국유재산 분할된 후 각필지의 면적이 200㎡ 미만으로 분할제한 대상 토지에 대한 용도폐지신청 거부처분 취소청구

국유재산 분할된 후 각필지의 면적이 200㎡ 미만으로 분할제한 대상 토지에 대한 용도폐지신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요

 

청구인은 피청구인에게 개발제한구역에 위치한 국유지인 이 사건 토지 81㎡ 중 72㎡에 대하여 국유재산 용도폐지 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

 

피청구인은 청구인에게 “｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조제1항제6호 등에 따르면 개발제한구역 내 토지의 분할은 분할된 후 각 필지의 면적이 200㎡ 이상이어야 하나, 이 사건 신청면적은 200㎡ 미만이고, 200㎡ 미만 분할이 가능한 단서규정에 해당하지 않는다”라는 이유로 용도폐지 불가회신 (이하 ‘이 사건 불가회신’이라 한다)을 하였다.

 

2. 당사자 주장 요지

 

가. 청구인 주장

1) 행정재산의 용도폐지는 행정재산으로 사용가치가 없는 구거 등에 대하여 인접 토지소유자 등이 피청구인에게 신청하고, 피청구인은 이를 처리하여 왔으므로 청구인에게 신청권이 없어 이 사건 불가회신이 처분이 아니라는 주장은 부당하다.

 

2) 이 사건 처분은 위법·부당하다.

 

가) 이 사건 토지는 당초 ○○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지(1,031㎡)에서 분할되었는데, ○○○-○번지는 여러 필지로 분할되면서 200㎡ 미만으로 분할되기도 하였다.

 

나) 청구인이 이 사건 토지면적 중 9㎡를 제외한 이유는 해당 면적이 도시계획시설인 하천구역으로 편입되는 면적으로 용도폐지 대상도 아닐뿐더러 도시계획시설부지는 청구인이 활용할 수도, 매수할 수도 없는 토지이기 때문이다.

 

다) 개발제한구역법 제12조제10항에 의하면 “국토교통부장관이나 시·도지사가 제1항제1호 각 목의 시설 중 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제2조제13호에 따른 공공시설을 설치하기 위하여 같은 법 제91조에 따라 실시계획을 고시하면 그 도시·군계획시설사업은 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다”라고 규정되어 있고, 하천도 공공시설에 해당하며 피청구인이 하천구역으로 고시하였으므로 개발제한구역법 제12조제10항에 의한 허가를 받은 것으로 볼 수 있으므로 분할이 가능하다.

 

라) 개발제한구역법 시행령 제16조제1호에 따르면 “공익사업 중 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 제4조제1호 및 제2호에 따른 사업을 시행하기 위한 경우는 200㎡ 미만으로 분할할 수 있다”라고 규정되어 있는데 하천은 이에 해당하고, 하천정비사업을 시행하기 위해 고시한 것이므로 분할이 가능하다. 또한, 같은 조 제2호에 따르면 인접 토지와 합병하기 위한 경우도 200㎡ 미만으로 분할이 가능한데 이 사건 토지는 청구인의 소유 토지 사이에 위치하고 있어 청구인은 이 사건 토지가 용도폐지 되면 이를 매입하여 청구인의 소유토지와 합병하려고 하므로 분할이 가능하다.

 

마) 개발제한구역법의 목적은 개발제한구역을 효율적으로 관리하는데 필요한 사항을 정함으로서 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전함에 있는바 일반적으로 200㎡가 넘는 토지를 쪼개기 등을 통해 편법으로 각종 인허가를 받아 개발제한구역의 훼손을 막기 위해 토지 분할을 제한하는 것이지 도시계획시설인 하천 등 공공시설부지까지 분할을 제한하는 것은 아니다.

 

바) 이 사건 토지는 당초 ○○○-○번지에서 81㎡로 분할된 것으로 200㎡ 미만의 분할을 제한하는 개발제한구역법 시행령 제16조의 적용대상이 아니다.

 

나. 피청구인 주장

 

1) ｢국유재산법｣ 제40조제1항에는 중앙관서의 장이 정해진 기준에 따라 행정재산의 용도폐지를 하도록 규정하고 있을 뿐이므로 청구인에게는 국유재산의 용도폐지를 요구할 신청권이 없는바, 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다.

 

2) 이 사건 처분은 적법·타당하다.

 

가) 개발제한구역법은 2000. 1. 28. 제정, 2000. 7. 1. 시행되었으므로 시행 이전에는 청구인의 주장과 같이 200㎡ 미만으로 분할된 사례가 있다.

나) 개발제한구역법 제16조에 의하면 분할된 후 각 필지의 면적이 200㎡ 이상이어야 하므로 당초부터 200㎡ 미만인 토지는 분할대상이 될 수 없다.

다) 이 사건은 200㎡ 미만 분할이 가능한 개발제한구역법 제16조 단서조항에 해당하지 않고, 국유재산 용도폐지는 국토계획법에 따른 공공시설 설치 및 도시·군계획시설 사업과 관련이 없다.

라) 국유재산 용도폐지는 하천정비사업에 따른 토지보상과 무관하고, ｢공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률｣ 제80조제3항제1호에 따르면 합병하려는 토지의 지번 부여 지역, 지목 또는 소유자가 서로 다른 경우 합병을 신청할 수 없으며, 용도폐지 이후 재산을 한국자산관리공사로 인계한 후 이 사건 토지를 청구인에게 매각할지 여부는 용도폐지 당시에 판단 할 수 없다.

 

3. 이 사건 심판청구의 적법 여부

 

가. 관계법령

 

【국유재산법】

제28조(관리사무의 위임) ④ 중앙관서의 장은 그 소관에 속하는 행정재산의 관리에 관한 사무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이나 그 소속 공무원에게 위임할 수 있다.

제40조(용도폐지) ① 중앙관서의 장은 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다.

1. 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우

2. 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우

3. 제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우

② 중앙관서의 장은 제1항에 따라 용도폐지를 한 때에는 그 재산을 지체 없이 총괄청에 인계하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산은 그러하지 아니하다.

1. 관리전환, 교환 또는 양여의 목적으로 용도를 폐지한 재산

2. 제5조제1항제2호의 재산

3. 공항ㆍ항만 또는 산업단지에 있는 재산으로서 그 시설운영에 필요한 재산

4. 총괄청이 그 중앙관서의 장에게 관리ㆍ처분하도록 하거나 다른 중앙관서의 장에게 인계하도록 지정한 재산

 

【국유재산법 시행령】

제37조(용도폐지) ① 삭제

② 중앙관서의 장은 법 제40조제1항에 따라 용도폐지한 행정재산으로서 철거 또는 폐기할 필요가 있는 건물, 시설물, 기계 및 기구가 있으면 이를 지체 없이 철거 또는 폐기하고 총괄청에 인계하여야 한다.

 

【국토교통부 국유재산관리규정】

제23조(용도폐지) ① 행정재산이 사실상 공용 또는 공공용으로 사용할 필요가 없게 된 때에는 재산관리권자는 다음 각 호의 사항을 고려하여 행정재산의 용도를 폐지하여야 한다.

1. 행정목적이 상실되었는지 여부 및 장래 다른 행정목적으로 활용가능 여부

2. 공공용재산 사용과 직접적인 이해관계가 있는 자의 권리를 침해 할 소지 등 민원유발 요인이 있는지 여부

3. 다른 국가행정 목적으로 사용될 소지 및 관리전환 가능 여부

4. 기존 도로의 용도폐지에 따른 일반통행에 지장 여부 및 대체도로 필요 여부

 

【행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정】

제41조(국토교통부 소관) ② 국토교통부장관은 「국유재산법」(이하 이 호에서 “법”이라 한다)에 따른 소관 국유재산의 관리사무를 다음 각 호와 같이 위임한다.

1. 다음 각 목의 재산에 대해서는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사에게 제2호에 따른 관리사무를 위임한다.

가. 도로 목적의 재산과 그 부속시설(「도로법」 등 다른 법률에 따라 관리하는 재산과 관리기관이 따로 지정된 재산은 제외한다)

2. 관리사무의 위임범위(부수되는 업무를 포함한다)는 다음 각 목과 같다.

너. 법 제40조에 따른 행정재산의 용도폐지 및 용도폐지된 재산의 인계

 

【경기도 사무위임 규칙】

제2조(재위임사항) ① 경기도지사(이하 “도지사”라 한다)가 시장·군수에게 재위임하는 사항은 별표 1과 같다. 다만, 제2항의 별표 3에 따라 황해경제자유구역청장에게 재위임하는 사무는 제외한다.

[별표 1] 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무(제2조제1항 관련)

【행정심판법】

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.

2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다.

제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.

② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다.

제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판

제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다.

 

나. 판 단

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

 

가) 이 사건 토지는 국유지(국토교통부)이고, 면적:81㎡, 지목:구거, 개발제한구역법에 따른 개발제한구역이며, ○○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지에서 분할되었다.

 

나) 청구인은 이 사건 토지와 인접하고 있는 ○○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 및 ○○○-○번지 토지의 소유자인데, 2020. 10월 경 피청구인에게 이 사건 토지 81㎡ 중 72㎡를 농지로 사용하기 위하여 이 사건 신청을 하였다.

 

다) 피청구인은 2020. 12. 17. 및 2021. 3. 15. 관련부서 협의를 실시하였는데, ○○○시 ○○동장은 2021. 3. 17. 피청구인에게 “개발제한구역법 시행령 제16조에 의하면 분할된 후 각 필지의 면적이 200㎡ 이상일 경우 또는 단서규정에 적합할 경우 분할이 가능하나, 관련서류 검토결과 신청면적은 72㎡로 200㎡ 미만이고 단서규정에도 해당되지 않아 분할이 불가하며, 개발제한구역에서 농지가 아닌 토지를 농지로 사용하고자 할 경우 개간 전 행위허가를 득하여야 한다”는 이유로 불가의견을 회신하였다.

 

라) 피청구인은 2021. 3. 19. 청구인에게 “개발제한구역법 시행령 제16조에 의하면 분할 된 후 각 필지의 면적이 200㎡ 이상이어야 하나, 신청면적이 200㎡(72㎡) 미만이고, 같은 법 시행령 제16조 단서규정(합병조건 등)에 해당한다고 볼 수 없으므로 용도폐지를 위한 분할이 불가능한 토지라고 판단되는바, 용도폐지 절차를 진행할 수 없다”는 이유로 이 사건 불가회신을 하였다.

 

마) 청구인은 2021. 4. 26. ｢민원 처리에 관한 법률｣ 제35조제1항에 따라 이 사건 통보에 대한 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2021. 5. 7. 청구인에게 “이 사건 토지는 개발제한구역으로 국유재산 용도폐지 및 토지분할 가능여부에 대하여 검토한 바, 이는 토지의 분할이 수반되는 사항으로 개발제한구역법 시행령 제16조(토지의 분할) 규정에 적합하지 않다”는 검토의견을 회신하였다.

 

2) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한지 살펴본다.

행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 그 신청에 따르는 내용의 행위를 하여 그에 대한 만족을 주지 아니하고 그 신청된 내용의 행위를 하지 않을 뜻을 표시하는 이른바 거부처분도 행정처분의 일종으로서 행정심판의 대상이 되지만, 이 경우 그 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하며, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 1995. 5. 26. 93누21729 판결 참조).

 

살피건대, ｢국유재산법｣ 상 용도폐지라 함은 관리청에 용도폐지 여부를 결정할 권능과 의무를 부여한 것일 뿐이며, 국민이 행정청에 대하여 용도폐지를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 보기는 어려우므로, 피청구인이 청구인의 용도폐지신청에 대하여 불가하다는 회신을 하였다 하여 이를 두고 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 불가회신에 대한 취소심판은 부적법하다 할 것이다.

 

4. 결 론

 

그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다(2021738).