목욕장업 영업신고서 반려처분 취소청구

목욕장업 영업신고서 반려처분 취소청구

 

다산행정사사무소 김진영 행정사입니다.

 

목욕장업 영업신고서 반려처분 취소청구 사건 재결례를 개략하여 살펴보겠습니다.

 

재결요지

목욕장영업신고는 「공중위생관리법」 제3조 및 「공중위생관리법 시행규칙」 제3조 등을 고려할 때 형식적 요건뿐만 아니라 실질적 요건도 요구하고 그에 상응한 실질적 심사가 수반되는 수리를 요하는 신고이며, 이 경우 「행정절차법」 제40조 제3항에 따라 행정청은 신고요건을 갖추지 못한 신고서가 제출된 때에는 지체 없이 상당한 기간을 정하여 신고인에게 보완을 요구하여야 하며, 동조 제4항에 따라 행정청은 신고인이 제3항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 해당 신고서를 되돌려 보내야 한다. 그런데 피청구인은 청구인의 이 사건 목욕장영업신고가 영업시설 및 설비기준을 충족시키지 못하여 3차에 걸쳐 보완을 요구하였음에도 보완이 이루어지지 않아 최종적으로 영업신고서를 반려한 것이다. 그렇다면 이 사건 처분은 적법·타당하다.

 

1. 사건개요

 

청구인은 2014. 2. 12. 서울 〇〇구 〇〇〇〇〇〇길 〇〇 철근콘크리트조 박공지붕 근린생활시설(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 1층 1,494.9㎡ 중 933㎡에 관하여 상호는 ‘이〇〇’, 업종은 ‘목욕장’으로 하여 공중위생영업(목욕장업) 영업신고를 하였고, 피청구인은 청구인이 영업장으로 신고한 1층 외에 무단증축된 2~4층까지 목욕장 및 부대시설로 영업 중인 사실이 확인됨에 따라 구비서류에 대하여 신고서 상 기재된 영업장 면적과 실제 영업장 면적이 일치하도록 3차에 걸쳐 보정요구를 하였으나 청구인이 이를 보정하지 않자 2014. 3. 26. 이 사건 영업신고를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

 

2. 청구인 주장

 

가. 피청구인이 2014. 3. 26. 청구인에 대하여 한 목욕장업신고반려처분과 관련하여 반려처분 통보서에 근거 법규가 구체적으로 명시되지 않았는바 이는 위법·부당한 처분으로서 취소되어야 한다.

 

나. 이 사건 건물의 이전 영업주 청구외 오〇〇 또한 청구인과 동일한 목욕장업을 피청구인에게 신고하였고 피청구인은 이에 대해서는 신고를 수리하여 영업신고증을 발급해주었음에도, 청구인의 영업신고만을 반려하는 것은 신뢰보호의 원칙 및 평등의 원칙을 위반하는 것이다.

 

특히 피청구인은 영업신고서 발급일자가 2003. 12. 2.자가 아니라 2003. 2. 20.이고 당시에는 지금의 영업신고제와는 달리 개설통보제 하에서 통보만 하면 공중위생영업소 영업을 할 수 있는 것이었다고 주장하나, 법률 제6726호로 개정된 「공중위생관리법」 부칙 3항 공중위생영업의 신고에 관한 경과조치에 의하면 종전의 규정에 의하여 공중위생영업소의 개설 통보를 한 자는 법 시행 후 1년 이내 개정규정에 의한 시설 및 설비를 갖추어야 한다고 명시되어 있는바, 피청구인이 2003. 2. 20. 이 사건 업소의 이전 영업자 청구외 오〇〇에게 영업허가증을 발급해준 이후 1년 이내로 목욕장 시설 및 설비에 대해서 조사하였더라면 “영업시설 및 설비개요서가 상이하다”라고 판단할 수 있었음에도 그러지 아니한 것이고, 따라서 이제 와서 별다른 이유 없이 청구인의 경우에만 영업신고반려처분을 하는 것은 평등의 원칙에 반하는 것이다.

 

다. 피청구인이 동일 사업장이라 주장하는 이 사건 건물 2층부터 4층의 찜질방 시설은 별도로 입장료를 내야 출입이 가능한 별개의 사업장으로서, 청구인이 목욕장업으로 신고한 장소는 1층(면적 933.73.㎡)이고, 실제영업장도 1층(면적 933.73㎡)으로 동일한 면적임에도 피청구인이 신고내용이 일치하지 않는다는 이유로 신고를 반려한 것은 부당하다.

 

라. 청구인은 피청구인이 건물 일부에 무단증축 부분이 있으므로 그러한 부분이 아닌 1층에서도 영업할 수 없다 하여 2013. 6. 17. 증축을 위하여 건축허가신청을 하였으나 피청구인은 이 사건 건물이 〇〇뉴타운〇구역으로 지정되어 있다는 이유로 반려하였다. 청구인은 이에 불복하여 2014. 4. 14. 서울행정법원 2014구합〇〇〇〇 건축허가(증축)신청반려처분취소의 소를 제기한 상황이며, 이미 2013. 9. 10. 제〇차 서울특별시 도시재정비위원회에서 이 사건 건물이 있는 지역을 〇〇뉴타운〇구역에서 제척하라고 결정하였는바, 빠른 시일 내로 무단증축부분에 대한 문제는 해결될 것이므로 결국 피청구인의 목욕장영업신고반려처분은 취소될 수밖에 없다.

 

3. 피청구인 주장

 

가. 2003. 2. 28. 「공중위생관리법」개정으로 영업주가 개설사실을 통보만 하면 영업을 할 수 있는 이전의 개설 통보제에서 현재의 영업신고제로 변경되었으며, 청구인은 2003. 12. 2. 이 사건 건물의 종전 목욕업 영업주 청구외 오〇〇에게 피청구인이 영업신고증을 발급해 주었다고 주장하지만, 청구외 오〇〇에 대한 영업신고증 발급일자는 2003. 2. 20.이며 2003. 12. 2.자 사항은 영업장의 신규개설 신고증이 아닌 영업주가 임의로 변경 가능한 업소명칭변경사항을 수리한 것에 불과하다.

 

나. 이전 영업주인 청구외 오〇〇은 영업신고 후 이 사건 건축물을 불법확장(2층~4층 무단증축)하고 관련시설을 변경하였음에도 변경신고하지 않고 영업장으로 사용하여 2005. 9. 28. 피청구인으로부터 최종적으로 영업소 폐쇄처분을 받은 사실이 있음에도, 청구인은 임의로 목욕장을 운영하여 2009. 2.부터 2010. 2.까지 무신고 영업으로 4회에 걸쳐 검찰에 송치된 바 있고, 2010. 8.부터 2011. 8.까지 서울시로부터 3회에 걸쳐 고발조치되었음에도, 불법 부분에 대한 개선 이행 없이 현재까지 불법으로 목욕장을 운영하고 있는 바, 청구인은 실제 불법건축물(2층~4층)을 목욕장으로 사용하면서도 건축물관리대장 상 적법한 부분인 1층만 영업장으로 신고하면서 실제 영업장과 다르게 구비서류(영업시설 및 설비개요서)를 제출함에 따라 3회에 걸쳐 보완보정 요구를 하였으나 보완되지 않았기에 반려처분 한 것이다.

 

다. 청구인은 수년에 걸쳐 무신고로 목욕장업을 해 오면서 본인이 위법하게 목욕장을 운영하고 있음을 알고 있으면서도, 무신고 영업에 대한 고발을 회피하기 위하여 영업신고의 조건을 갖추지 아니한 채 무리하게 영업신고 수리를 요구하나, 이는 「공중위생관리법」에 따라 적법하게 영업신고를 마친 목욕장업소를 무시하고 청구인의 이익만을 위하여 불법을 조장하면서 아무런 개선의지도 없이 무조건 영업신고를 해 달라는 것으로서 명백한 위법사항인바 목욕장업 영업신고를 공정하고 형평성에 어긋남이 없이 적법하게 처리하기 위해서 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

 

4. 관계법령

「공중위생관리법」 제2조, 제3조, 제10조, 제11조

「공중위생관리법 시행규칙」 제3조

 

5. 인정사실

 

청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.

 

가. 청구인은 2014. 2. 12. 서울 〇〇구 〇〇동 〇〇〇-〇〇 소재 1층에 영업소 명칭을 “이〇〇”라 하여 피청구인에게 목욕장 영업신고서를 제출하였다.

 

나. 피청구인은 2014. 2. 12. 청구인이 제출한 목욕장 영업신고서에 대하여 2014. 2. 12. 현장 확인 결과 영업신청한 1층 외에 2~4층이 건물 내부로 이어져 목욕장 및 부대시설이 영업 중인 사실을 확인하고, 신고서상 제출한 면적과 실제 영업하는 면적이 다르므로 이를 일치하도록 목욕장업 영업신고 보완보정을 요구하였다(1차).

 

다. 피청구인은 2014. 2. 24. 청구인이 제출한 보완보정서가 보완보정 요구사항을 충족시키지 못하였다고 보아 2014. 2. 25. 다시 보완보정을 요구하였고(2차), 2014. 3. 10. 청구인이 제출한 보완보정서가 여전히 요구사항을 충족시키지 못하였다고 판단하여 2014. 3. 10. 3차 보완보정을 요구하였다.

 

라. 청구인은 2014. 3. 25. 피청구인이 주장하는 보정보완사유가 불명확하고, 목욕장업에 대하여 공중위생관리법 시행규칙상의 시설 및 설비를 갖추고 영업신고한 경우 즉시 영업신고증을 교부해야 하며, 2~4층은 청구인과는 관련 없는 다른 영업주들이 영업 중에 있고, 차단벽 등을 설치하여 신청한 1층 영업장과 다른 영업시설들을 구분되게 하였으며. 목욕장업에 대한 영업신고는 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고의무가 이행된 것이어서 행정관청으로서는 별다른 심사결정 없이 그 신고를 수리하여야 한다는 내용의 보완보정서를 피청구인에게 제출하였다.

 

마. 피청구인은 2014. 3. 26. 청구인이 제출한 영업신고서와 영업시설 및 설비개요서 및 건물대장을 검토한 결과 실제 영업면적과 청구인이 제출한 영업신고서상의 영업면적이 상이하여 이를 일치시키도록 3차에 걸쳐 보완보정을 요구하였으나, 청구인이 2014. 3. 25. 제출한 보완보정서가 보정을 요구한 내용과 상이하다는 이유로 최종적으로 이 사건 처분을 하였다.

 

6. 이 사건 처분의 위법․부당 여부

 

가. 「공중위생관리법」 제2조(정의)에는 “목욕장업”이라 함은 물로 목욕을 할 수 있는 시설 및 설비 등의 서비스, 맥반석·황토·옥 등을 직접 또는 간접 가열하여 발생되는 열기 또는 원적외선 등을 이용하여 땀을 낼 수 있는 시설 및 설비 등의 서비스를 손님에게 제공하는 영업을 말한다고 규정하고 있다.

 

「같은법」 제3조(공중위생영업의 신고 및 폐업신고)에는 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장·군수·구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여야 하고, 보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다고 정하고 있다.

 

「같은법」 제10조(위생지도 및 개선명령)에는 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제3조 제1항의 규정에 의한 공중위생영업의 종류별 시설 및 설비기준을 위반한 공중위생영업자, 제4조의 규정에 의한 위생관리의무 등을 위반한 공중위생영업자, 제5조의 규정에 의한 위생관리의무를 위반한 공중위생시설의 소유자 등에 해당하는 자에 대하여 즉시 또는 일정한 기간을 정하여 그 개선을 명할 수 있다고 규정하고 있다.

 

「같은법」 제11조(공중위생영업소의 폐쇄등)에는 시장·군수·구청장은 공중위생영업자가 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반하거나 또는 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」·「풍속영업의 규제에 관한 법률」·「청소년보호법」·「의료법」에 위반하여 관계행정기관의 장의 요청이 있는 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일부 시설의 사용중지를 명하거나 영업소폐쇄 등을 명할 수 있다고 정하고 있다.

 

「같은법 시행규칙」 제3조(공중위생영업의 신고)에는 법 제3조 제1항에 따라 공중위생영업의 신고를 하려는 자는 제2조에 따른 공중위생영업의 종류별 시설 및 설비기준에 적합한 시설을 갖춘 후 별지 제1호 서식의 신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 영업시설 및 설비개요서, 교육필증(법 제17조 제2항에 따라 미리 교육을 받은 경우에만 해당한다), 면허증 원본(이용업·미용업의 경우에만 해당한다), 「국유재산법 시행규칙」 제14조 제3항에 따른 국유재산사용허가서(국유철도 정거장 시설에서 영업하려고 하는 경우에만 해당한다) 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 정하고 있다.

 

나. 이 사건 처분에 관하여 본다.

 

(가) 살피건대, 이 사건 목욕장영업신고는 「공중위생관리법」 제3조 및 「공중위생관리법 시행규칙」 제3조 등을 고려할 때 형식적 요건뿐만 아니라 실질적 요건도 요구하고 그에 상응한 실질적 심사가 수반되는 수리를 요하는 신고이며, 이 경우 「행정절차법」 제40조 제3항에 따라 행정청은 신고요건을 갖추지 못한 신고서가 제출된 때에는 지체 없이 상당한 기간을 정하여 신고인에게 보완을 요구하여야 하며, 동조 제4항에 따라 행정청은 신고인이 제3항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 해당 신고서를 되돌려 보내야 하는 바, 피청구인은 청구인의 이 사건 목욕장영업신고가 영업시설 및 설비기준을 충족시키지 못하여 3차에 걸쳐 보완을 요구하였음에도 보완이 이루어지지 않아 최종적으로 영업신고서를 반려한 것이므로 그 처분은 적법하다.

 

(나) 청구인은 차단벽을 설치하는 등 「공중위생관리법」상 목욕장영업신고시의 영업시설 및 설비기준을 충족시키고 있고, 설사 그렇지 아니하더라도 「공중위생관리법 시행규칙」 제3조 제3항 및 제4항에 따라 공중위생영업신고에 대해서 구청장은 즉시 영업신고증을 교부하고 시설 및 설비에 대한 확인이 필요한 경우 영업신고증을 교부한 후 15일 이내에 확인하여야 한다고 주장하고 있으나,

 

「공중위생관리법 시행규칙」 제3조에는 공중위생영업의 신고를 하려는 자는 종류별 시설 및 설비기준에 적합한 시설을 갖춘 후 영업시설 및 설비개요서 등을 제출하도록 되어 있고,

 

「별표 1」상의 영업시설 및 설비기준으로 공중위생영업장은 독립된 장소이거나 공중위생영업 외의 용도로 사용되는 시설 및 설비와 분리되어야 할 것을 요구하고 있는 바, 청구인이 제출한 영업신고서에 의하면 1층만 목욕장업으로 운영한다고 하였으나, 실제 피청구인이 현장을 확인한 결과 내부통로를 통해 2층 내지 5층이 목욕장 부대시설로 사용되고 있는 것으로 확인된 점, 청구인이 설치한 차단벽은 임시적인 것으로서 그 철거가 용이하게 되어 있고 차단벽 외부의 부대시설을 이용하게 할 개연성이 높은 점, 영업신고를 한 이 사건 건물의 2층 내지 4층 부분이 건축법상의 허가를 받지 아니한 무허가 증축건물인 점 등을 종합하여 볼 때, 청구인은 목욕장영업신고에 요구되는 영업시설 및 설비기준을 미비한 것이 명백하여 이 부분에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 볼 것이다.

 

특히 위 인정사실 및 제출된 기록 등에 의하면, 목욕장업자의 의무 위반에 대한 제재조치도 부과할 수 있는 행정청으로서는 목욕장업자의 의무 위반이 막연히 예상된다는 수준이 아니라 목욕장 신고가 수리되자마자 곧바로 목욕장업자의 의무 위반(예컨대, 시설 및 설비기준을 위반한 때 또는 신고를 하지 않고 영업소의 명칭 및 상호 또는 영업장 면적의 3분의 1 이상을 변경한 때)이 있을 것이 명백한 상황에서는, 행정력의 낭비를 막고 국민의 편익을 증진시킨다는 중대한 공익상 필요에 따라 목욕장업 신고 자체를 반려할 수 있으므로 청구인의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

 

(다) 청구인은 피청구인의 반려처분 통보서에 근거 법률이 구체적으로 명시되지 않아 위법하다고 주장하지만, 당사자가 근거규정 등을 명시하여 신청하는 인ㆍ허가 등을 거부하는 처분을 함에 있어 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분의 근거 및 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것이 된다고 할 수 없는바(대법원 2007. 9. 21. 선고 2006두20631 판결 등 참조)，

 

피청구인은 청구인에게 1차 보완보정 요구시 이미 ‘청구인의 목욕장 영업신고서를 접수한 후 즉시 건축물관리대장을 검토하여 위법건축물임을 확인하고 무단증축된 부분이 실질영업장으로 사용되는지 현장 방문하여 확인한 결과 영업신청한 1층 외 2~4층이 건물 내부로 연결되어 부대시설로 영업중이었고 그에 따라 신고서 상 제출한 면적과 실제 영업하는 면적이 일치하도록 보완보정을 하라’고 보완보정요구서상으로 통보하였고, 그 이후에도 2차, 3차에 걸쳐 보완보정사유에 대해서 재차 설명한 점을 인정할 수 있는 바, 피청구인은 청구인이 그 내용 및 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시하였으므로 신고서상 영업면적이 실제 영업면적과 일치하지 아니하였기 때문에 신청을 반려한다는 것을 청구인이 충분히 알 수 있었다고 보이고, 나아가 「민원사무처리에 관한 법률」에 따라 영업신고를 반려하면서 그 구제절차를 함께 통지하였으므로, 청구인의 이 사건 처분이 처분사유가 충분히 제시되지 아니하여 위법하다는 취지의 위 주장 역시 받아들이지 아니한다.

 

(라) 청구인은 이전 영업주인 청구외 오〇〇의 영업신고에 대해서는 수리를 해주었음에도 자신의 신고를 반려하는 것은 신뢰 보호의 원칙 또는 평등의 원칙에 반하는 것이며, 청구외 오〇〇이 영업 중이었던 시점에서 이미 영업시설 및 설비에 문제가 있었다면 법률 제6726호로 개정된 「공중위생관리법」 부칙 3항 공중위생영업의 신고에 관한 경과조치에 근거하여 1년 내에 확인을 하고 조치를 하여야 했음에도 그러지 않았으면서 자신의 경우에만 영업시설 및 설비 등의 하자를 문제 삼는 것은 평등의 원칙에 반하는 것이라 주장하나,

 

2003. 2. 28. 「공중위생관리법」개정으로 영업주가 개설사실을 통보만 하면 영업을 할 수 있는 이전의 개설통보제에서 현재의 영업신고제로 변경되었고, 청구외 오〇〇에 대한 영업신고증 발급일자는 2003. 2. 20.이며 2003. 12. 2.자 사항은 영업장의 신규개설 신고증이 아닌 영업주가 임의로 변경 가능한 업소명칭변경사항을 수리한 것에 불과하다 보이며, 이미 청구외 오〇〇은 영업신고수리 이후 무단증축으로 영업소폐쇄처분을 받았고 청구인 또한 무단영업 등으로 수차례 고발조치 등을 받은 바 이러한 사정을 모두 알고서 목욕장업 영업신고를 한 청구인의 경우 그 신뢰가 보호가치 있는 신뢰라 볼 수 없고, 위법한 상황에 대해서 평등의 원칙을 주장하는 것 또한 이유 없다 할 것이다.

 

(마) 청구인은 이 사건 건물이 위치한 지역이 〇〇뉴타운〇구역에서 제척되는 것이 확정되었고, 청구인이 2014. 4. 14. 2014구합〇〇〇〇 건축허가(증축)신청반려처분취소의 소를 제기하였으므로 장래에 무단증축 부분에 대한 건축허가 신청이 수리될 것이며 결국 피청구인의 목욕장영업신고반려처분은 취소될 것이라고 주장하나, 청구인이 제출한 서면의 기재내용 만으로는 이러한 사실을 인정하기에 부족하며, 청구인이 건축허가(증축)신청반려처분취소의 소를 제기하였더라도 아직 무단증축부분에 대한 현실적인 시정이 이루어지지 않은 바, 위 사정만으로 무단증축이라는 건축법상의 하자가 치유된다고 할 수 없고, 이 사건 영업신고를 반려한 것은 결국 청구인이 3차에 걸친 보완보정요구에 따르지 않았기 때문인 바, 청구인의 이 부분에 대한 주장 역시 이유 없다 볼 것이다.

 

7. 결론

그렇다면, 청구인의 청구를 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다(2014-566).