농지를 농영경영에 이용하지 않아 농지처분명령 취소청구

농지를 농영경영에 이용하지 않아 농지처분명령 취소청구

1. 사건개요

 

청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○(답 4,473㎡), ◎◎◎(전 588㎡), △△△(답 387㎡), ◈◈◈(답 3,722㎡) 토지(이하 위 4필지를 ‘이 사건 농지’라 하고, 각 필지는 동과 지번만으로 특정한다)의 소유자로, 피청구인은 청구인이 이 사건 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 아니하였다는 이유로 2024. 4. 8. 청구인에게 ｢농지법｣ 제11조에 따라 농지처분명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

 

2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 관계법령

【농지법】

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007. 12. 21., 2009. 4. 1., 2009. 5. 27., 2018. 12. 24., 2021. 8. 17.>

4. “농업경영”이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다.

 

제6조(농지 소유 제한) ①농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.

 

제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ①농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이 하는 세대원이 아닌 자, 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 자에게 처분하여야 한다. <개정 2009. 5. 27., 2013. 3. 23., 2020. 2. 11., 2021. 8. 17., 2023. 8. 16.>

1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우

②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.>

 

제11조(처분명령과 매수 청구) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농지소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. <개정 2021. 8. 17.>

2. 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 경우

제12조(처분명령의 유예) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. <개정 2008. 12. 29.>

1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우

2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우

②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다.

③농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다.

 

제55조(청문) 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.>

1. 제10조제2항에 따른 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분의무 발생의 통지

2. 제39조에 따른 농지전용허가의 취소

 

【농지법 시행령】

제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ①법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 “자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009. 11. 26., 2012. 7. 10., 2013. 12. 30., 2016. 1. 19., 2019. 7. 2., 2020. 8. 11.>

1. 법 제23조제1항에 따라 소유농지를 임대 또는 무상사용하게 하는 경우

2. 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우

3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우

가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우

나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우

다. ｢병역법｣에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우

라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우

마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우

바. 제24조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 휴경하는 경우

사. 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우

아. 연작으로 인한 피해가 예상되는 재배작물의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우

자. ｢가축전염병예방법｣ 제19조에 따라 가축사육시설이 폐쇄되거나 가축의 사육이 제한되어 해당 축사에서 가축을 사육하지 못하게 된 경우

차. ｢곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률｣ 제10조제2항에 따라 곤충의 사육 및 유통이 제한되거나 폐기 명령을 받은 경우

카. 소유농지가 ｢자연공원법｣ 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구로 지정된 경우

② 법 제10조제1항제4호의2 및 제4호의3에서 “농지를 제23조제1항제1호에 따라 임대하거나 제23조제1항제6호에 따라 한국농어촌공사에 위탁하여 임대하는 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 각각 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <신설 2022. 5. 9.>

③법 제10조제1항제7호에서 “자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2022. 5. 9.>

1. 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우

2. 법 제9조에 따라 위탁경영하는 경우

 

나. 판 단

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 농지처분의무통지서, 처분대상농지조사표, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

 

가) 청구인은 이 사건 농지의 소유자이다.

 

나) 피청구인은 청구인에게 2021. 4. 2. 이 사건 농지를 자신의 농업경영에 이용하지 않는다는 이유로 ｢농지법｣ 제10조에 따라 처분의무기간(2021. 4. 5.~2022. 4. 1.)에 처분(매각)하거나 자신의 농업경영에 이용하도록 농지처분의무 통지를 하였고, 2022. 6. 29. 경작사실이 확인되었음을 이유로 2022. 7. 1.~2025. 6. 30.까지 3년간 농지처분명령을 유예하였다.

 

다) 피청구인은 농지처분명령 유예기간 중인 2023. 10. 13. 이 사건 농지에 대하여 경작 여부 재확인을 거쳐, 같은 해 11. 24. 청구인에게 이 사건 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 아니한 것으로 확인되었다는 이유로 농지처분명령 사전통지를 하였다.

 

라) 청구인은 2023. 12. 11. 피청구인에게 ‘4월 25일 호박 육묘판을 조성하여 5월 20일 전 필지에 호박 육묘판을 식재하였는데 며칠 후 확인해 보니 산짐승 고라니가 식재한 식물을 잘라 먹어 호박순이 고사 및 전멸되었다’라는 취지로 의견을 제출하였고, 피청구인은 2024. 3. 7. 이 사건 농지 중 장지동 ◎◎◎, △△△, ◈◈◈번지에 출장하여 현장 확인을 거친 후 같은 해 4. 8. 청구인에게 농지처분 유예기간 중 이 사건 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않은 것이 확인되었다는 이유로 ｢농지법｣ 제11조에 따라 처분기간(2024. 5. 1.~같은 해 10. 31.) 내에 처분할 것을 명하는 이 사건 처분을 하였다.

 

2) 이 사건 처분의 적법 여부

 

가) 청구인은 농업회사법인으로서 이 사건 농지를 포함하여 인근에 취득한 농지 전부에서 농작물을 재배하는 등 자기의 농업을 경영하였으며, 2023년도에도 5월경에 이 사건 농지 전부에 대해서 호박 모종을 식재하고 9월경까지 일용직 근로자를 시켜 제초제 살포작업을 하는 등 호박 경작을 하였으나 고라니로 인한 피해가 발생하여 사실상 경작이 불가능하게 되었던 것인데, 고라니로 인한 피해로 호박순이 고사 및 전멸한 후인 2023. 10.경과 추가적인 농경을 진행하기 전인 2024. 3.경에 피청구인이 현장조사를 함으로써 청구인이 이 사건 농지에서 경작을 하지 않은 것으로 사실을 오인한 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다.

 

살피건대, 처분대상농지조사표에 의하면 피청구인 담당자가 2023. 10. 13. 이 사건 농지의 이용현황을 조사할 당시 이 사건 농지에는 호박 등 작물이 식재되었던 흔적이 없고 잡풀만 우거진 상태여서 2023년도에 청구인이 경작을 하였다고 보기 어려웠던 점,

 

청구인은 2023. 5.경 이 사건 농지 전부에 호박을 식재하고 9.경까지 일용직 근로자로 하여금 제초제 살포 작업을 하게 하는 등 호박을 경작하였다고 주장하나, 청구인이 제출한 매출내역서에 의하면 2023년도에 청구인이 논벼를 출하한 사실을 알 수 있으나 그밖에 호박을 소출하였다는 자료가 없는 점,

 

청구인이 제출한 매입상세내역서에 기재된 상품들은 제초제나 토양살충제 등으로서 이것만으로는 청구인이 이 사건 농지에서 호박 경작을 하는 데 필요한 농자재를 구입하였다고 보기 어렵고, 2023년도에 이 사건 농지 전부에서 고라니로 인한 피해가 발생하였다는 청구인의 주장을 뒷받침할 자료가 없는 점,

 

청구인이 제출한 개별사진 속성정보만으로는 이 사건 처분 사전통지에 따른 청구인의 의견제출서 및 이 사건 처분에 따른 이의신청서에 청구인이 첨부한 사진들이 실제로 2023. 5.~6.경 이 사건 농지에서 촬영된 것이라고 단정하기 어렵고, 청구인이 이 사건 농지 이외에도 다른 경작지에서 논벼를 재배하였기 때문에 일용직 근로자에게 지급된 임금이 이 사건 농지의 경작을 위한 것인지 분명치 않은 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분 당시 청구인은 이 사건 농지를 농업경영에 이용한 것으로 인정하기 어렵다.

 

나) 청구인은, 설령 이 사건 농지가 농업경영에 이용되지 못하였다고 보더라도 2023년도에 청구인은 자연재해에 해당하는 고라니로 인한 피해로 인하여 호박 재배를 할 수 없었던 것이므로 자기 농업경영을 하지 못한 데 대해서 정당한 사유가 있었다고 주장한다.

 

그러나 앞서 본 바와 같이 청구인이 2023. 5.경부터 9.경까지 이 사건 농지 전부에서 호박을 경작하였으나 고라니로 인한 피해가 발생하여 경작을 포기하였다는 청구인의 주장을 뒷받침할 객관적인 자료가 없다. 뿐만 아니라 설령 야생조수로 인한 피해가 발생하였다 하더라도, 청구인으로서는 이 사건 농지에 울타리를 치는 등 야생조수의 피해를 미리 방지하거나 경감할 수 있는 방법이 있기 때문에 이를 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능한 경우라 할 수 없으며, 청구인이 자기 농업경영을 하지 못한 데 대해서 정당한 사유가 있었다고 할 수 없다.

 

다) 청구인은 이 사건 농지의 취득 경위, 주변환경 상 농업경영이 용이하지 않은 점 등 제반 사정을 고려하면, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반한 것으로 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 주장한다.

 

그러나 앞서 본 바와 같이 청구인이 농지처분 유예기간 중임에도 휴경을 하는 등 성실경작 의무를 이행하지 않은 점, 농지를 합리적으로 소유·이용하도록 하면서 투기의 대상이 되지 않게 하려는 ｢농지법｣의 취지와 이를 통해 달성하려는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 경제적 불이익에 비하여 결코 작다고 할 수 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위배하여 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 그러므로 이 사건 처분은 적법·타당하다(866).