건설업 감리업무 부실벌점 부과처분 취소청구
다산행정사사무소 김진영 행정사입니다(02-936-1488).
1. 사건 개요
○ 청구인, 피청구인이 모집 공고한 ○○○○재건축아파트신축공사의 감리자로 지정되어 감리업무를 수행
○ 피청구인, 2006. 11. 24. 이 사건 공사에 대한 동절기 시공실태를 점검한 결과, 이 사건 공사의 감리업무를 총괄하는 책임감리원이 10일동안 공사현장을 이탈하였음에도 청구인이 대체감리원을 배치하지 않고 감리업무를 수행한 사실이 확인됨에 따라 청구인이 감리업무를 소홀히 하여 감리원의 인원부족이 발생하였다는 이유로 2006. 12. 26. 청구인에 대해 부실벌점 2점을 부과함.
2. 사건의 쟁점
○ 「건설기술관리법」상 부실벌점부과의 처분성 여부
○ 책임감리원이 공사현장을 무단이탈한 것으로 볼 수 있는지
3. 당사자들의 주장
○ 청구인은, 감리원이 현장을 무단이탈한 경우 감리자가 아니라 해당 감리원에 한하여 부실벌점을 부과해야 하는 점, 감리원 ●●●가 피청구인에게 사전 보고를 하지 않고 교육을 이수한 점, 이 건 공사의 책임감리원이 공사현장이탈시 사업계획승인권자에게 보고한 후 승인을 얻도록 되어 있는 「주택건설공사감리업무 세부기준」을 숙지하지 못하여 발주청에게만 구두로 통지하여 승인을 받은 것은 단순과실에 불과한 점, 건설현장 등을 점검할 경우 현장대리인 또는 책임감리원에게 3일전에 점검사항을 사전통보하도록 되어 있는 「건설기술관리법 시행규칙」 제13조의7을 위반하여 피청구인은 이 건 공사의 책임감리원에게 사전통보를 하지 않고 현장점검을 하여 행정절차를 위반한 점, 청구인은 당초 감리원 배치계획보다 많은 감리원을 무보수로 추가배치하여 감리업무를 수행한 점 등을 고려하면 이 건 벌점부과는 위법·부당하다고 주장함.
○ 피청구인은, 책임감리원이 10일 동안 공석임에도 청구인이 대체감리원을 배치하지 않고 업무를 수행한 것은 감리업무를 소홀히 한 것인 점, 피청구인은 「건설기술관리법 시행규칙」 제13조의7에 따라 이 건 공사의 현장대리인인 ◎◎산업(주)에게 점검사항을 사전통보한 점, 감리원을 무보수로 추가배치 하였다는 청구인의 주장을 신뢰할 수 없는 점 등을 고려하면 이 건 벌점부과는 적법 타당하다고 주장함.
4. 이 건 처분의 위법?부당 여부
○ 이 사건 청구의 행정심판적격 여부
일반적으로 「행정심판법」에 의한 행정처분은 국민의 권리 의무 또는 법적 지위에 일정한 법적 효과를 초래하는 행정청의 법집행행위라고 할 것인바, 이 경우 해당 법적 효과의 존재여부를 판단하기 위해서는 해당 행위에 대한 근거법령의 규정형식, 해당 행위가 이루어지는 행정절차, 해당 행위가 수범자에게 미치는 불이익의 정도 등을 종합적·체계적으로 검토해야 할 것임. 건설기술관리법령의 규정에 의한 부실벌점의 경우 그 부과근거·부과절차·부과효과 및 벌점관리에 대하여 법률에서 명확하게 규정하고 있을 뿐만 아니라 그 부과효과와 관련하여 부실벌점의 상대방에게 반드시 불이익을 주도록 의무화하면서 그 세부적 내용에 대하여는 하위법령에서 구체화할 것을 규정하고 있는 점, 또한 부실벌점의 부과시 그 상대방에게 의견제출의 기회를 부여함과 동시에 해당 의견에 대한 검토결과를 통보하도록 의무화함으로써 부실벌점부과에 대한 행정기관의 책임성과 신중성을 도모하고 있는 점, 그리고 우리 건설공사행정의 관행상 부실벌점을 부과받은 경우에는 그 입찰가능성이 예측가능할 정도로 현저하게 낮아지는 것이 현실이고, 부실벌점을 부과한 자와 입찰시 불이익을 부과하는 발주청이 상이한 경우 불이익을 부과받은 자가 발주청을 상대로 부실벌점 부과의 위법성을 다투거나 그 취소를 구하는 것은 법률적으로 어렵고 설령 가능하다 하더라도 입찰과정에서 다투는 것으로는 시간적으로 당해 입찰의 목적을 달성할 수 없게 될 가능성이 크다는 점 등을 종합적으로 고려하면, 부실벌점의 부과는 상대방에게 건설공사의 입찰 등과 관련하여 장래에 구체적이고 직접적인 불이익을 발생시키는 것으로서 상대방의 법률상 이익을 침해하는 행정처분에 해당한다고 할 것이므로 이 사건 심판청구는 적법한 청구임
○ 이 사건 처분의 위법·부당 여부
청구인은 「건설기술관리법 시행규칙」 별표 8 제5호나목에 의하면 감리원의 무단이탈에 대하여는 해당 감리원에게만 벌점을 부과하여야 하는데 감리업체인 청구인에게도 벌점을 부과하여 위법·부당하다고 주장하나, ‘무단이탈’이라 함은 임의로 현장을 이탈한 경우를 말한다고 할 것인데, 「건설기술관리법」 제6조와 같은 법 시행령 제7조에 의하면 일정한 요건에 해당되는 감리원은 의무적으로 기본교육 및 전문교육으로 나누어 교육훈련을 받도록 되어 있고 감리원을 고용하고 있는 사업자가 그 경비를 부담하며 교육훈련에 따른 불이익처분을 금지하고 있는바, 위 인정사실에 의하면 책임감리원인 ●●●의 경우는 청구인이 건설기술교육원장과 체결한 교육위탁계약에 따라 교육을 받은 것이므로 청구인과의 관계에서 무단이탈이라고 할 수는 없음. 이와 관련해서 청구인은 ●●●가 교육을 가지 않겠다고 하여 ●●●의 교육참가사실을 알지 못했다고 주장하나, ●●●의 교육수료증에 청구인회사 명의로 교육받는 것으로 기재된 점, 청구인이 ●●●의 교육비용에 대한 환급절차를 진행하여 서울지방노동청으로부터 해당 비용을 지급받은 점, 감리원 출근부에 ●●●가 교육을 간 사실이 기재되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인과의 관계에서는 무단이탈이라고 보기 어려워 ●●●의 교육참가사실을 알지 못했다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없음.
또한, 구 「건설기술관리법 시행규칙」과 달리 2005. 7. 1. 개정된 「건설기술관리법 시행규칙」 별표 8 제5호나목2.11에서 감리원이 현장을 무단으로 이탈한 경우에는 감리원에 한하여 벌점을 부과하도록 한 것은, 감리업체에 대하여 책임을 물을 수 없는 감리원의 무단이탈이 발생한 경우 즉, 감리원의 전적인 귀책사유로 인한 무단이탈이 발생한 경우에 이에 대한 책임을 감리원 본인이 부담하도록 함으로써 선의의 감리업체에 대한 가혹한 제재를 없애려는 취지라고 할 것인데, 위에서 살펴본 바와 같이 감리원의 무단이탈과 관련하여 청구인에게 일정 부분 책임이 있음을 인정할 수 있을 뿐만 아니라, 청구인은 감리업체로서 책임감리원의 직무·교육훈련에 관하여 관리·감독을 하는 위치에 있었고, ●●●의 교육훈련에 따른 현장이탈을 충분히 예견하거나 알고 있었다고 보이며, 이에 따라 발생하는 감리원 부족을 방지하기 위하여 대체감리원을 배치하는 등의 조치를 했어야 함에도 불구하고 이를 이행하지 않음으로써 비록 일시적이고 단기적이지만 당초의 배치계획과 어긋나는 감리원 부족이 발생하여 감리업무를 소홀히 한 점이 인정된다 할 것임. 그 밖에 청구인은 피청구인으로부터 시공실태 점검계획을 사전에 통보받지 못하여 절차위반이라고 주장하나, 「건설기술관리법 시행규칙」 제13조의7제1항에 의하면 건설공사현장 등을 점검하는 때에는 점검 3일 전까지 당해 건설공사현장의 책임감리원 또는 현장대리인에게 통보하도록 되어 있는바, 위 인정사실에 의하면 현장대리인인 ◎◎산업(주)이 피청구인의 통보서를 점검일 10일전에 수신한 점에 비추어 볼 때 이를 절차위반이라고 할 수 없는 점, 청구인은 ●●●가 교육훈련을 위해 재건축조합장에게 구두 승인을 받고 현장을 이탈한 것은 단순과실이라고 주장하나, ●●●는 책임감리원으로서 법령뿐만 아니라 관련 고시를 숙지하고 이에 따라야 하는바 공사현장을 이탈하는 경우에는 사업계획승인권자에의 보고·승인, 대체 상주감리원의 지정 배치 등의 조치를 하도록 규정한 「주택건설공사 감리업무 세부기준」을 준수했어야 하는 점, 청구인은 감리원을 무보수로 추가배치한 점이 참작되어야 한다고 주장하나, 청구인 제출한 감리업무보고서에 의하면 이 사건 공사의 감리기간동안 당초 배치계획상의 감리원들(●●● 등 6명)이 감리근무를 하였고 다만, 2005. 3. 23.부터 같은 해 3. 31.까지의 기간동안 △△△ 등 다른 2명이 건축감리원으로 현장지원을 한 것으로 되어 있는바 이는 ●●●가 교육훈련을 위해 현장을 이탈한 기간과 직접적으로 관련이 없으며 달리 ●●●의 현장이탈기간동안 ●●●를 대체한 책임감리원이 있었다고 볼 수 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없음(2007-04398).