건축물에 대하여 허가를 받아 증축하였으나 사용승인을 받지 못한 경우 이주대책대상자에서 제외되어야 하는지 여부와 관련한 재결례입니다.
사용승인을 받지 못한 건축물을 무허가 건축물과는 달리보아야 할 것입니다.
【주문】
피청구인이 2016. 10. 27. 청구인에게 한 ○○ ○○지구 이주대책대상자 제외처분을 취소한다.
【청구취지】
주문과 같다.
1. 사건개요
가. 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 248-1번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 있는 주택(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)이 ‘○○○ 공공주택지구’(이하 ‘이 사건 사업지구’라 한다)에 편입되자 2016. 9. 8. 피청구인에게 이주대책대상자로 지정해 달라고 신청하였고, 피청구인은 2016. 10. 27. 청구인에게 이주대책대상자 제외처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
나. 청구인은 2016. 11. 15. 피청구인에게 이의신청을 하였으며 피청구인은 2016. 12. 1. 청구인에게 ‘이 사건 주택은 철거되어 실존하지 않으며 사용승인을 받지 않은 무허가 건물이므로 가옥요건을 충족하지 못하였다’는 이유로 이의신청 기각결정을 통보하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인의 부친은 이 사건 토지에 목조 스레트 단층 주택(37.32㎡)을 신축하여 1979. 8. 20. 사용승인을 받고 거주하던 중 1994. 9. 10. ○○시의 증ㆍ개축허가를 받아 허가받은 내용대로 이 사건 주택을 건축하였으나, 건축업자가 사용승인 서류를 접수하지 않고 잠적해버렸고 이 사건 주택을 설계한 건축설계사 역시 연락이 두절되어 이 사건 주택의 사용승인을 받지 못하였다.
나. 청구인은 2004. 2. 17. 이 사건 주택을 증여받아 2014. 2. 16. 소유권이전등기를 하였고, 2004. 2. 9.부터 계속하여 이 사건 주택에서 거주하며 성실하게 재산세를 납부하여 왔다.
다. 청구인은 이 사건 주택의 사용승인을 받기 위하여 2016년 1월 피청구인을 방문하여 의논하였고, 당시 사용승인 관련 서류를 제출하자 이주대책 대상자 선정에 충분하다고 하여 사용승인 절차의 진행을 중단하였으나 피청구인은 청구인에게 부적격 통지를 하였다.
라. 청구인은 사용승인을 받기 위해 다시 건축사를 선임하고 ○○시청을 방문하여 사용승인에 관한 협의를 하였고, 피청구인도 사용승인에 필요한 모든 협조를 해주겠다고 약속하였다. 그러나 청구인이 건축사와 함께 ○○시의 담당자를 만나 사용승인 절차를 진행하던 중 피청구인 측에서 일방적으로 이 사건 주택을 철거하여 사용승인을 받을 수 없는 상황을 초래하였다.
마. 청구인은 이 사건 심판을 청구하기 전 국민권익위원회에 고충민원을 제기하였고, 피청구인은 국민권익위원회에서 피청구인을 방문했을 때 이 사건 주택이 사용승인을 받지 못하였으나 사용승인에 필요한 적법성을 갖추었다면 이주자택지를 공급할 수 있다고 하였으며, 이를 검증하기 위해 ○○시 건축사협회에서 추천하는 건축사 1인과 사용자 측에서 추천하는 건축사 1인이 보고서를 제출하면 적극 검토하여 이주자택지를 공급하겠다고 약속하였다.
바. 청구인은 위 마.항에 따라 건축사협회에 이 사건 주택의 사용승인에 대한 검토를 요청하였고, 건축사협회에서 2017. 2. 15. 이 사건 주택이 적법성을 갖추었다는 보고서를 피청구인에게 제출하였음에도 피청구인은 이 사건 심판이 끝나는 것을 보고 판단하겠다며 책임을 회피하고 있다.
사. 이 사건 주택이 건축허가대로 건축되었음에도 사용승인을 받지 못하였다는 이유만으로 청구인을 이주대책 대상자에서 제외한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 건축물대장과 등기부등본 상 이 사건 토지 위의 건축물은 1979년에 사용승인을 받았으나 1994년에 증ㆍ개축 허가를 받은 후 철거되어 실존하지 않는 목조주택이므로 건축물대장과 등기부등본은 공부의 효력을 상실하였다고 볼 수 있고, 이 사건 주택은 1994년 증ㆍ개축 허가를 받았으나 사용승인을 받지 못하여 무허가건축물에 해당하므로 청구인은 이주대책 수립요건 중 가옥요건(사용승인 요건)을 충족하지 못하고 있다.
나. 대법원 판례(2013. 8. 23. 선고 2012두24900 판결)는 사용승인을 받지 못하였더라도 건축허가대로 건축물이 지어졌을 경우에는 이주대책대상자로 선정할 수 있다는 취지의 판결로서, 피청구인은 이 사건 주택이 허가사항대로 건축되었는지 여부를 확인하기 위해 ○○시장에게 공문으로 확인을 요청하였으나, ○○시장이 청구인의 사용승인 신청여부 및 사용승인을 받지 못한 사유에 대해 관련 자료가 없다고 회신함에 따라 이 사건 주택이 적법하게 지어졌다고 볼 만한 아무런 근거가 없다.
다. 2016. 6. 14. 이 사건 주택이 수용재결된 후 청구인에게 이 사건 주택의 적법성 여부를 소명할 수 있는 충분한 기일을 주었으나 소명이 이루어지지 않았고, 이 사건 주택이 위치한 입지에 2017년 4월 아파트가 착공될 예정이어서 2016년 9월경 이 사건 주택을 철거하였으나 절차상 하자는 없다. 다만 이 사건 주택이 허가사항대로 지어졌는지 여부는 허가사항과 철거 전 주택의 사진 및 조사자료를 통해 판단할 예정이다.
4. 관계 법령
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제40조
건축법 제11조, 제22조
건축법 시행령 제20조
5. 인정사실
다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 청구인과 피청구인이 제출한 고시, 공고문, 이주 및 생활대책 시행 및 신청 안내문, 이주대책 신청서, 이의신청서, 이의신청 심사결과 통보서, 개발제한구역내 주택 및 축사 건축허가서, G.B내 건축설계변경 허가서, 등기사항 전부증명서, 일반건축물대장, 건축관계자(건축주) 변경 신고 수리통보서, 건축물 사용승인 검토의견 등의 사본에 의하여 인정할 수 있다.
가. ○○시장은 2006. 10. 9. 이 사건 사업지구 지정을 위한 공람공고를 하였고, 구 국토해양부장관은 2008. 10. 24. ‘○○○지구를 국민임대주택단지예정지구로 지정한다’는 내용의 고시(국토해양부고시 제2008-601호)를 하였다.
나. 피청구인은 2016년 8월 이주 및 생활대책 시행 및 신청 안내를 하였는데, 그 중 이주자택지(단독주택용지) 대상자는 ‘기준일(2006. 10. 9.) 1년 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 내에 허가 가옥을 소유하면서 계속 거주한 자로서 손실보상을 받고 본 사업시행으로 이주하는 자(1989. 1. 25. 이후 무허가건물 소유자 및 법인, 단체는 제외)’로 되어 있다.
다. 청구인의 부친 장○○은 1979. 8. 20. 소유자 등록한 이 사건 토지 위의 ‘목조 스레트지붕 단층 주택(면적 37.32㎡)’(이하 ‘구 가옥’이라 한다)에 대하여 2004. 2. 17. 소유권보존 등기를 하였고, 같은 날 청구인이 위 주택을 증여받아 소유권이전 등기를 하였다.
라. 청구인의 부친 장○○은 1994. 9. 10. ○○시장으로부터 구 가옥의 증ㆍ개축(주택부지 194㎡, 주택 97.85㎡, 지상 2층) 및 축사 신축(축사부지 309㎡, 축사 117.60㎡) 허가를 받았고, 1995. 12. 21. 위 건축허가에 대하여 연와조 구조의 주택(1층) 92.36㎡를 증ㆍ개축한다는 내용의 건축설계변경 허가를 받아 주택을 증축하였다. 그러나 위 증ㆍ개축된 주택에 대한 사용승인은 이루어지지 않았다.
마. 청구인은 위 라.항의 1994. 9. 10.자 건축허가에 대하여 ○○시장에게 건축주를 장○○에서 청구인으로 변경 신고하였고, ○○시장이 2016. 1. 6. 위 신고를 수리하였다.
바. 이 사건 주택은 2016. 6. 14. 이 사건 주택이 수용재결된 후 2016년 9월경 피청구인에 의하여 철거되었다.
사. 청구인은 2016. 9. 8. 피청구인에게 ‘1979. 8. 20. 허가가옥인 이 사건 주택을 취득하여 거주를 시작하였으므로 이주자택지를 신청한다’는 내용의 이주대책신청서를 제출하였다.
아. 피청구인은 2016. 10. 27. 청구인에게 이주대책대상자 선정에서 제외되었다는 취지의 이 사건 처분을 하였고, 청구인은 2016. 11. 15. 피청구인에게 이의신청을 하였다.
자. 피청구인은 2016. 11. 8. ○○시장에게 이 사건 주택에 대하여 사용승인 신청이 있었는지 여부 및 1994년 증축 후 사용승인을 받지 못한 사유를 질의하였고, ○○시장은 2016. 11. 16. ‘이 사건 주택에 대한 사용승인 관련 자료는 없다’고 회신하였다.
차. 피청구인은 2016. 12. 1. 청구인에게 다음과 같이 가옥요건에 부적합하다는 이유로 이의신청 기각결정을 통보하였다.
-다 음 -

카. 청구인은 2016년 12월 국민권익위원회에 이주자택지를 공급해 달라는 취지의 고충민원을 제출하였고, 국민권익위원회는 2017. 2. 2. 청구인에게 ‘2017. 1. 19. 실지조사 시 청구인과 피청구인 간 논의를 진행하여 다음과 같은 내용으로 조치하기로 함에 따라 고충민원을 종결한다’는 고충민원 처리결과를 통지하였다.
- 다 음 -
○ 현재 이 사건 주택이 철거되어 사용승인 관청인 ○○시로부터 사용승인을 득하긴 불가능한 상황인 점을 감안하여 피청구인이 건축사협회에 건축사를 추천하고, 청구인이 추천된 건축사를 통해 이 사건 주택이 허가사항대로 지어졌는지 여부를 판단하도록 하고 그 결과를 피청구인에게 제출하면 피청구인이 이주자택지 공급 여부를 재심사하기로 함
타. 경기도건축사회 ○○지역건축사회는 2017. 2. 15. 청구인(수신자)과 피청구인(참조자)에게 ‘이 사건 주택이 현재 존재하지 않아 서류상의 인허가 도면과 피청구인이 실측한 도면 및 사진을 검토하고 소유자인 청구인(건축주)의 의견 등을 수렴한 결과 사용승인 일괄처리의 경미한 변경으로 사용승인을 득할 수 있다고 판단된다’는 내용의 검토의견을 제출하였다. 위 의견서에 첨부된 건축사 2인의 사용승인조사 및 검사조서에는 조사내용과 완공 후 현황이 불일치하는 것은 없는 것으로 되어 있다.
파. 피청구인이 이주 및 생활대책 수립대상자 선정기준과 이주자택지 또는 주택의 공급방법 등을 정하고 있는 ‘이주 및 생활대책 수립지침’에 따르면, ‘가옥’이란 「건축법」 제22조에 따른 사용승인을 받은 주거용 건축물이고(제3조제2호), ‘이주대책 수립대상자’는 기준일 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 해당 사업지구 안에 가옥을 소유하고 계속하여 거주한 자로서 당해 사업에 따라 소유가옥이 철거되는 자이다(제7조).
6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제78조제1항에 따르면, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 되어 있고,
같은 법 시행령 제40조제3항에 따르면 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경을 한 건축물의 소유자(제1호), 당해 건축물에 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자(제2호)는 이주대책대상자에서 제외하는 것으로 되어 있다.
2) 「건축법」 제11조제1항에 따르면 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제22조제1항ㆍ제2항 등에 따르면 건축주가 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료한 후 그 건축물을 사용하려면 공사감리자가 작성한 감리완료보고서와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 하며, 허가권자는 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부, 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다. 그리고 같은 법 시행령 제20조제1항에 따르면 허가권자는 건축조례로 정하는 건축물의 건축허가, 건축신고, 사용승인 및 임시사용승인과 관련되는 현장조사ㆍ검사 및 확인업무를 건축사로 하여금 대행하게 할 수 있다.
나. 판단
피청구인은 ‘이주 및 생활대책 수립지침’을 적용하여 이 사건 주택이 기준일(2006. 10. 9.) 이전인 1994. 9. 10. 건축허가는 받았으나 사용승인을 받지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
그러나 토지보상법이 규정하고 있는 이주대책은 공공사업의 시행에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위하여 생활보상의 일환으로 마련된 제도이므로 공공사업의 시행에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 이주자들에 대하여는 가급적 이주대책의 혜택을 받을 수 있도록 하는 것이 제도의 취지에 부합하는 점,
토지보상법 시행령 제40조제3항은 ‘허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경을 한 건축물의 소유자’를 이주대책대상에서 제외하고 있을 뿐 ‘사용승인을 받지 아니한 건축물의 소유자’를 이주대책대상에서 제외하고 있지는 않는 점,
건축물에 대한 사용승인은 건축허가 또는 신고를 받아 건축된 건물이 건축허가나 신고사항대로 건축되어 건축행정목적에 적합한지 여부를 확인하고 사용승인서를 교부하여 줌으로써 허가나 신고를 받은 자로 하여금 건축한 건물을 사용ㆍ수익할 수 있게 하는 법률효과를 발생시키는 것으로서 허가와 사용승인은 그 법적 성질이 다른 점,
대법원 판례(2013. 8. 23. 선고 2012두24900 판결)는 사용승인을 받지 못하였더라도 건축허가대로 건축물이 지어졌을 경우에는 이주대책대상자로 선정할 수 있다는 취지로 판시하고 있어 이 사건 주택이 건축허가대로 지어졌을 경우 청구인이 이주대책대상자로 선정될 수도 있는데 건축허가대로 지어졌는지 여부가 확인되지 않은 상태에서 피청구인의 필요에 의하여 이 사건 주택이 철거된 점,
그에 따라 청구인이 국민권익위원회에 제기한 고충민원의 처리결과에 따라 이 사건 주택의 사용승인 여부에 대하여 검토한 경기도건축사회 ○○지역건축사회는 이 사건 주택에 대한 건축허가 도면과 피청구인이 이 사건 주택을 실측한 도면 및 사진을 검토한 결과 완공 후 현황이 사용승인을 하기 위한 조사내용과 일치하지 않는 것은 없어 사용승인을 받을 수 있다고 판단된다는 취지의 검토의견을 제출한 점 등을 종합하여 볼 때,
이 사건 주택이 건축허가와 전혀 다르게 건축되어 실질적으로는 건축허가를 받은 것으로 볼 수 없는 경우에 해당한다고 할 수 없으므로 이 사건 주택이 사용승인을 받지 못하였다는 이유로 청구인을 이주대책대상자에서 제외한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.
7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다[2017-00328].