태양광발전사업위한 개발행위허가신청과 주변지역 경작지 및 취락경관과 부조화, 마을간 단절, 거주환경 훼손 등 개발행위허가불허처분

태양광발전사업위한 개발행위허가신청과 주변지역 경작지 및 취락경관과 부조화, 마을간 단절, 거주환경 훼손 등 개발행위허가불허처분

 

1. 사건 개요

 

청구인은 4필지 토지(이하 ‘이 사건 신청지’라 함)에서 태양광발전사업을 영위하기 위하여 2019. 3. 5. 전기사업허가를 받고, 2019. 5. 8. 피청구인에게 토지형질변경 공작물설치 등을 시행하기 위한 개발행위허가를 신청하였다.

 

피청구인은 청구인의 보완사항 제출 및 관련법 협의 완료에 따라 2019. 8. 29. 군계획위원회를 개최하였고, 심의결과 ‘주변지역 경작지 및 취락경관과 부조화’, ‘마을간 단절’, ‘인근주 택의 거주환경 훼손 우려’ 등을 사유로 부결되었다.

 

피청구인은 2019. 9. 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 함) 제 59조 및 같은 법 시행령 제57조에 따른 군계획위원회의 부결사유를 이유로 개발행위 허가를 불허(이하 ‘이 사건 처분’이라 함) 하였다.

 

2. 청구인의 주장 요지

 

이 사건 신청지 인근에는 귀농을 위해 1인이 거주하고 있는 주택 1채와 단독으로 농사를 짓는 작은 면적의 경작지가 전부로, 위 경작지는 규모가 크지 않고 미관상 뛰어난 것이 아니 며, 차폐식재를 설치하여 경작지에 피해가 없도록 노력할 계획으로, 이 사건 신청지 좌측으로는 커다란 산이 있어 마을 본부락에서는 이 사건 신청지가 관망되지 아니하여 경관을 해칠 우 려가 없을 뿐만 아니라, 신청지 바로 위의 1가구를 제외한 근접지 3가구는 산에 가려져 있어 신청지를 바로 조망할 수 없어, 1인이 바라보는 경관이 바뀐다는 이유만으로 청구인의 토지재 산권 행사를 막는 것은 부당하므로, 주변지역 경작지 및 취락경관과 조화를 이루지 않는다는 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다.

 

이 사건 신청지 인근에는 1인 거주 주택 1가구뿐이며, 태양광 발전시설이 설치되더라도 인근 주민 1인은 농어촌도로를 통해 본부락과 교통할 수 있는 상황이므로 물리적 측면에서 단절 되지 아니하고, 경관적 측면에서 보더라도 이미 본부락과 자연부락은 그 가운데 존재하는 산 으로 차폐되어 있어 태양광 발전시설의 설치 유무와 관계없이 분리되어 있는 상태이며,

 

인근 경작지에서 12가구가 경작을 하고 있다는 피청구인 주장의 증거 역시 1인의 서명이 있을 뿐 내용이 조잡하여 증거로 인정되기에 부족하므로 경관의 이익 및 환경권 등의 침해가 있었다는 피청구인의 주장은 이유 없다. 또한, 피청구인은 주민의 반대를 들어 인근 주택의 거주환경을 침해한다고 주장하나, 인근 주민의 거주환경이라는 점은 지극히 추상적이고 모호할 뿐만 아니라, 피청구인이 청구인에게 민원사실을 알려주었다면 민원인들을 설득하고 합의하여 민원을 최소화 할 수 있었음에도 청구인에게 주민들의 민원 사실을 제시하거나 이에 대한 아무런 해 명의 기회 제공 없이 전기사업허가를 내주어 청구인의 경제적 손실을 초래하게 한 것이므로 마을간 단절 및 태양광 발전시설이 인근주택의 거주환경을 훼손시킬 우려가 있다는 처분 사유 는 위법·부당하다.

 

이 사건 처분으로 인해 얻을 수 있는 공익은 불명확하고 추상적이며, 단 1가구인 인근 주 택의 편의성을 기초로 하고 있음에 반해, 이 사건 처분으로 재산권 침해와 사업준비 비용 등 청구인이 입게 되는 손해가 중대하므로 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하는 위법이 있고, 군내 태양광 발전소의 허가 상황을 보면, △△△은 마을 연결도로에 인접하여 있고 주택으로 부터 100m 이내에 있으며, □□□의 대규모 태양광 발전시설은 마을 입구에서 관망 가능하며 연결 도로 바로 인접하여 입지하고 있고, ◇◇◇ 태양광 발전소는 마을 중심부에 위치하고 있음에도 개발행위 허가를 득한바, 청구인에 대하여만 이 사건 처분을 한 것은 평등의 원칙에 위반되어 재량권의 일탈·남용이 있다.

 

3. 피청구인의 주장 요지

 

국토계획법 제58조에 의한 개발행위허가기준을 위반했는지는 행정청의 재량에 의한 공익 판단의 여지를 감안하여 행정청에게 재량권의 일탈․남용이 있었는지 여부를 가지고 판단해야 하며, 행정청이 재량행위를 함에 있어서는 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니하거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하므로 (대법원 2007. 4. 15. 선고 2006두 15783 판결 참조) 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1 의2] 개발행위허가기준의 ‘개발행위로 건축 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하 지 아니한다’는 요건과 「개발행위허가운영지침」2-1-3.(1).4에서 ‘주변지역의 토지이용실태 또 는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화를 이룰 것’이라는 기준에 비추어 살펴보면,

 

이 사건 신청지는 농경지와 주택이 있는 전형적인 농촌마을로 태양광발전시설 설치시 마을의 전원적인 경관을 저해하고, 주택 및 영농을 위한 이동 시 농로 양쪽으로 태양광 시설이 연접해 있어 미관 훼손이 우려되며, 군계획위원회 심의결과 주변지역 경작지 및 취락경관과 조화를 이루지 않음 및 본부락과 자연부락을 연결하는 도로 양쪽으로 태양광발전시설을 설치하므로 마을 간 단절시킴과 인근주택의 거주환경을 훼손시킬 우려가 있음의 사유로 부결됨에 따라 이 사건 처 분을 한 것은 적법·타당하다.

 

청구인은 이 사건 신청지 주변에 1인 주택과 1인 경작지가 소규모로 위치하고 있을 뿐이며 주민 민원사실에 대하여 알지 못하였다고 주장하고 있으나, 이 사건 신청지 인근에는 4가구 7인이 거주하고 있고, 이 사건 신청지 주변 경작지는 78,281㎡(약23,720평)의 면적으로 마을 주민 12가구가 경작을 하고 있을 뿐만 아니라, 피청구인은 전기사업허가 시 접수된 주민반대의견을 청구인에게 전달하고 허가 공문에서 ‘주민의 피해가 발생하지 않도록 충분한 협의 후 사업을 진행할 것’이라는 종합의견을 첨부하였으므로 주민 민원사실을 알지 못했다는 청구 인의 주장은 이유 없다.

 

또한, 이 사건 신청지는 농로와 주변지역에서 전체가 조망되는 지역으로 사실상 차폐가 곤란한 지역이고, 신청지 주변 지역은 자연경관과 어우러진 농촌마을로 실제 마을 주민들이 대대로 경작을 하고 있으며, 이 사건 처분으로 인해 보호되는 공익은 신청지 주변의 경관은 최근접 4가구를 포함하여 마을 74명의 개별적·구체적 환경상 이익으로, 현재 상태로 주변경관과 조화를 이루고 있어, 만약 이곳에 태양광 시설이 설치된다면 미관 경관을 해칠 우려가 크므로 비례원칙의 위반이라는 청구인의 주장은 이유 없고, 기 설치된 태양 광발전시설 3개소는 도로 한쪽 측면에 설치되거나 또는 인가와 떨어져 있으나 거주자와 영농 인의 중요한 진·출입로로 활용되는 농로 양쪽으로 설치되는 이 사건 신청지와는 근본적으로 다르므로 평등의 원칙에도 위반되지 아니하다.

 

4. 관계법령

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제3조·제56조·제57조·제58조·제59조, 같은 법 시행령 제 56조·제57조·제59조 개발행위허가운영지침 (국토교통부 훈령 제1129호, 2018.12.21.)

 

5. 인정사실

 

당사자가 제출한 청구서, 답변서 및 증거서류 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

가. 청구인은 4필지 토지에서 태양광발전사업을 영위하기 위하여 2019. 3. 5. 전기사업허가를 받고, 2019. 5. 8. 피청구인에게 토지형질변경 공작물설치 등을 시행하기 위한 개발행위 허가를 신청하였다.

 

나. 상기 가항에 따라 피청구인은 2019. 8. 29. 군계획위원회를 개최하였고, 심의결과 ‘주변지역 경작지 및 취락경관과 부조화’, ‘마을간 단절’, ‘인근주택의 거주환경 훼손 우려’ 등을 사유로 부결되었다.

 

다. 상기 가항 및 나항에 따라 피청구인은 2019. 9. 4. 국토계획법 제59조 및 같은 법 시행령 제57조에 따른 군계획위원회의 부결 사유를 들어 개발행위 허가를 불허 하였다.

 

6. 판 단

 

국토계획법 제3조에서 ‘국토는 자연환경의 보전과 자원의 효율적 활용을 통하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루기 위하여 이용되고 관리되어야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제56조 및 제57조는 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치는 특별시장·광역시장·특별자 치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 개발행위허가를 받아야 하며, 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다’고 규정하고 있다.

 

개발행위허가 기준에 대하여 같은 법 제58조 제1항 제4호는 ‘개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것’,

 

같은 법 시행령 제56조는 ‘주변지역과의 관계: 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또 는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며,

 

도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것’,

 

개발행위허가운영지침」2-1-3.(1).4은 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것’이라는 기준을 규정하고 있다.

 

같은 법 제59조 제1항은 ‘관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다’고 규정하고 있다.

 

살피건대, 국토계획법상 개발행위허가는 그 금지요건과 허가기준이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 행정청에 재량권이 부여되어 있 다고 할 것으로, 재량행위에 대한 심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하는바(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조),

 

이 사건 신청지는 본부락과 연결되는 농로 양쪽으로 입지하고 있어 인근 지역에서 거주하는 4가구 및 이 사건 신청지 주변 경작지를 이용하는 주민의 생활 환경에 영향을 미칠 우려가 있고, 기 설치된 태양광발전시설 3개소는 도로 한쪽 측면에 설치 되거나 인가와 떨어져 있어 이 사건 신청지와는 같이 볼 수 없으므로 비례원칙 및 평등원칙을 위배하였다는 청구인의 주장은 이유 없다.

 

 따라서, 주변지역 경작지 및 취락경관과의 조화 및 인근주택의 거주환경 훼손 우려 등을 종합적으로 고려하여 한 이 사건 처분에 사실을 오인하거나 비례, 평등의 원칙을 위반하였다 고 인정할 근거가 없으므로 이 사건 처분은 재량권 일탈·남용이 있다고 볼 수 없다.

 

7. 결 론

 

그렇다면 청구인의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다(2019-521).