단독주택 건축허가 위해 진출입로 및 퇴수관로 매설목적 국유재산 사용료 부과처분 취소청구

단독주택 건축허가 위해 진출입로 및 퇴수관로 매설목적 국유재산 사용료 부과처분 취소청구

1. 사건개요

 

청구인은 2016. 11. 8. ○○시 ○○○번지의 단독주택(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다) 건축허가를 위해 진출입로 및 퇴수관로 매설 목적으로 ○○○(지목: 도로, 사용면적: 224㎡), ○○○-○(지목: 도로, 사용면적: 14㎡)번지(이하 두 필지 토지를 일괄하여 ‘이 사건 허가지’라 한다) 토지의 국유재산 사용허가(2019. 12. 31.까지, 이하 ‘당초 허가’라 한다)를, 2019. 11. 26. 연장허가(2022. 12. 31.까지, 이하 ‘연장 허가’라 한다)를 득하였다. 한편, 이 사건 토지를 포함한 ○○○번지 일부는 2018년 ○○○에서 콘크리트 및 아스팔트 포장을 한 바 있다.

 

2. 당사자 주장 요지

 

가. 청구인 주장

 

1) 2018년 이 사건 허가지는 시멘트 포장 후에도 국유재산 사용료를 계속 받고 있다. 포장 도로에 국유재산 사용료 부과는 위법․부당하다.

2) ○○과 인접한 ○○(산 ○○) 임야에 ○○○ 건축허가를 득하였고 ○○ 도로는 포장된 도로로 국유재산 사용료 대상이 아니어서 징구하지 않았다. 이는 공정하지 않다.

3) 이 사건 허가지 도로는 중간에 소실되어 도로의 순환기능이 상실되어 있는데 이는 피청구인이 도로를 연결하여 그 순환기능을 복원할 문제이지, 단절된 도로를 한 가정만 사용한다고 사용료를 징구하는 행정은 잘못된 것이다.

 

나. 피청구인 주장

 

1) 이 사건 처분일은 2016. 11. 8.(당초 허가) 및 2019. 11. 18.(연장 허가)이어서 심판제기의 요건을 결한 부적법한 심판 청구임이 명백하다.

2) 당초 허가 시 이 사건 허가지는 지목만 도로일 뿐 도로로서의 기능을 하지 못하는 나대지 형태로, 본인이 진입로로 국유지를 개량(잡석포장)하여 진입로는 내고 건축허가를 받은 것이다.

3) 2018년 이 사건 허가지를 포장했다고 하여 청구인이 진출입 목적으로 국유재산을 사용한다는 본질은 변함없다. 도로의 특별사용은 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있으므로 그 사실만으로 도로점용이 아니라고 할 수는 없다(을 제6호증 재결서, 을 제7호증 판례 참조).

4) 사용허가 취소는 「국유재산 사용허가서」(을 제1, 2호증) 제13조(사용허가의 취소)에 따라 만료 2개월 전에 신청해야하는데 그 이후에 신청하여 민원질의로 처리하였다.

 

3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 관계법령 등

 

【국유재산법】

 

제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. <개정 2011. 3. 30.>

1. 공용ㆍ공공용ㆍ기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위

 

제31조(사용허가의 방법) ① 행정재산을 사용허가하려는 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 사용허가의 목적ㆍ성질ㆍ규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 할 수 있다.

 

제32조(사용료) ① 행정재산을 사용허가한 때에는 대통령령으로 정하는 요율(料率)과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다. 다만, 연간 사용료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 사용허가기간의 사용료를 일시에 통합 징수할 수 있다. <개정 2016. 3. 2.>

 

제34조(사용료의 감면) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 면제할 수 있다. <개정 2011. 3. 30.>

1. 행정재산으로 할 목적으로 기부를 받은 재산에 대하여 기부자나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 사용허가하는 경우

1의2. 건물 등을 신축하여 기부채납을 하려는 자가 신축기간에 그 부지를 사용하는 경우

2. 행정재산을 직접 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 지방자치단체에 사용허가하는 경우

3. 행정재산을 직접 비영리 공익사업용으로 사용하려는 대통령령으로 정하는 공공단체에 사용허가하는 경우

 

제35조(사용허가기간) ① 행정재산의 사용허가기간은 5년 이내로 한다. 다만, 제34조제1항제1호의 경우에는 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 한다.

② 제1항의 허가기간이 끝난 재산에 대하여 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 5년을 초과하지 아니하는 범위에서 종전의 사용허가를 갱신할 수 있다. 다만, 수의의 방법으로 사용허가를 할 수 있는 경우가 아니면 1회만 갱신할 수 있다.

③ 제2항에 따라 갱신받으려는 자는 허가기간이 끝나기 1개월 전에 중앙관서의 장에게 신청하여야 한다. <개정 2011. 3. 30., 2020. 6. 9.>

 

제36조(사용허가의 취소와 철회) ① 중앙관서의 장은 행정재산의 사용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소하거나 철회할 수 있다. <개정 2011. 3. 30.>

1. 거짓 진술을 하거나 부실한 증명서류를 제시하거나 그 밖에 부정한 방법으로 사용허가를 받은 경우

2. 사용허가 받은 재산을 제30조제2항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우

3. 해당 재산의 보존을 게을리하였거나 그 사용목적을 위배한 경우

4. 납부기한까지 사용료를 납부하지 아니하거나 제32조제2항 후단에 따른 보증금 예치나 이행보증조치를 하지 아니한 경우

5. 중앙관서의 장의 승인 없이 사용허가를 받은 재산의 원래 상태를 변경한 경우

 

제38조(원상회복) 사용허가를 받은 자는 허가기간이 끝나거나 제36조에 따라 사용허가가 취소 또는 철회된 경우에는 그 재산을 원래 상태대로 반환하여야 한다. 다만, 중앙관서의 장이 미리 상태의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다. <개정 2011. 3. 30.>

 

【도로법】

 

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “도로”란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다.

 

제10조(도로의 종류와 등급) 도로의 종류는 다음 각 호와 같고, 그 등급은 다음 각 호에 열거한 순서와 같다.

1. 고속국도(고속국도의 지선 포함)

2. 일반국도(일반국도의 지선 포함)

3. 특별시도(特別市道)ㆍ광역시도(廣域市道)

4. 지방도

5. 시도

6. 군도

7. 구도

 

제61조(도로의 점용 허가) ① 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설을 신설ㆍ개축ㆍ변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다.

 

제66조(점용료의 징수 등) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다.

 

【행정심판법】

 

제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판

2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판

3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판

 

제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다.

② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다.

③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다.

⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다.

⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다.

⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다.

 

나. 판 단

 

1) 인정사실

 

2022년 국유재산 사용료 고지서, 이 사건 처분서, 청구서, 답변서, 당초 및 변경허가서, 현장 사진 등 각 증빙자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가) 청구인은 ○○시 ○○○번지 소재 단독주택의 소유자이고 이 사건 당초 및 연장허가의 수허가자이다.

 

나) 이 사건 허가지(국유재산 사용료 산정면적)는 이 사건 주택에 접해있는 ○○(지목 도로, 국유지, 694㎡)과 ○○(지목 도로, 국유지, 282㎡)의 일부로, 피청구인은 오․우수관 관로매설 목적의 사용 32㎡(○○: 18㎡, 331-4: 14㎡), 진출입로 목적의 사용 ○○(○○)인데 이 중 ○○번지의 지상 및 지하 사용 중 지상 사용(진출입로) 224㎡만 사용면적으로 보았고, ○○○번지는 관로사용 목적의 14㎡를 사용면적으로 보아 총 국유지 사용면적은 238㎡로 산정하였다.

 

다) 피청구인은 2016. 11. 8. 당초 허가(2019. 12. 31.까지)를, 2019. 11. 26. 연장허가(2022. 12. 31.까지)를 하였다. 두 허가 모두 청구인의 허가신청에 의한 것이었다.

 

라) 당초 허가 당시 ○○번지 이 사건 주택 진출입로로 사용되는 부분은 나대지 형태로, 현황도로로서의 기능을 하지 못하고 있었고 이 사건 주택 건축 허가를 위한 진출입로 확보를 위해 청구인이 잡석을 포장하여 현황도로를 확보, 진출입로로 사용하였다가 2018년 ○○시장은 예산으로 이 사건 허가지를 포장하였으나 여전히 현황도로의 서측은 막다른 길이다.

 

마) 피청구인은 2016년분부터 2022년분까지 매년 국유재산 사용료를 부과하고 있고 청구인은 2021년분 사용료까지 납부하였으나 피청구인이 2022. 11. 10. 부과한 2022년 사용료 477,360원은 납부하지 않았다.

 

바) 이 사건 인근인 ○○번지 일원(토지 이동 전 ○○)에는 2022년 8월(11월 변경신고)경 제2종 근린생활시설(제조업) 건축허가(신고)가 있었고 그와 함께 2022. 8. 17. 산○○번지 진출입로 및 퇴수관로 매설 사용면적 43㎡, ○○번지 진출입로 및 퇴수관로 매설 사용면적 18㎡, 도합 61㎡ 국유재산 사용면적에 대해 국유재산 사용허가가 있었다(2022년 수시분 사용료 45,820원).

 

2) 판 단

 

이 사건의 경우 청구인이 취소를 구하고 있는 국유재산 사용료 부과처분의 대상이 명확히 특정되어 있지는 않으나, 청구인에 대한 2022. 11. 10.자 2022년도 사용료 부과처분 이전의 것은 「행정심판법」상 청구기간인 ‘청구인이 처분이 있음을 알게 된 날로부터 90일 이내’가 이미 지났음이 역수상 명백하여 부적법한 청구이므로, 청구인의 국유재산 사용료 부과처분에 대한 취소를 구하는 청구 부분을 2022. 11. 10.자 국유재산 사용료 부과처분에 대한 것으로 선해하여 살펴보기로 한다.

청구인은 피청구인이 2022. 11. 10.에 청구인에게 한 국유재산 사용료 부과처분에 대하여, ○○시에서 2018년 3월경 예산을 투입하여 주민의 통행 편의를 위해 이 사건 허가지에 대한 시멘트 포장 공사를 실시하여 현황도로가 되었음에도 불구하고 피청구인이 이 사건 허가지 중 진출입로 목적으로 사용되는 부분에 대한 국유재산 사용료를 계속 징수하고 있어서 위법하다고 주장하고 있다.

 

청구인의 주장대로, 청구인이 당초 허가를 받은 후 직접 잡석으로 도로를 포장하여 사용하던 때와는 달리 이 사건 허가지는 위 통진읍에서 실시한 도로포장으로 인해 2018년 3월경 이후부터는 도로의 형태를 갖추고 사실상 일반공중의 교통에 공용되는 현황도로가 되었으므로, 청구인이 현황도로인 이 사건 허가지의 일부분을 이 사건 단독주택에 진·출입하기 위한 용도로 사용 및 통행한다고 하더라도 이는 행정재산을 본래의 그 용법에 따라 사용하는 일반사용에 해당한다고 봄이 상당하다.

행정재산(현황도로)의 일반사용은 특별한 근거 규정이 없는 한 누구나 원칙적으로 무상으로 사용할 수 있다. 따라서 이 사건 진출입로가 도로포장이 완료되어 현황도로가 된 이후부터는 청구인이 이 사건 진출입로 부분을 통행하는 것은 국유재산의 일반사용에 해당되어 별도의 국유재산 사용허가의 대상이 되지 않고, 사용료 부과의 대상이 아니므로, 청구인에 대한 2022. 11. 10.자 국유재산 사용료 부과처분 중 이 사건 진출입로 부분에 대한 사용료 부과는 위법하다 할 것이다.

 

다만 이 사건 사용료 부과 처분 중 우·오수 관로매설로 이용되는 부분은 행정재산을 그 본래의 용법에 따라 사용하는 것이 아니라 특정 부분을 특정한 목적을 위해 어느 정도 배타적이고 계속적으로 사용하는 특별사용에 해당하므로, 이 사건 허가지 중 우·오수 관로매설을 위해 이용되는 부분에 대한 국유재산 사용허가나 국유재산 사용료 부과 처분은 적법하다.

 

따라서 청구인에 대한 2022. 11. 10.자 국유재산 사용료 부과처분 중 이 사건 진출입로 사용에 대한 부분은 이를 취소하고, 나머지인 우·오수 관로매설 사용에 대한 부분은 기각하기로 한다.

 

4. 결 론

 

그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 일부 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다(1539).