지목변경신청 수리 이행청구 등

지목변경신청 수리 이행청구 등

 

다산행정사사무소 김진영 행정사입니다.

 

지목변경신청 수리 이행청구 사건에 대한 행정심판위원회 재결례를 살펴보겠습니다.

 

1. 사건개요

 

피청구인은 2016. 4.경 청구인으로부터 △△시 △△구 △△면 △△리 392-3번지의 지목변경(전→대지)에 대한 구두 문의를 받고, 2016. 4. 6. 관련부서 및◇◇시장에게 위 지번의 지목변경 업무협의를 하였고, 2016. 4. 8. ◇◇시장으로부터 ‘별도의 농지전용허가를 받아야 지목변경이 가능’하다는 내용의 업무회신을 받았다.

 

이후, 청구인은 2016. 10. 6. ◇◇시장에게 위 지번의 지목변경과 관련한 민원을 제기하였고, ◇◇시장은 2016. 10. 12. 피청구인으로부터 위 지번의 지목변경 업무회신을 받은 뒤, 2016. 10. 13. 청구인에게 민원제기에 따른 회신을하였다.

 

※ 내용 : 민원요지 1에 대한 답변

-공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조 및 시행규칙 제84조제2항의 규정에 의거 해당필지의 지목변경에 대한관계법령 저촉여부를 확인하여야 함.

 

민원요지 2에 대한 답변

-상기 토지상 건축물은 농지전용절차를 이행하지 않고 건축한 후 건축물대장에 등재된 건축물로써 농지법상 원상복구하거나 농지전용 추인을 받아야 함.

농지전용부담금은 취․등록세의 세금과는 별개로 농지전용허가를 받은 자가 농지법 제38조에 따라 납부하여야 하는 부담금임.

 

2. 청구인의 주장

 

가. 충청남도 △△시 △△구 △△면 △△리 392-3 전 266㎡ (이하 “이사건토지”라 함)는 청구인이 2015. 12. 28. 강제경매로 인한 매각을 원인으로 취득하였다.

 

이 사건 토지의 지상에는 ◆◆◆ 소유의 시멘벽돌조 스라브즈 평가건주택 건평 25평 4홉이 존재한다. 이사건 건물은 1979년 ▫▫▫가 최초로 사용승인을 득하고, 소유권보존등기를 마쳤으며, ◆◆◆가 1980. 5. 15. 매매를 원인으로 취득하였다.

 

이 사건 토지는 공부상 지목이 전으로 되어 있으나 현실 지목은 대지에 해당하고, 그 지상에는 이미 수십 년 전에 사용승인을 득한 건물 이 존재하므로 공부상 지목을 현실적인 지목인 대지로 변경하고자 청구인은피청구인에게 지목변경신청을 하였다.

 

나. 피청구인은 이사건 건물은 농지전용허가를 득하지 아니하고 건축된 건물이므로 농지전용부담금을 납부하여야 지목변경이 가능하다고 하면서 청구인의 지목변경신청을 반려하였다.

 

피청구인이 주장하는 바에 의하면 1973년에 최초 시행된 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(폐기 후 현 “농지법")에 의거하여 법 시행 이후 모든 농지는 농지전용허가를 받아야만 건축허가가 가능하다는 것이고 이사건 건물은 1979년에 지어진 것이므로 농지전용허가 및 전용부담금을 납부하여야 하는데, 허가 및 부담금을 납부하지 아니하고 건축되었다고주장한다.

 

그러나, 피청구인의 주장은 모순 된 부분이 있는 바, 이 사건 건물은 1979년에 사용승인을 득 하고 보존등기까지 경료된 것으로 보아 1973년 농지의 보전 및 이용에 관한 법률 시행 이후이므로 당연히 농지전용허가를 마치고 신축되었다 할 것이고 적법한 절차를 모두 거쳤으므로 사용승인을 득하였다고 볼 수 있다.

 

그리고 전용부담금의 부과에 관한 규정은 1981년에서야 시행되었으므로 이 사건 건물은 전용부담금 부과 대상에 해당되지 않는다.

 

다. 농지는 국민의 식량을 생산 보급하고, 국토환경을 보전하며 농업경제에 영향을 미치는 귀중한 국가재산이므로 식량생산을 위한 농지를 타 용도로 사용하고자 하는 경우에 정책상 부담금을 부과하는 것으로 알고 있다.

 

실제 식량생산에 이용되고 있는 농지는 위와 같이 국가의 중요한 자원이므로 이를 타 용도에 사용하고자 할 경우에 부담금을 부과하는 것이고 이와 같은 부담금 부과에 관한 법률규정은 1981년 일부 개정된 구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률에서 등장한다.

 

1981년 이전에는 전용부담금제도 자체가 없었고, 전용허가만 가능했던 것이다.

 

따라서 그 당시 법제도 하에서 농지전용허가를 득하였으므로 건축허가 및 사용승인 이루어진 것이다. 다만 그 당시 지목변경을 하지 않았을뿐이다.

 

라. 농지법 제2조에 따르면 위 규정에 의하면 공부상의 지목과 상관없이 실제로 농작물을 경작하는 경우에 농지법상 농지로 규정하고 있다.

 

대법원 판례의 입장은 사실상의 현상에 따라 농지여부를 판단하되, 그 변경상태가 일시적이어서 원상회복이 용이한지, 아니면 농지로의 원상회복이 어려운지 추가로 판단하여야 한다는 것이다.

 

위 농지법 제 2조의 규정과 판례의 정의를 종합하여 이사건 토지를 살피건대, 이 사건 토지는 이미 1979년 건물이 신축되었고, 공부상 지목이 전으로 되어있으나, 현실은 대지로 사용되고 있고 그 변경상태를 보더라도 이미 수 십 년간 대지로 이용되고 있음이 명백하여 다시 농지로 원상회복하기에 용이할 정도로 일시적인 현상변경이라 보기 어렵다.

 

항공사진 및 주변환경을 살펴보면 농지로 원상회복하여 경작할 가능성이 거의 없으며 공시지가도 농지로 평가한 가액이 아니라 주변의 대지와 통일한 가액으로 평가, 고시되어 있는 점 등을 종합하면 이사건 토지는 농지법상 농지에 해당되지 않음이명백하다.

 

마. 그리고 공부 및 현실상 농지에 해당한다면 청구인은 법인이기 때문에 애초에 이 사건 토지를 취득할 수도 없었을 것이나 공부와 상관없이 현실상 농지법상의 농지에 해당되지 않으므로 경매 사건을 통하여 매수할 수 있었던 것이므로 이러한 사실도 이사건 토지가 농지전용부담금 부과의 대상이 되는 농지법상 농지에 해당되지 않는다는 사실을 뒷받침하고 있다.

 

농지전용부담금을 부과하기 위해서는 농지법상 농지에 해당하는 토지를 타 용도로 사용하기 위하여 허가를 받을 경우이어야 하는데, 위와 같이 이사건 토지는 농지법상 농지에 해당하지 아니하여 농지전용부담금 부과 대상이라 할 수 없으므로 피청구인은청구인의 지목변경신청을 수리해야 할 것이고, 전용부담금을 부과해서는 아니

된다 할 것이다.

 

바. [보충답변] 피청구인의 주장에 의하면 1979년에 이사건 건물에 관하여 사용승인을 받을 당시 농지전용허가를 받았다는 증거가 존재하지 않는다고 주장하나 그러한 자료들은 전적으로 피청구인이 보관하고 있어야 할 서류이므로청구인으로서는 입증할 방법이 없다. 농지전용허가 신청서 동의 보존연한이 어떻게 되는지, 혹시 보존연한이 도과되어 피청구인이 이를 파기한 것은 아닌지 피청구인이 확실한 근거를 제시해 야 할 것이다.

 

1979년 당시 농 지 전용허가를 득하지 아니하였다면 어떻게 이 사건 건물에 대한 사용승인을 해준 것인지 피청구인은 그 근거를 밝혀야 한다.

 

사. ①판례의 일관된 정의와 같이 이 사건 토지는 전용부담금 부과대상인 농지법상의 농지에 해당하지 아니 함이 명백하고 ② 또 1979년 이사건 건물의 사용승인을 받은 바 그 당시 이미 전용허가를 득하였다고 추정하기에 충분하다.

 

피청구인은 판례의 “농지에 대한 정의”를 정확히 다시 알아보아야 할 것이고 1979년에 전용허가를 득하였는지 철저히 자료를 다시 찾아보아야 할 것이다. 사실관계가 위와 같으므로 이사건 청구인의 청구취지대로 심판하여 주시기를 청한다.

 

3. 관련 법령

❍「행정심판법」제2조제2호, 제5조제3항, 제13조제3항

 

4. 인정사실

당사자 사이에 다툼 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서,답변서, 갑 제1~12호증, 을 제1~4호증 및 직권자료의 기재내용 및 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가. 청구인은 2015. 12. 28. △△시 △△구 △△면 △△리 392-3번지에 대하여 강제경매를 원인으로 소유권이전등기를 경료하였다.

 

나. 피청구인은 2016. 4.경 청구인으로부터 △△시 △△구 △△면 △△리 392-3번지의 지목변경(전→대지)에 대한 구두 문의를 받고, 2016. 4. 6. 관련부서 및 ◇◇시장에게 위 지번의 지목변경 업무협의를 요청하였다.

 

다. 피청구인은 2016. 4. 8. ◇◇시장으로부터 ‘상기 토지는 건축물 사용승인일이 1979년으로 농지전용 추인(양성화)대상으로 별도의 농지전용허가를 받아야 지목변경이 가능하다’는 내용의 지목변경 업무협의 회신을 받았다.

 

라. 피청구인은 2016. 4. 12. 관련부서(도시건축과)로부터 ‘별도의견 없다’는내용의 지목변경 업무협의 회신을 받았다.

 

마. 청구인은 2016. 10. 6. ◇◇시장에게 지목변경 관련 민원제기를 하였고, 그주요 내용은 아래와 같다.

 

※ 내용 : 건축물대장이 있는 합법적인 건물인데 왜 지목변경이 불가하며, 세무서에서는 농지로 보지 않고 대지로 보고 취득세를 납부하라고 했는데 왜농지전용부담금을 납부하라고 하는지

 

바. ◇◇시장은 2016. 10. 6. 피청구인에게 지목변경 불가이유에 대한 업무협의 요청을 하였고, 피청구인은 2016. 10. 12. ◇◇시장에게 ‘공간정보의 구축 및 관리등에 관한 법률 제81조 및 시행규칙 제84조제2항의 규정에 의거 해당필지의 지목변경에 대한 관계법령 저촉여부를 확인해야 하며, 기 협의된 사항이다’는 내용의 업무협의 회신을 받았다.

 

사. ◇◇시장은 2016. 10. 13. 청구인에게 민원제기에 대한 회신을 하였다.

 

※ 내용 : 내용 : 민원요지 1에 대한 답변

-공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제81조 및 시행규칙 제84조제2항의 규정에 의거 해당필지의 지목변경에 대한 관계법령 저촉여부를 확인하여야 함.

 

민원요지 2에 대한 답변

-상기 토지상 건축물은 농지전용절차를 이행하지 않고 건축한 후 건축물대장에 등재된 건축물로써 농지법상 원상복구하거나 농지전용 추인을 받아야 함.

 

농지전용부담금은 취․등록세의 세금과는 별개로 농지전용허가를 받은 자가농지법 제38조에 따라 납부하여야 하는 부담금임.

 

5. 이 사건 행정심판 적격 여부

 

청구인이 우리 위원회에 제기한 이 사건 심판청구는 행정심판의 종류 중 의무 이행심판이라 할 것인데, 의무이행심판을 청구하기 위해서는 그 전제로서 의무이행심판의 대상이 되는 부작위나 거부처분이 존재하여야 할 것이고, 여기에서 부작위 또는 거부처분이라 함은 행정청에 일정한 처분을 요구할 수 있는 법규상·조리 상 신청권이 있는 자의 신청이 있고, 그 신청에 대하여 행정청이 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를하지 아니하거나 신청을 거부하는 행위라 할 것이다.

 

살피건대, 청구인은 피청구인에게 「공간정보의 구축 및 관리등에 관한 법률」제81조 및 같은법 시행규칙 제80조에 따른 지목변경신청을 한 것이 아니라, 지목변경이 가능한지 여부에 대한 민원을 제기하였고, 이에 피청구인은 지목변경 반려처분을 한 것이 아니라, 지목변경 가능여부에 대한 민원 회신을 한것으로 보인다.

 

사정이 위와 같다면, 의무이행심판의 대상이 되는 부작위나 거부처분이 존재하지 아니하는 것으로 보이는바, 청구인의 이 사건 심판청구는 의무이행심판의대상이 아닌 사항을 대상으로 제기된 부적법한 청구이다.

 

6. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로

주문과 같이 재결한다(2016 –458).