건축법 위반 건물 무단증축 이행강제금부과처분 취소청구

건축법 위반 건물 무단증축 이행강제금부과처분 취소청구

 

재결 요지

「건축법」 상 이행강제금 산정 시 건물이 무단증축한 부분을 포함하여 연면적 85㎡ 이하임에도 「건축법」 제80조 제1항 단서 및 「서울특별시 건축조례」 제45조 상의 1/2 감경규정을 적용하지 않고, 무단증축 시 기초공사를 하지 않았는데 면고르기, 먹줄놓기 등의 공정을 하였다고 하여 기초공사를 한 건물로 보고 「부동산시가표준액표」 상 0.85의 감경률을 적용하지 않은 것은 위법하다.

 

주 문

1. 피청구인은 2014. 12. 31. 청구인에게 한 4,841,000원, 1,309,000원, 268,000원의 이행강제금 부과처분 및 2015. 1. 27. 청구인에게 한 4,841,000원 및 1,309,000원의 이행강제금 징수처분은 취소하고, 이행강제금을 재산정하여 부과토록 한다.

2. 나머지 청구인의 청구를 기각한다.

 

청구 취지

(주위적 청구취지) 피청구인이 2014. 7. 7. 청구인에게 한 1,441,000원 및 1,365,000원과, 2014. 12. 31. 청구인에게 한 4,841,000원과 1,309,000원 및 268,000원의 이행강제금 부과처분은 무효임을 확인한다.(예비적 청구취지) 피청구인이 2014. 7. 7. 청구인에게 한 1,441,000원 및 1,365,000원과, 2014. 12. 31. 청구인에게 한 268,000원의 이행강제금 부과처분은 무효임을 확인하고, 2015. 1. 27. 청구인에게 한 4,841,000원 및 1,309,000원의 이행강제금 징수처분은 취소한다.

 

1. 사건개요

 

가. 피청구인은 청구인이 서울 〇〇구 〇〇〇로〇〇길 〇〇 소재 공동주택 건물(이하, ‘이 사건 건물’이라 한다) 4층 〇〇〇호를 시멘트벽돌조, 주거용도로 19.43㎡를 무단증축(이하, 무단증축 1)하고, 5층 〇〇〇호를 판넬/판넬조, 보일러 용도로 1.82㎡를 무단증축(이하, 무단증축 2)하고, 옥탑을 판넬/판넬조, 주거용도로 7.10㎡를 무단증축(이하, 무단증축 3)한 사실을 적발하고 2013. 10. 이행강제금을 부과하였다.

 

나. 피청구인은 2014. 1. 청구인이 추가로 건물 4층 〇〇〇호를 판넬/판넬조, 주거용도로 16.20㎡ 무단증축(이하, 무단증축 4)하고, 옥탑을 판넬/판넬조, 주거용도로 7.67㎡ 무단증축(이하, 무단증축 5) 한 사실을 적발하고, 2014. 7. 2.(부과고지서상 기재된 일자는 2014. 7. 7.) 청구인에게 무단증축 4에 대하여 1,365,000원의 이행강제금을, 무단증축 5에 대하여 1,441,000원의 이행강제금을 부과(이하, ‘이 사건 각 처분’이라 한다.)하였다.

 

다. 피청구인은 청구인의 자진시정이 이루어지지 않자 2014. 12. 18.(부과고지서상 기재된 일자는 2014. 12. 31.) 청구인에게 무단증축1에 대하여 4,841,000원의 이행강제금을, 무단증축 2에 대하여 268,000원의 이행강제금을, 무단증축 3에 대하여 1,309,000원의 이행강제금을 부과(이하, ‘이 사건 각 처분’이라 한다.)하였다.

 

2. 청구인 주장

 

가. 이 사건 건물 4층 〇〇〇호의 경우, 전유부분이 42.655㎡이고 2013년에 증축 한 면적은 19.43㎡(시멘트벽돌조), 2014년 16.20㎡(조립식패널조)이므로 이를 합산하면 78.285㎡가 되므로 85㎡ 이하가 되기 때문에 건축법 제80조 제1항에 의거하여 피청구인이 산출한 이행강제금의 2분의 1을 적용해야 하며, 더불어 위 증축은 수직증축에 해당하므로 부동산시가표준액표상 기초공사를 하지 않은 건물로 보아 0.85의 감경률 또한 적용하여 이행강제금을 산출해야 한다.

 

나. 이 사건 건물 5층 △△△호의 경우에도, 전유부분이 37.015㎡이고 여기에 1.82㎡ 증축 면적을 더하면 38.835㎡이므로 85㎡ 이하가 되기 때문에 건축법 제80조 제1항에 의거하여 피청구인이 산출한 이행강제금의 2분의 1을 적용해야 하며, 위 증축 또한 수직증축에 해당하므로 0.85의 감경률을 적용하여 이행강제금을 산출해야 한다.

 

다. 옥탑의 경우, 2013년도에 7.10㎡를, 2014년도에 7.67㎡ 증축하여 그 면적이 총 14.77㎡가 되며, 옥탑에 있는 증축건물 또한 개별적인 건축물로서 그 세대면적이 85㎡ 이하이기 때문에 당초 이행강제금 2분의 1 적용 및 수직증축으로서 0.85의 감경률이 적용되어야 한다.

 

라. 청구인은 2014. 12. 31.자 이행강제금 부과처분을 2015. 1. 5.경 송달받았으며, 2015. 1. 30.경 이행강제금 부과처분에 대한 최초 독촉(징수처분)을 받았다.

 

그 후 동년 3. 19. 피청구인에게 이행강제금의 취소를 구하는 이의신청을 제기한 바 있으나 피청구인은 회신을 미루어 아직까지 받지 못하고 있다. 따라서 행정심판의 청구는 피청구인에게 할 수 있다는 행정심판법 제23조 제1항 및 최초 독촉의 경우 징수처분으로서 행정처분으로 보고 있다는 것과 처분의 취소를 구하는 취지의 서면은 행정심판 청구로 볼 수 있다는 대법원의 판결에 따라 이 사건 부과처분은 90일이 지났어도 행정심판의 취소를 받을 수 있는 요건이 된다.

 

3. 피청구인 주장

 

가. 청구인은 2013. 7. 22. 이 사건 건물 4층 〇〇〇호 19.43㎡, 5층 1.82㎡, 옥상 7.10㎡ 무단 증축하여 피청구인은 공사중지 명령 및 4층 무단증축부분 일부 강제철거, 시정명령을 하였으나 정비되지 않은 부분에 대해 이행강제금을 부과하였고, 2014. 1. 22. 4층 16.20㎡, 옥상 7.67㎡를 무단증축하여 공사중지 명령 및 일부 강제철거, 시정명령 등을 반복하였으나 정비되지 않은 무허가 건축물에 대하여 이행강제금을 부과하였다.

 

나. 이행강제금은 건축법 제80조 및 주거용 무허가건축물 이행강제금부과 경감 방안(서울시 건축과-13297, 2006. 8. 17.), 2013년 위반 무허가건축물 단속관리 계획방침(도시계획과-5071, 2013. 4. 3.)에 의하여 면적별 차등 적용 요율에 의거 부과하였고, 지상 1층과 지상4층에 축조된 무허가 건물 축조시 바닥면 면고르기, 먹줄놓기 등 기초공사의 일부 공정이 포함되어 있으므로 모든 건축물의 수직 증축공사를 기초공사를 하지 않는 건물로 볼 수 없으며, 질의회신 말미에도 기초공사 시공여부를 판단하기에 상당한 어려움이 있으므로 공사현장별 기초공사 여부를 조사하여 판단하여야 한다고 되어 있다.

 

또한 지상 4층 샌드위치 판넬 증축시 풍하중, 설하중에 견딜수 있는 안전을 위해 기존 지상 4층 콘크리트 부분(난간)에 앙카볼트 및 나사 못 등으로 견고하게 정착시켜 안정화를 시켰으며 기존 건축물은 이미 기초가 완성되어 있는 건축물로서 무허가 건물 또한 기존 건물의 연장선에 의거 축조되었으므로 이행강제금 산출비율 100%를 적용하는 것은 타당하다.

 

* 주거용 무허가건물 면적별 차등요율 적용내용(서울시 건축과-13297, 2006. 8. 17.)

구 분	무단증축(무허가) 위반면적별 적용 요율 (주거용에 한함)
	10㎡이하	11㎡～20㎡	21㎡～30㎡	31㎡ 이상
적용요율	25/100	30/100	40/100	50/100

 

4. 관계법령

건축법 제11조, 제14조, 제79조 제1항, 제80조

건축법 시행령 제2조 제2호, 제119조 제1항

   

5. 인정사실

 

청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.

 

가. 건축물 대장에 따르면 이 사건 건물은 지상1층/지상5층, 연면적 368.229㎡, 주용도는 공동주택, 주구조는 철근콘크리트구조이며, 옥탑층은 도시형생활주택 용도로 사용 승인된 건축물이다.

 

나. 피청구인은 2013. 7. 건축민원을 접수하고 현장을 확인한 후 청구인에 대하여 이 사건 건물 무단증축 부분에 대한 공사중지 및 시정명령을 하고 2013. 10. 17. 5,952,000원의 이행강제금을 부과하였다.(4층 19.43㎡(시멘트벽돌조), 5층 1.82㎡(조립식패널조), 옥상 7.1㎡(조립식패널조)

 

다. 피청구인은 2014. 1. 건축민원을 재접수하고 현장을 확인하여 청구인의 추가무단증축을 확인한 후 2014. 7. 2. 4층 16.2㎡ 무단증축부분에 대하여 1,441,000원의 이행강제금을, 옥상 7.67㎡ 무단증축부분에 대하여 1,365,000원의 이행강제금을 부과처분하였고, 2014. 7. 10. 등기대리인 청구외 성〇〇이 수령하였다.

 

라. 피청구인은 2014. 12. 18. 청구인에 대하여 4층 19.43㎡ 무단증축부분에 대하여 4,841,000원의 이행강제금을, 4층 1.82㎡ 무단증축부분에 대하여 268,000원의 이행강제금을, 옥상 7.1㎡ 무단증축 부분에 대하여 1,309,000원의 이행강제금을 부과처분하였고, 2015. 1. 9. 친지 청구외 배〇〇이 수령하였다.

 

[2014년 이행강제금 부과내역]

발생년도	건축물현황			위반내용(무단증축)				이행 강제금 (천원)	비고
	구조	용도	면적 (㎡)	구조	용도	면적 (㎡)	호수
2013	철근 콘트리트조	도시형 생활주택	65.52	시멘트벽돌조	주거	19.43	○○○호	4,841	623,000원× 19.43㎡×0.4
	철근 콘트리트조	도시형 생활주택	58.951	판넬 /판넬	보일러	1.82	△△△호	268	295,000원× 1.82㎡×0.5
	철근 콘트리트조	도시형 생활주택	12.91	판넬 /판넬	주거	7.10	옥상	1,309	369,000원× 7.10㎡×0.5
2014	철근 콘트리트조	도시형 생활주택	65.521	판넬 /판넬	주거	16.20	○○○호	1,441	356,000원× 16.20㎡×0.5×0.5
	철근 콘트리트조	도시형 생활주택	12.91	판넬 /판넬	주거	7.67	옥상	1,365	356,000원× 7.67㎡×0.5

※ 이 사건 토지 개별 공시지가 : 3,900,000원(2013년), 4,054,000원(2014년)

 

6. 이 사건 처분의 위법‧부당 여부

 

가.「건축법」제11조, 제14조에 의하면 건축물을 건축하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고해야 하며, 같은 법 제79조에 의하면 허가권자는 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 행위 또는 허가를 취소하거나 그 건축물의 건축주 ․ 공사시공자 ․ 현장관리인 ․ 소유자 ․ 관리자 또는 점유자에게 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거 ․ 개축 ․ 증축 ․ 수선 ․ 용도변경 ․ 사용금지 ․ 사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다.

 

같은 법 제80조에 의하면 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면, 건축물이 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는,

 

 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하를 부과하고, 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물인 경우에는 위 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다고 규정하고 있다.

 

같은 법 시행령 제2조 제2호에서는 “증축”이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것이라 규정하고 있다.

 

같은 법 시행령 119조 제1항 제4호에서 “연면적”은 하나의 건축물 각 층의 바닥면적의 합계로 하되,

 

용적률을 산정할 때는 지하층의 면적, 지상층의 주차용(해당 건축물의 부속용도인 경우만 해당한다)으로 쓰는 면적, 초고층 건축물과 준초고층 건축물에 설치하는 피난안전구역의 면적, 건축물의 경사지붕 아래에 설치하는 대피공간의 면적은 제외한다고 규정하고 있다.

 

서울특별시 발간 2013년, 2014년 부동산시가표준액표 Ⅰ. 건물 5. 증개축 건물 등에 대한 시가표준액 산출요령

 

가.에 따르면 증축건물에 대한 시가표준액은 기초공사를 한 건물과 기초공사를 하지 않은 건물로 구분하고,

 

해당 건물의 구조별 신축건물시가표준액에 [별표1]의 비율을 곱하여 산출한 금액을 ㎡당 시가표준액으로 하며,

 

해당부분에 대하여는 증축년도를 신축년도로 본다고 규정하고 있으며, [별표1]에서의 ㎡당 시가표준액산출비율(시멘트벽돌조(구조지수 7), 조립식패널조(구조지수 11))은 기초공사를 한 건물인 경우 100%, 기초공사를 하지 않은 건물인 경우 85%를 규정하고 있다.

 

나. 이 사건 처분에 관하여 본다.

 

(1) 청구인은 이 사건 각 처분의 산출에 위법이 있음을 이유로 이 사건 각 처분은 무효라고 주장하므로, 이에 관하여 살펴본다.

 

행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다.

 

그리고 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나,

 

그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분의 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다.(대법원 2010.9.30. 선고 2010두9358 판결 참조)

 

이 사건으로 돌아와 보건대, 청구인은 피청구인에게 신고를 하거나 허가를 받지 아니하고 이 사건 건물 4층, 5층 및 옥탑층을 무단증축하여 건축법을 위반한 사실은 명백하므로 피청구인이 청구인에게 이 사건 각 무단증축에 대하여 이행강제금을 부과한 것은 타당하며, 후술하는 바와 같이 피청구인이 건축법 제80조 제1항의 단서의 해석을 그르치고 시가표준액을 산정하는데 오류를 범한 사실은 있으나 이는 이행강제금 부과처분의 취소 사유에 불과할 뿐 이 사건 각 처분이 하자가 중대·명백하여 무효에 해당한다고 보기는 어렵다.

 

(2) 다만, 청구인은 이 사건 각 처분을 받은 후 2015. 3. 18. 처분의 하자를 주장하며 이행강제금을 재산정하여 처분해 달라는 이의신청서를 피청구인에게 제출한 바 있고,

 

이와 관련하여 대법원은 “행정심판법 및 행정심판제도의 목적에 비추어 보면 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위로 해석되므로, 위법 부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정소송법 소정의 행정심판청구로 보고,

 

불비된 사항이 보정가능한 때에는 보정을 명하고 보정이 불가능하거나 보정명령에 따르지 아니한 때에 비로소 부적법 각하를 하여야 할 것이며, 더욱이 심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖고 있지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우도 적지 않으나, 이러한 경우에도 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자의 이익이 되도록 해석하고 처리해야 할 것(대법원 1995. 9. 5. 선고 94누16250 판결 등 참조)”라고 판시한 바 있다.

 

청구인이 제출한 ‘이의신청서’의 경우에도, 비록 서면의 제목이 ‘이의신청서’로 되어 있으나 그 내용을 살펴보면 이 사건 각 처분에 대한 변경을 구하고 있으며, 피청구인인 처분청과 청구인의 이름과 주소가 명확히 기재되어 있고, 청구인의 기명, 날인이 되어 있으며, 제출자의 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다는 위 대법원 판례 등을 고려했을 때 위 이의신청서는 소정의 행정심판청구로도 볼 수 있으므로, 이 사건 청구 중 2014. 12. 31.자 처분에 대한 무효 청구는 청구기간을 도과하지 않은 청구로 인정한다.

 

(3) 그렇다면 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 각 처분이 하자가 중대·명백하여 무효에 해당한다고 보기는 어려우므로, 2014. 12. 31.자 처분의 무효를 구하는 청구인의 청구취지를 2014. 12. 31.자 처분의 취소를 구하는 것으로 선해하여 살펴본다.

 

먼저 건축법 제80조 제1항에 따르면 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하라고 규정하고 있고,

 

다만 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물인 경우에는 위 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다고 규정하고 있으며,

 

서울시 건축조례 제45조에서는 연면적이 85제곱미터 이하인 주거용 건축물이 법 제80조 제1항 제1호에 해당하는 위반행위를 하는 경우 법 제80조 제1항 제1호에 따라 산정된 이행강제금의 2분의 1을 부과한다고 규정하고 있다.

 

한편 위에서 말하는 연면적이란 기존건축물의 연면적과 무단 증축된 부분의 면적을 포함한 전체 연면적이 85㎡이하인 경우를 말한다 할 것인데,

 

이 사건 건물 401호는 당초 전유면적이 42.65㎡이고 무단증축 된 면적은 총 35.63㎡이므로 연면적 85㎡이하에 해당되어 건축법 제80조 제1항 단서조항을 적용해야 하나 피청구인은 이를 적용하지 않은 위법이 있으며, 이 사건 옥탑층의 경우에도 당초 전유면적에서 무단증축 한 면적을 합한 전체 연면적이 85㎡이하에 해당하므로 이 또한 건축법 제80조 제1항 단서조항을 적용해야 함이 타당하다.

 

한편 피청구인은 건물을 증축하는데 있어 기초공사의 일부 공정이 포함되어 있다는 점, 무허가 증축 건축물 또한 기존 건물의 연장선에 의거 축조되었다는 점에 기초하여 이 사건 무단증축을 ‘기초공사를 한 건물’로 판단한 후 부동산시가표준액표상 감경률을 적용하지 않고 이행강제금을 산정하였으나, 청구인은 증축된 부분이 ‘기초공사를 하지 않은 건물’에 해당하므로 0.85의 감경률을 적용해야 한다고 주장한다.

 

건물의 “기초공사”라 함은 구조물에 작용하는 하중이나 구조물 자체의 무게 등을 안전하게 지지할 수 있도록 구조물의 바닥을 단단히 안정시키는 공사를 말하는 것으로서,

 

피청구인이 말한 바와 같이 ‘면고르기’, ‘먹줄놓기’ 등의 기초공사의 일부공정이 있었다는 것만으로 기초공사를 하였다고 보기 어려운 점,

 

이 사건의 경우 기초공사가 되어 있는 기존 건축물 위에 경량철골조 건축물을 증축한 것에 불과한 점,

 

기초공사를 하여 증축한 건물에 대해 이행강제금을 가중하여 부과하는 이유는 그 견고성, 고착성 때문인바,

 

청구인이 증축한 건물은 그 구조나 재질에 비추어 기초공사를 하여 증축한 건물로 보기 어려운 점을 종합하면 피청구인이 이행강제금을 산정할 때 건물의 시가표준액에서 0.85의 감경률을 적용하는 것이 타당하다.

 

결국, 피청구인이 2014. 12. 31. 청구인에게 한 이행강제금 각 부과처분은 건축법 제80조 제1항 단서조항 및 시가표준액 산정에 있어 0.85의 감경률을 적용하지 않은 하자가 있으므로 위법하다.

7. 결 론

그렇다면, 피청구인은 2014. 12. 31. 청구인에게 한 4,841,000원, 1,309,000원, 268,000원의 이행강제금 부과처분 및 2015. 1. 27. 청구인에게 한 4,841,000원 및 1,309,000원의 이행강제금 징수처분은 취소하고, 이행강제금을 재산정하여 청구인에게 부과처분 하도록 하고, 나머지 청구인의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.