【재결요지】
청구인은 이 사건 동물장묘업 영업등록신청은 동물보호법 및 같은 법 시행규칙이 정하고 있는 동물장묘업의 시설 및 인력 기준에 부합하고 등록결격사유에도 해당되지 않으며, 피청구인은 관계법령이 정하는 제한사유 어디에도 해당되지 않는 이 사건 처분사유를 들어 등록신청을 거부한 것으로 위법하다고 주장하나, 피청구인은 동물장묘업 등록불가사유로 ① ○○시에서 ○○군으로 들어오는 관문으로 동물장묘업 시설이 청정이미지를 유지ㆍ지향하고 있는 ○○군 청정이미지에 악영향을 미치게 될 점 ② 남서쪽으로 직선거리로 600m 정도 떨어진 곳에 관광명소인 ○○터널이 위치, 남쪽으로 직선거리로 3.3km 정도 떨어진 곳에 전국적인 관광명소인 ○○ 소싸움경기장과 ○○ 용암온천 및 ○○○○ 마을이 위치, 이 사건 신청지는 ○○감꽃권역단위 종합정비사업지역으로 ○○군의 관광개발에 악영향이 예상되는 점, ③ 남쪽으로 직선거리로 700m 정도 떨어진 곳에 주택 등 150여호가 있는 ○○(○○)마을이 위치하고 있고 지역주민(262명)이 동물장묘업 등록반대 진정서를 제출 한 점, ④ 국토계획법상 보전관리지역으로서 자연환경보호와 수질오염방지, 녹지공간 확보 등을 위해 관리가 필요한 지역으로, 남쪽으로 직선거리로 약 6∼700m 정도 떨어진 곳에 ○○군민들의 상수원인 ○○천으로 유입되는 ○○천이 있어 오염물질이 ○○천을 통하여 ○○군민의 식수원인 ○○천으로 유입될 수 밖에 없어 보이는 점 등으로 보아, 동물보호법 제33조제1항에 의한 동물장묘업의 등록은 그 등록을 받는 자에게 그 등록요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 상당한 재량권이 있다고 보여지고, 동물장묘업 등록불가 처분은 중대한 공익상의 필요에 의한 것으로 불허가 처분한 것은 피청구인의 재량권 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다.
[사건 행심2014-100, 2014.5.26]
【주문】
청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】
피청구인이 2014. 1. 28. 청구인에게 한 동물장묘업 등록 불가처분은 이를 취소한다.
1. 사건개요
청구인은 2014. 1. 15. ○○군 ○○읍 ○○리 83 대 1,520㎡, 같은 리 83-1 과수원 633㎡, 같은 리 876-6 과수원 76㎡(이하 이 사건 신청지라 한다) 지상에 반려동물 종합힐링센타 설립을 위한 동물장묘업 등록신청을 하였고, 이에 피청구인은 2014. 1. 28. ○○군의 청정이미지 및 관광개발 등에 악영향 예상되고 주민들이 동물장묘업을 기피시설로 인식하여 민원발생이 된다는 사유로 동물장묘업 등록 불가 처분을 하였다.
2. 청구인 주장
청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 동물보호법 제33조제1항에 의한 동물장묘업 영업등록은 그 등록을 받는 자에게 특별한 권리를 부여하는 것이 아니라, 일반적인 금지를 특정한 경우에 해제하여 동물장묘업 영업의 자유를 회복시켜 주는 강학상 허가에 해당한다.
나. 동물장묘업 등록신청을 받은 행정청은 그 등록신청이 관계 법령에서 정하는 어떠한 제한에도 배치되지 않는 이상 당연히 동물보호법 소정의 동물장묘업 영업등록을 하여야 하고, 관계 법령에 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 등록을 거부할 수는 없다.(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 참조)
다. 이 사건 동물장묘업 영업등록신청은 동물보호법 및 같은 법 시행규칙이 정하고 있는 동물장묘업의 시설 및 인력 기준에 부합하고 등록결격사유에도 해당되지 않으며, 피청구인은 관계법령이 정하는 제한사유 어디에도 해당되지 않는 이 사건 처분사유를 들어 등록신청을 거부한 것으로 이 사건 처분은 위법하다.
라. 동물장묘업 등록을 재량행위로 보더라도 심사결과 관계 법령상의 제한 이외의 중대한 공익상 필요가 있는 경우에 한하여 그 등록을 거부할 수 있다.(대법원 1998. 9. 25. 선고 98두 7503 판결 참조)라고 판시하고 있어 피청구인이 들고 있는 처분사유는 중대한 공익상의 필요라고 보기도 어렵고, ○○군의 청정이미지와 관광개발에 악영향을 미칠것이라고 주장하지만, ○○군을 오가는 대부분의 사람들은 새로이 개통된 25번국도를 이용하고 있고, 이 사건 신청지 전면을 지나가는 ○○로는 이용 차량의 거의 없어 관문이라는 주장은 사실이 아니다.
마. 동물장묘업 시설은 반려동물 종합힐링센타의 일부 시설일 뿐으로 이 사건 신청지에 휴게실공원 조성, 산책 및 공원 조성, 반려동물테크노 전문대학교 설립을 최종적으로 계획하고 있어 주변환경 및 인근 관광시설과 연계한 관광효과가 상승될 것으로 기대되어 ○○군의 청정이미지와 관광개발에 악영향을 줄 것이라는 피청구인의 주장은 전혀 근거 없는 주장이다.
바. 피청구인은 주민들의 삶의 질 향상이라는 공익이 우선되어야 하고, 이 사건 시설의 설치로 인하여 많은 민원이 제기가 예상된다고 주장하지만, 현재 이 사건 신청지에 있는 휴게소 2곳은 모두 폐업한 상태이고 이 사건 신청지 주변에는 환경폐기물단지, 음식물쓰레기처리장, 채석장 등이 설치되어 매우 낙후된 곳으로 전략하여 반려동물 종합힐링센타가 설립되어 환경이 정비되면 인근 주민들의 일자리가 창출되는 효과까지 더해지면 오히려 ○○군 주민들의 삶의 질과 공익을 증진시킨다고 보야야 할 것으로 이 사건 처분은 여러 위법이 있다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 동물보호법 제33조제1항에 의한 동물장묘업의 등록은 그 등록을 받는 자에게 특별한 권리를 부여하는 것으로서 그 등록요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 등록요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 상당한 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 동물장묘업의 등록은 재량행위에 해당한다 할 것으로 청구인의 주장은 이유없고, 청구인이 인용한 대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8964 판결은 동물장묘업 영업등록에 관한 판결이 아니라, 전형적인 기속행위인 건축허가에 관한 것으로 인용하는 것은 적절치 않다.
나. 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다.(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결, 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등)라고 판시하고 있어, 공익상 필요에 의하여 공익과 관련된 이 사건 처분사유를 들어 한 사건처분에는 사실오인이나 비례평등의 원칙 위배 등이 없으므로, 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없다.
다. 이 사건 신청지는 경산시 남천면과 ○○군 ○○읍의 경계에 있는 ○○ 재의 인근에 위치하고 있어, 현재 새로이 개통된 25번 국도를 이용하고 있어 차량이나 통행객이 다소 줄어들었다고 하더라도, 그것만으로 이 사건 신청지가 경산시에서 ○○군으로 들어오는 관문이 아니라고 할 수 없고, ① 남서쪽으로 직선거리로 600m 정도 떨어진 곳에 관광명소인 ○○터널이 위치해 있고 ② 남쪽으로 직선거리로 700m 정도 떨어진 곳에 주택 등 150여호가 있는 ○○마을이 있으며 ③ 남쪽으로 직선거리로 3.3km 정도 떨어진 곳에 전국적인 관광명소인 ○○ 소싸움경기장과 ○○온천 및 ○○마을이 위치해 있어 관광객들 상당수는 이 사건 신청지 앞을 통과하는 ○○로를 이용하고 있어 이 사건 신청지는 경산시에서 ○○군으로 들어오는 관문임이 분명하고, 동물장묘업 시설이 청정이미지를 유지ㆍ지향하고 있는 ○○군에 설치된다면, 청정이미지에 크나 큰 타격을 주는 것은 물론이고 소싸움경기장, ○○온천, ○○터널 등 주력 관광산업에도 매우 나쁜 영향을 미칠게 확실하다 하겠으므로 동물장묘업 등록불가 처분은 중대한 공익상의 필요에 의한 것이다.
라. 청구인은 2014년에는 휴게실 공원 조성, 2015년에는 산책 및 공원 조성, 2016년에는 반려동물 테크노 전문대학교 설립을 계획하고 있다하나, 이는 어디까지나 청구인의 극히 주관적ㆍ일방적인 계획으로 실현될지 여부는 그 어느 누구도 장담할 수 없고 특히 부지를 추가로 매입하려면 토지 소유자의 매도의사와 상당한 자금이 필요한 것으로서 청구인의 그와 같은 계획이 수립된다고 해서 ○○군의 또 다른 관광지로 명성을 얻을 수 있다고 단정할 수 없다.
마. 또한, 이 사건 신청지는 국토계획법상 보전관리지역으로서 자연환경보호와 수질오염방지, 녹지공간 확보 등을 위해 관리가 필요한 지역으로, 남쪽으로 직선거리로 약 6∼700m 정도 떨어진 곳에 ○○군민들의 상수원인 ○○천으로 유입되는 ○○천이 있어, 이 사건 신청지에 동물사체의 보관장소 및 소각시설, 동물사체의 화장후 잔재에 대한 처리시설 등이 들어설 경우 배출된 오염물질이 ○○천을 통하여 ○○군민의 식수원인 ○○천으로 유입될 수 밖에 없으므로 ○○군민들의 환경권을 보호하기 위한 것으로 이 사건 처분은 중대한 공익상에 필요에 따른 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
동물보호법 제32조(영업의 종류 및 시설기준 등), 같은 법 시행규칙 제36조(영업의 세부범위)
나. 판 단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 증거자료 등에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 2014. 1. 15. ○○군 ○○읍 ○○리 83 대 1,520㎡, 같은 리 83-1 과수원 633㎡, 같은 리 876-6 과수원 76㎡(이하 이 사건 신청지라 한다) 지상에 반려동물 종합힐링센타 설립을 위한 동물장묘업 등록신청을 하였다.
(나) 이에 피청구인은 2014. 1. 28. ○○군의 청정이미지 및 관광개발 등에 악영향 예상되고 주민들이 동물장묘업을 기피시설로 인식하여 민원발생이 된다는 사유로 동물장묘업 등록 불가 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 동물보호법 제32조제1항에서는 “농림축산식품부령으로 정하는 개ㆍ고양이ㆍ토끼 등 가정에서 반려(伴侶)의 목적으로 기르는 동물과 관련된 다음 각 호의 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 맞는 시설과 인력을 갖추어야 한다. 1. 동물장묘업(動物葬墓業), 2. 동물판매업, 3. 동물수입업, 4. 동물생산업, ② 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 범위는 농림축산식품부령으로 정한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제33조제1항에서는 “제32조제1항제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 영업을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제36조에서는 “법 제32조제2항에 따른 동물 관련 영업의 세부범위는 다음 각 호와 같다. 1. 동물장묘업: 다음 각 목 중 어느 하나 이상의 시설을 설치ㆍ운영하는 영업, 가. 동물 전용의 장례식장, 나. 동물의 사체 또는 유골을 불에 태우는 방법으로 처리하는 시설[이하 "동물화장(火葬)시설"이라 한다] 또는 건조ㆍ멸균분쇄의 방법으로 처리하는 시설[이하 "동물건조장(乾燥葬)시설"이라 한다], 다. 동물 전용의 납골시설”라고 규정하고 있고, 제37조제1항에서는 “법 제33조제1항에 따라 동물장묘업, 동물판매업 또는 동물수입업의 등록을 하려는 자는 별지 제15호서식의 영업 등록 신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. 1. 인력 현황, 2. 영업장의 시설 내역 및 배치도, 3. 사업계획서(동물장묘업의 등록에만 해당한다), 4. 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설 설치승인서 또는 설치신고증명서 사본(동물화장시설 또는 동물건조장시설을 설치하는 경우에만 해당한다), 5. 「폐기물관리법」 제30조에 따른 소각시설 설치검사결과서(동물화장시설을 설치하는 경우에만 해당한다) 또는 멸균분쇄시설 설치검사결과서(동물건조장시설을 설치하는 경우에만 해당한다), 6. 동물사체에 대한 처리 후 잔재에 대한 처리계획서(동물화장시설 또는 동물건조장시설을 설치하는 경우에만 해당한다)”라고 규정하고 있다.
위 인정사실 및 관계법령에서 살펴본 바와 같이, 청구인은 이 사건 동물장묘업 영업등록신청은 동물보호법 및 같은 법 시행규칙이 정하고 있는 동물장묘업의 시설 및 인력 기준에 부합하고 등록결격사유에도 해당되지 않으며, 피청구인은 관계법령이 정하는 제한사유 어디에도 해당되지 않는 이 사건 처분사유를 들어 등록신청을 거부한 것으로 위법하다고 주장하나, 피청구인은 동물장묘업 등록불가사유로
① ○○시에서 ○○군으로 들어오는 관문으로 동물장묘업 시설이 청정이미지를 유지ㆍ지향하고 있는 ○○군 청정이미지에 악영향을 미치게 될 점
② 남서쪽으로 직선거리로 600m 정도 떨어진 곳에 관광명소인 ○○터널이 위치, 남쪽으로 직선거리로 3.3km 정도 떨어진 곳에 전국적인 관광명소인 ○○ 소싸움경기장과 ○○ 용암온천 및 ○○○○ 마을이 위치, 이 사건 신청지는 ○○감꽃권역단위 종합정비사업지역으로 ○○군의 관광개발에 악영향이 예상되는 점,
③ 남쪽으로 직선거리로 700m 정도 떨어진 곳에 주택 등 150여호가 있는 송정(○○)마을이 위치하고 있고 지역주민(262명)이 동물장묘업 등록반대 진정서를 제출 한 점,
④ 국토계획법상 보전관리지역으로서 자연환경보호와 수질오염방지, 녹지공간 확보 등을 위해 관리가 필요한 지역으로, 남쪽으로 직선거리로 약 6∼700m 정도 떨어진 곳에 ○○군민들의 상수원인 ○○천으로 유입되는 소하천이 있어 오염물질이 소하천을 통하여 ○○군민의 식수원인 ○○천으로 유입될 수 밖에 없어 보이는 점 등으로 보아, 동물보호법 제33조제1항에 의한 동물장묘업의 등록은 그 등록을 받는 자에게 그 등록요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 상당한 재량권이 있다고 보여지고, 동물장묘업 등록불가 처분은 중대한 공익상의 필요에 의한 것으로 불허가 처분한 것은 피청구인의 재량권 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 청구인의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.