공유재산 푸드트럭 영업 사용수익허가 휴게음식점 운영자 연장거부처분 취소청구

공유재산  푸드트럭 영업 사용수익허가 휴게음식점 운영자 연장거부처분 취소청구

1. 사건개요

 

청구인은 2020. 7. 22. 피청구인으로부터 경기도 ○○시 ○○동 ○○○ 일원 10㎡에 대하여 ｢공유재산 및 물품 관리법｣(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제20조에 따라 푸드트럭 영업 사용･수익허가(이하 ‘이 사건 사용･수익허가’라 한다)를 받고 같은 해 8. 16.부터 ‘○○○○’이라는 상호로 휴게음식점을 운영하던 자이다.

 

피청구인이 2023. 7. 18. 청구인에게 이 사건 사용･수익허가 기간만료 도래를 안내하자, 청구인은 같은 해 7. 24. 피청구인에게 이 사건 사용･수익허가 기간연장 취지의 진정민원을 제출하고 같은 해 8. 1. 피청구인으로부터 민원 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받았다.

2. 이 사건 처분의 위법․부당여부

가. 관계법령

【공유재산 및 물품 관리법】

 

제20조(사용허가)

① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다.

② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다.

1. 허가의 목적ㆍ성질 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우

2. 제7조제2항제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하는 경우

③ 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 행정재산을 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 사용허가를 받은 자가 제7조제2항제1호에 따른 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아 다른 자에게 사용ㆍ수익하게 할 수 있다.

④ 지방자치단체의 장은 제3항 단서에 따른 사용ㆍ수익이 그 목적 또는 용도에 장애가 되거나 행정재산의 원상(原狀) 회복에 어려움이 있다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다.

⑤ 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 사용허가기간이 끝나거나 제25조에 따라 사용허가가 취소된 경우에는 그 행정재산을 원상대로 반환하여야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 미리 원상의 변경을 승인한 경우에는 변경된 상태로 반환할 수 있다.

제21조(사용허가기간) ① 행정재산의 사용허가기간은 사용허가를 받은 날부터 5년 이내로 한다. 다만, 제7조제2항제1호의 경우에는 무상사용을 허가받은 날부터 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 하되, 그 기간은 20년(이하 이 조에서 “총 사용가능기간”이라 한다)을 넘을 수 없다.

② 지방자치단체의 장은 제20조제2항제1호에 따라 수의의 방법으로 한 사용허가는 사용허가기간이 끝나기 전에 제1항 본문의 사용허가기간의 범위 내에서 사용허가를 갱신할 수 있다. 다만, 수의의 방법으로 사용ㆍ수익할 수 있는 경우가 아니면 한 차례만 갱신할 수 있다.

③ 지방자치단체의 장은 제2항의 적용을 받지 아니하는 자에 대하여도 1회로 한정하여 5년의 범위에서 사용허가를 갱신할 수 있다. 다만, 제7조제2항제1호의 경우에는 총 사용가능기간 내에서 1회로 한정하여 10년의 범위에서 갱신할 수 있다.

④ (생략)

⑤ 제2항 및 제3항에 따라 사용허가를 갱신받으려는 자 또는 제4항에 따라 사용허가기간을 연장받으려는 자는 사용허가기간이 끝나기 1개월 전에 지방자치단체의 장에게 사용허가의 갱신 또는 사용허가기간의 연장을 신청하여야 한다.

 

【공유재산 및 물품 관리법 시행령】

제12조(사용허가) 법 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용허가를 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.

1. 행정 목적 또는 보존 목적의 수행에 필요한 경우

2. 공무원의 후생 목적을 위하여 필요한 경우

3. 그 밖에 해당 재산의 용도 또는 목적에 장애가 되지 않는 경우로서 해당 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 경우

 

제13조(사용허가의 방법) ① 법 제20조제2항에 따라 일반입찰, 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치는 경우에는 행정안전부장관이 지정ㆍ고시하는 정보처리장치(이하 “지정정보처리장치”라 한다)를 이용하여 입찰공고 및 개찰ㆍ낙찰 선언을 하여야 한다. 이 경우 지방자치단체의 장은 필요하다고 인정되면 일간신문 등에 게재하는 방법을 병행할 수 있다.

② 법 제20조제2항에 따른 일반입찰, 제한경쟁 또는 지명경쟁은 사용료 예정가격 이상으로 입찰한 1개 이상의 유효한 입찰이 있는 경우에 최고가격으로 응찰한 자를 낙찰자로 한다.

③ 법 제20조제2항제1호에 따라 수의(隨意)의 방법으로 행정재산의 사용허가를 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.

~ 18. (생략)

19. 이동용 음식판매 용도의 자동차를 이용하여 「식품위생법 시행령」 제21조제8호가목의 휴게음식점영업 또는 같은 호 바목의 제과점영업을 하려는 사람에게 사용허가를 하는 경우

 

나. 판 단

 

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 푸드트럭 운영자 모집 공고, 푸드트럭존 사용･수익허가서, 영업신고증, 이 사건 사용･수익허가 기간만료 도래 안내, 진정민원(통고서), 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

 

가) 피청구인은 2020. 6. 22. ○○시 공고 제2020-○○○호로 하천(자전거휴게소) 내 푸드트럭 운영자 모집 공고를 하고, 같은 해 7. 22. 청구인에게 공유재산법 제20조에 따라 하천 푸드트럭존 사용･수익허가(2020. 8. 16. ~ 2021. 8. 15.)를 하였다.

나) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○ 소재 ‘○○○○’이라는 상호의 휴게음식점(10㎡)에 대하여 영업신고를 하여 피청구인은 2020. 7. 29. 이를 수리하였다.

다) 피청구인은 2021년 8월경 청구인에게 하천 푸드트럭존 사용･수익(갱신)허가(2021. 8. 16. ~ 2022. 8. 15.)를 하였다.

라) 피청구인은 2022. 8. 5. 청구인에게 하천 푸드트럭존 사용･수익(갱신)허가(2022. 8. 16. ~ 2023. 8. 15.)를 하였다.

마) 피청구인은 2023. 7. 18. 청구인에게 푸드트럭 영업 사용･수익허가 기간 만료 도래를 안내하였다.

바) 청구인은 2023. 7. 24. 피청구인에게 ‘통고서’라는 제목으로 푸드트럭 사용･수익허가 기간 연장 신청 취지의 진정민원을 신청하였다.

사) 피청구인은 2023. 8. 1. 청구인에게 푸드트럭 사용･수익허가 연장이 불가하다는 내용의 민원 회신을 하였다.

 

2) 이 사건 처분의 적법 여부

청구인은 현재 푸드트럭 운영자 모집 공고상 자격요건을 충족하고 있고, 2020. 9. 2. ｢국민기초생활 보장법｣의 수급자 자격을 상실하였음에도 이후 피청구인이 2차례나 이 사건 사용･수익허가를 연장하였으므로, 이에 반하는 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되고, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈･남용하였다고 주장한다.

 

가) 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9.선고 2004두46 판결 등 참조).

 

위와 같은 법리에 비추어 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는 기존의 허가기간이 만료할 경우 이를 갱신하여 준다는 피청구인의 공적인 견해 표명이 있어야 할 것인데, 이 사건 사용･수익허가서에 따르면 제2조에서 사용허가 기간을 1년으로 정하고 있고, 피청구인은 2021년 8월경, 2022. 8. 5. 이 사건 사용･수익허가를 1년 단위로 2차례 연장하였을 뿐, 계속해서 허가기간을 연장해주겠다는 공적인 견해를 표명하였다고 보기 어려우며, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다 할 것이다.

나) 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈･남용하였다는 주장에 대하여

 

공유재산의 관리청이 하는 행정재산의 사용･수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하고, 행정재산의 관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상 영향 등을 참작하여 권리위탁을 하는 허가처분은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 이른바 수익적 행정처분으로서 재량행위에 해당한다(대법원 1998. 2. 27. 선고 97누1105 판결 등 참조).

한편, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권 일탈･남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈･남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례･평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 하며(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결, 대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두1329 판결 등 참조), 그 재량권 행사에 하자가 있었다거나 그 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 원칙적으로 그 행정처분의 효력을 다투는 자가 이를 주장･증명하여야 하고, 처분청이 그 재량권의 행사가 정당한 것이었다는 점까지 주장･증명할 필요는 없다(대법원 1987. 12. 8. 선고 87누861 판결 참조).

 

살피건대, 이 사건 사용･수익허가는 재량행위로서 공유재산에 대한 사용허가를 받은 청구인에게 당초 허가한 사용기간을 다시 연장･갱신하여 줄 것인지 여부도 피청구인의 재량에 속하는 사항이라고 보아야 할 것이고, 청구인이 단지 푸드트럭 운영자 모집 공고상 자격요건을 충족하고 있다는 사유만으로 피청구인에게 이 사건 사용･수익허가를 연장하여야 하는 의무가 발생한다고 보기 어려우며, 피청구인은 취업애로청년 또는 취약계층 등의 생활기반 마련 및 취업 확대라는 정책적 목적 하에 이 사건 처분을 한바, 이 사건 처분이 객관적인 합리성과 타당성을 현저히 결여하였거나 재량권을 일탈･남용하였다고 보기도 어렵다.

따라서, 이 사건 처분이 적법･타당한 이상, 피청구인에게 청구인에 대하여 공유재산 사용･수익허가를 이행하여야 할 의무가 있다고 볼 수 없으므로 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다 할 것이다(1697).