공유수면 점용 사용 계절영업 불허가처분 취소청구

공유수면 점용 사용 계절영업 불허가처분 취소청구

1. 사건개요

 

청구인은 청구외 ●●●와 청구외 ●●●를 거쳐 공유수면[□□□□□□ ●● ●●●] 매수한 자이고, 이 공유수면은 청구외 ●●●가 2014. 10. 7. 청구외 ●●●에게서 공유수면 매수하였던 곳이다.

한편, 청구외 ●●● 외 1인은 2023. 6. 29. ○○시 ○○동 ****번지선 공유수면을 허가(기간 : 2023. 7. 1. ~ 2023. 8. 20.) 받은 자들이다. 피청구인은 청구외 ●●●에 대한 위반 사실을 신고받고, 사전통지 및 청문 절차를 거쳐, 2023. 12. 7. 청구외 ●●● 외 1인에게 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 위반에 따른 계절영업 불허가 처분을 하였다.

 

2. 청구인의 주장 요지

가. (이 사건 당사자 관계 및 이 사건 처분의 경위)

청구인의 아버지인 청구외 ◆◆◆(이하‘◆◆◆’이라 한다)과 청구외 ●●●(이하‘●●●’이라 한다)은 피청구인으로부터 ○○○ ○○시 ○○동 소재 □□□□□□의 공유수면 **번 구역에 대하여 계절영업(물놀이용품 대여업)을 목적으로 한 공유수면 점용·사용 허가(허가 기간 2023. 7. 1.부터 2023. 8. 20.까지)를 받았던 사람들이다.(허가 조건상 2인 1조 운영 원칙이므로 2인 단위로 허가).

 

한편, 청구인은 위 ●●●으로부터 중간 매수인인 ●●●, ●●●를 거쳐 2015. 6.경부터 위 공유수면 점용·사용 허가 및 이에 따른 권리·의무(물놀이용품 대여소 운영권 등)를 전전 매수 하였던 양수인으로, 2015.경부터 위 공유수면 점용·사용 허가에 따른 계절영업을 실제로 영위해 온 사람이다.(청구인은 그 동안 최초 피허가자이자 매도인인 ●●●의 비협조로 인해 공유수면관리청에 이전신고를 이행하지 못하였다. 소갑 제6호증 내용증명 참조)

 

피청구인은 2023. 12. 7. ◆◆◆, ●●●에 대한 위 공유수면 점용·사용 허가 처분 중 ●●●에 대한 허가 부분(청구인이 양수한 부분)에 대하여, ●●●이 청구인에게 허가에 따른 권리·의무(사업장)를 매도하여 위 허가 처분의 허가조건(부관) 중 11항 직접경영 원칙을 위반하였음을 이유로 ‘차년도부터 □□□□□□ 계절영업 공유수면 점용 사용을 불허가’하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다(소갑 제1호증 이 사건 불허가 처분서 참조).

 

나. (이 사건 청구의 적법성 - 처분의 취소를 구할 법률상 이익의 존재)

행정처분의 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 그 처분의 취소를 구할 수 있고, 이 경우 ‘법률상의 이익’이란 간접적인 사실상 경제적인 이해관계가 아닌, 당해 처분의 근거 법률에 의하여 직접 보호되는 구체적인 이익을 의미한다(대법원 1991. 12. 13. 선고 90누10360 판결, 1999. 6. 11. 선고 96누10614 판결, 2000. 2. 8.선고 97누13337 판결 등 참조).

 

이 사건 처분의 형식적인 처분 대상자는 ●●●이나,

① 청구인은 위 ●●●으로부터 중간 매수인인 ●●●, ●●●를 거쳐 □□□□□□에 대한 위 공유수면 점용·사용 허가 및 이에 따른 권리·의무(물놀이용품 대여소 운영권 등)를 전전 매수하였던 양수인이고.

② 이에 따라 청구인은 실질적으로 위 공유수면 점용·사용 허가에 따른 권리를 향유하고 의무를 부담해 왔던 주체로서, 이 사건 처분의 취소를 통해 실질적으로 향유해왔던 위와 같은 권리와 이익을 회복할 수 있는 지위에 있으며,

③ 이와 같이 청구인이 회복할 권리와 이익은 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제16조 제1항이 점용·사용 허가로 발생한 권리·의무의 이전과 상속을 보장(재산적 교환가치의 실현을 보장)하는 바에 따라 근거 법률에 의해 직접 보호되는 구체적 이익에 해당한다고 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 청구인은 예외적으로 처분 대상자가 아님에도 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 가진다고 할 것인바, 청구인의 이 사건 심판청구는 적법하다고 할 것이다.

 

다. (이 사건 처분의 위법·부당성)

가. 처분사유 부존재 - 무효인 부관의 위반을 이유로 한 불허가 처분 재량행위인 행정처분에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있다고 할 것이나, 부관은 그 내용에 있어 이행이 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 않아야 한다(대법원 1992. 4. 28.선고 91누4300 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결 등 참조).

 

즉 행정처분 내지 행정행위의 부관은 헌법, 법령 기타 법에 적합하여야 할 뿐 아니라 당해 행정행위의 목적상 필요한 한도 내에서, 당해 행정목적 달성에 필요한 최소한도로, 그리고 평등하게 붙여야 하는 등의 내용상 한계가 있다 할 것이고, 이 한계를 위반하는 내용의 부관은 무효라 할 것이다.

 

피청구인은 이 사건 처분에 있어, 불허가 사유를 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제8조 제7항 위반(부관 위반 - 11조 직접경영 원칙)’이라 기재하며 ‘부관 11항 위반’을 처분사유로 명시한 바 있다. 그러나, 위와 같은 부관 11항 중, 피허가자가 허가에 따른 권리·의무를 그대로 보유하면서 타인으로 하여금 점용·사용하도록 하는 ‘임대 내지 전대행위’를 금지하는 부분은 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제8조 제8항에 근거한 적법한 부관으로 볼 여지가 있으나, 이를 초과하여 동법 제8조 제8항이 규정하고 있는 내용이 아닐 뿐 아니라 오히려 동법 제16조 제1항에서 이전과 상속을 명시적으로 보장하고 있는 것과 명백히 배치되는 내용으로서 ‘양도나 상속이 일체금지’된다는 내용의 부관을 붙인 부분은 근거 법률이 허용한 범위를 일탈한 것으로서 법률 적합성을 결여하였음이 명백한 부분이고,

 

나아가 행정행위의 목적상 필요한 최소한도의 범위를 넘어선 것으로도 볼 수 있는 부분인바, 결국 부관 11항 중 양도와 상속을 일체 금지한 부분은 무효인 부관이라 보아야 할 것이다.

 

그럼에도, 피청구인은 ●●●이 청구인에게 이 사건 공유수면 점용·사용 허가에 따른 권리 의무를 양도(매도)하여 부관 11.항 위반이 성립한다는 사유로써 이 사건 처분에 이르렀는바, 이는 법률 적합성을 결여하여 무효인 부관을 근거로 삼아 불허가 처분을 한 것으로서 처분사유가 불성립하는 위법한 처분이라고 할 것이다.

 

라. (재량권 일탈·남용-비례의 원칙 위반) 비례의 원칙은 법치국가 원리에서 당연히 파생되는 헌법상의 기본원리로서, 모든 국가작용에 적용된다고 할 것이고(헌법재판소 1992. 12. 24.，선고 92헌가8 결정 등 참조), 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적 달성에 유효·적절하고, 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입에 따른 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 안 된다고 할 것이다(대법원 1997. 9. 26., 선고 96누10096 판결 등 참조).

 

처분 상대방의 의무 위반을 이유로 한 제재 처분의 경우 의무 위반 내용과 제재 처분의 양정 사이에 엄밀하게는 아니더라도 어느 정도는 비례 관계가 있어야 하고, 제재처분이 의무위반의 내용에 비하여 과중하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 경우에는 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 할 것이다(대법원 2007. 7. 19.선고 2006두19297 판결 등 참조).

 

앞서 살펴본 바와 같이, ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제16조 제1항은 점용·사용 허가로 발생한 권리·의무의 이전과 상속을 보장하며 재산적 교환가치의 실현을 보장하고 있는바, 청구인이 최초 매도인인 ●●●의 비협조로 인해 이전 신고를 완료하지 못 하였다 하더라도 청구인이 양수인으로서 향유해 온 권리와 이익은 그 정당성이 충분히 인정될 수 있는 것이고, 청구인은 형식적 요건으로서 이전 신고만 완료할 경우 피청구인의 실질적 허부 심사 없이 공유수면 점용·사용의 피허가자 지위에 있게 되는 자로서(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제16조 제5항 참조) 단순히 절차상의 형식적 흠결만을 이유로 청구인의 생업과 연계된 정당한 권리와 이익을 곧바로 박탈하는 불허가 처분에 이른 것은 달성하려는 공익에 비해 청구인의 사익을 과도하게 침해하여 비례의 원칙을 위반한 처분으로서 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 것이다. 나아가, 이러한 청구인의 미신고 경위, 생업의 필요성 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 지나치게 가혹한 처분으로서 부당한 처분에도 해당한다고 할 것이다.

 

3. 관련 법령

별지 관련법령 기재와 같다.

 

4. 이 사건 처분의 위법 부당 여부

가. 관련 법령

 

｢행정심판법｣ 제5조 제1항에서는 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 의미하고, 같은법 제13조 제1항에서는 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우도 또한 같다고 정하고 있다.

｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ 제8조 제7항에 따르면 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 하는 경우 해양환경ㆍ생태계ㆍ수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업 피해의 예방 또는 공유수면의 관리ㆍ운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 어업인 등 이해관계자의 의견을 들어야 하며, 점용ㆍ사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관(附款)을 붙일 수 있다고 정하고,

 

같은법 제19조 제1항 3호에서는 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 받은 자나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받은 자가 정당한 사유 없이 제8조제7항에 따른 부관을 이행하지 아니한 경우에 해당하는 경우에는 그 허가나 협의 또는 승인을 취소하거나 점용ㆍ사용의 정지, 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌 또는 그 밖의 물건의 개축ㆍ이전 등 필요한 조치를 명할 수 있다고 정하고 있다.

 

나. 판단

 

청구인은 ●●●으로부터 중간 매수인인 ●●●, ●●●를 거쳐 □□□□□□에 대한 위 공유수면 점용·사용 허가 및 이에 따른 권리·의무(물놀이용품 대여소 운영권 등)를 매수하였던 양수인이고, 이에 따라 실질적으로 위 공유수면 점용·사용 허가에 따른 권리를 향유하고 의무를 부담해 왔던 주체로서, 이 사건 처분의 취소를 통해 실질적으로 향유해 왔던 위와 같은 권리와 이익을 회복할 수 있는 지위에 있으며,

 

청구인이 회복할 권리와 이익은 공유수면관리법 제16조 제1항이 점용·사용 허가로 발생한 권리·의무의 이전과 상속을 보장(재산적 교환가치의 실현을 보장)하는 바에 따라 근거 법률에 의해 직접 보호되는 구체적 이익에 해당한다 할 것이므로 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 가진다고 주장한다.

 

청구인이 행정심판법 제13조에 따른 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자 인지 여부에 대해 살펴보자면, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있고,

 

여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적인 이익을 말하며, 간접적이거나 사실적·경제적인 이익까지 포함되는 것은 아니라 할 것이다(대법원 2006. 5. 25. 선고 2003두11988 판결 참조).

 

이 사건 공유수면에 대한 허가권은 청구외 ●●●에게서 청구외 ●●●, 청구외 ●●●, 청구인으로 순차적으로 매매되었으나, 이는 당사자들간 금전적 거래를 통해 얻은 경제적 이익으로, 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적인 이익이라고 할 수 없다.

 

따라서, 청구인에게 행정심판법 제13조에 따른 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보기 어려우므로, 이 사건 심판 청구는 청구인 적격이 없는 자의 청구로 부적법한 청구이다.

 

[관련 법령]

 ｢행정심판법｣

제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판

제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다.

 

 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ (약칭 : 공유수면법)

제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가)

⑦ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 하는 경우 해양환경ㆍ생태계ㆍ수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리ㆍ운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 어업인 등 이해관계자의 의견을 들어야 하며, 점용ㆍ사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관(附款)을 붙일 수 있다.

 

⑧ 점용ㆍ사용허가를 받은 자는 그 허가받은 공유수면을 다른 사람이 점용ㆍ사용하게 하여서는 아니 된다. 다만, 국방 또는 자연재해 예방 등 공익을 위하여 필요한 경우로서 공유수면관리청의 승인을 받은 경우에는 그러하지 아니하다.

제16조(권리ㆍ의무의 이전 등)

① 점용ㆍ사용허가로 발생한 권리ㆍ의무는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이전하거나 상속할 수 있다.

② 제1항에 따라 권리ㆍ의무를 이전받거나 상속받은 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 권리ㆍ의무의 이전 또는 상속 내용을 공유수면관리청에 신고하여야 한다.

③ 공유수면관리청은 제2항에 따른 신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다.

④ 공유수면관리청이 제3항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다.

⑤ 제3항에 따라 권리ㆍ의무의 이전 또는 상속의 신고가 수리된 자(제4항에 따라 신고가 수리된 것으로 보는 자를 포함한다)는 이 법에 따른 점용ㆍ사용허가를 받은 자로 본다.

제19조(점용ㆍ사용허가 등의 취소 등) ① 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 받은 자나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 허가나 협의 또는 승인을 취소하거나 점용ㆍ사용의 정지, 인공구조물, 시설물, 흙ㆍ돌 또는 그 밖의 물건의 개축ㆍ이전 등 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 점용ㆍ사용허가를 취소하여야 한다.

1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 점용ㆍ사용허가를 받은 경우

2. 점용ㆍ사용허가를 받은 자가 허가사항을 위반한 경우

3. 정당한 사유 없이 제8조제7항에 따른 부관을 이행하지 아니한 경우