 행위도 실행하지 않았다 할 것이며, 청구인으로 건축주가 변경하였다는 정황을 고려한다 하더라도, 건축주 변경 후 5년이 지난 현재에 이르기까지 실질적 공사로 볼 수 있는 어떠한 착수행위도 없음을 알 수 있다.
이와 관련하여 청구인은 이 사건 건축부지와 인접한 지방도로의 공사로 도로법면에서 유실된 토사 등의 피해로 공사를 착공할 수 없었다고 주장하나, 이 도로는 2017년에 이르러서야 이 사건 건축부지 인근의 공사가 시작되었고, 이 도로공사나 그 과정에서 청구인이 입은 피해가 이 사건 건축부지의 진출입을 어렵게 하거나 차량이 통행할 수 없어 건축공사의 착수가 불가능한 상황이 아닌 점을 고려하였을 때 청구인의 주장은 이유 없다. 청구인이 건축허가를 받은 후 법정한 기간이 경과하였음에도 공사에 착수하지 않은 것이 명백하다 할 것이며, 관련법령에서 기존의 허가기간에 더하여 공사의 착수기간을 연장할 수 있는 근거 또한 없으므로 피청구인이 한 이 사건 처분에는 위법·부당함이 없다.
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