공유수면 점·사용허가 거부처분 취소청구

공유수면 점·사용허가 거부처분 취소청구

 

다산행정사사무소 김진영 행정사입니다.

 

[주문] 청구인의 청구를 「기각」한다.

[청구취지] 피청구인이 ○○○○. ○○. ○○. 청구인에게 한「공유수면 점·사용허가 거부처분」을 취소한다.

 

1. 사건개요

 

준설업, 골재채취 및 판매업 등을 목적으로 하여 설립된 법인인 청구인은 ○○군 ○○면 ○○항 박지보수 및 ○○리 ○○○간 항로준설 및 준설토 채취사업(이하‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행할 목적으로 ○○○○. ○○. ○○. 피청구인에게 공유수면 점용기간을 ○○○○. ○○.부터 ○○○○. ○○.까지로 하여 ○○ ○○군 ○○면, ○○면 ○○○ 간 일원의 공유수면(이하‘이 사건 공유수면’이라 한다) 950,000㎡(준설토 채취량 7,500,000㎥)에 관하여 공유수면 점·사용허가신청을 하였으나,

 

피청구인은 ○○○○. ○○. ○○. ○○○○ 개통으로 인해 여객선 운항이 실질적으로 중단됨에 따라 항로 준설은 신청목적에 부합되지 않으며, 청구인의 사업계획상 준설 사업을 위하여 골재채취를 하는 행위가 계속적·반복적인 경우와 준설토를 선별·세척하여 판매하는 것은 실질적인 골재채취 행위로 골재채취허가 대상이므로 준설사업을 위한 공유수면 점·사용허가 목적에 적합하지 아니하다는 이유로 위 신청을 불허가하는 통보를 하였다.

 

이에 청구인은 ○○○○. ○○. ○○. 공유수면 점·사용허가 불가 통보에 따른 이의 및 재허가신청(이하‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 ○○○○. ○○. ○○. ○○○○년 피청구인을 피고로 제기한 공유수면 점·사용허가 불허가 처분 취소 소송에서 기각판결을 받은 건과 동일하다는 사유를 들어 청구인의 이의 및 재허가신청을 불허가하는 통보를 하였다(이하‘이 사건 처분’이라 한다).

 

2. 청구인 주장

 

이에 청구인은 다음과 같이 주장한다.

 

가. 청구인은 피청구인의 ○○○○. ○○. ○○. 공유수면 점·사용허가 불허가 처분에 대하여 취소소송을 제기하고 항소 및 상고였으나 대법원에서 기각판결을 받아 개략 40억 원이 투자된 사업을 완전 포기하였으나, ○○○○. ○○.경 새만금 매립사업에 매립토 약 7억 6백만㎥가 필요하다는 사실을 알게 되어 사업추진을 재검토하였음. 그런데 ○○ ○○에서 군산 새만금까지의 약 230~240㎞ 거리와 퇴적토 상차와 운반, 하역이 문제로 대두되어 초대형 준설선의 필요성을 파악하고 각고의 노력 끝에 중국에 대형 준설선이 있다는 것을 알게 되었고, ○○○○. ○○. ○○. 중국을 방문하여 확인한 결과 대형 준설선을 확보할 수 있음을 알게 되었음.

 

나. 피청구인은 ○○○○ 개통으로 인해 여객선 운항이 실질적으로 중단됨에 따라 항로 준설은 신청목적에 부합되지 않다고 하나, 천재지변 또는 유사시 ○○○○가 붕괴된다면 ○○○ 주민은 고립무원에 빠지게 되며, 서쪽 남방 한계선까지 생계를 위해 입·출항하는 어선들이 계속해서 점점 더 쌓여만 가는 쓸모없는 퇴적토로 인해 어업을 하지 못하게 되어 생계 위협이 닥쳐올 수 있고, 불용토가 퇴적되어 관광선과 그 외의 선박들이 운항하지 못하는 내수면이 되었고, 퇴적토로 인해 한강·임진강 수계 약 2000만 수도권 국민들에게 닥쳐올 수 있는 물난리를 미연에 방지할 수 있기에 피청구인의 주장은 타당하지 않음.

 

다. 피청구인은 청구인의 사업계획상 준설 사업을 위하여 골재채취를 하는 행위는 실질적인 골재채취 행위로 골재채취허가 대상이므로 준설사업을 위한 공유수면 점·사용허가 목적에 적합하지 아니하다고 하나, 이 사건 공유수면 일대 해역은 양방향으로 해류의 흐름이 매우 빠르게 교차되는 가운데 만조·간조의 긴 시차로 인해 유속이 정체되는 곳이므로 부유물질이 떠내려가지 않고 침전되어 쌓이는 자연현상 퇴적지역으로서 미세한 모래와 부유물질이 겹겹이 쌓인 퇴적층으로서 골재(모래)로서의 가치가 전혀 없어 판매가 불가능하므로 청구인은 골재채취를 목적으로 하는 것이 아님.

 

라. 청구인의 준설사업은 뱃길을 환하게 여는 것뿐 아니라 개략 16억㎥의 엄청난 아무 쓸모없고 처치할 수 없는 불용토를 준설하여 새만금과 기타 매립지 사업에 쓸모 있고 유용한 매립토로 활용한다면 국가예산(새만금 매립사업비) 약 7,8조의 예산 절감을 가져올 수 있고 피청구인의 세외 수입이 연간 약 3,000억 원(약 15년간)이 들어오는 단군 이래 최대의 수익 토목사업이자 더 나아가서는 남·북 합작 사업으로 넓혀 평화통일의 초석이 될 수 있고 생태계 회복과 환경파괴 예방과 제방손실 및 붕괴 방지와 수많은 관광객 유치 등의 효과를 가져 올 수 있는 사업임.

 

마. 피청구인은 ○○○○년 피청구인을 피고로 제기한 공유수면 점·사용허가 불허가 처분 취소 소송에서 기각판결을 받은 건과 동일하다는 사유를 들어 이 사건 처분을 하였으나, 판결 당시에는 면적 960,000㎡(준설토 채취량 7,156,000㎥)이었고 설치하는 공작물을 준설토 야적장으로 하여 신청한 것이나, 이 사건에서는 면적 950,000㎡(준설토 채취량 7,500,000㎥)와 야적장 설치 없이 준설토를 준설 야적장에 적재·보관하지 않고 준설선이 바로 준설하여 새만금 매립장 및 기타 서해안 매립장으로 바로 운반 매립토로 활용하겠다는 신청이었음.

 

바. 피청구인은 과거 판결당시 재판부를 기망, 오신케 하였고, 청구인으로 하여금 40여억 원을 투자하도록 유도하고는 뒷전으로 골재채취사업을 추진하는 등 청구인의 사업을 방해하였고 청구인에게 큰 손실을 안겨준 위법, 탈법 행위 등을 하였음.

 

【보충서면】

가. 피청구인이 제출한 을제1호증 공유수면 점용사용허가 신청서(○○○○. ○○. ○○.) 및 위치도와 을제2호증 민원서류 반려 통보 문서(○○○○. ○○. ○○.)는 청구인은 전혀 모르는 것으로, 을제1호증은 ○○○가 위조하여 행사한 것으로 ○○○는 사문서위조죄와 위조사문서행사죄로 벌금 300,000원 형을 선고받았음.

 

나. 최근 한강하류를 준설치 않아 퇴적토로 인한 부영양화로 녹조현상이 발생하고 물고기가 떼죽음을 당하는 등의 현상이 있는데 청구인은 이러한 현상을 사전에 방지하고자 이 사건 사업을 하려고 하는 것임.

 

다. 전 ○○군수 ○○○의 사실확인서를 보면 알 수 있듯이 이 사건 사업은 ○○ 전 군민과 외지 방문객의 편익도모 및 숙원(공익) 사업이고, 사업의 타당성과 당위성이 있음.

 

3. 피청구인 주장

 

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인의 주장은 이미 3심에 걸친 법원소송을 통해 법정에서 종합적으로 판단해 기각 판결을 받았던 사안으로 확정된 판결이 잘못되었다는 청구인의 주장은 아무런 근거가 없음.

 

나. 청구인은 사업계획상 면적 및 채취량이 다르고 야적장의 유무를 들어 과거 제출했던 신청과 이 사건 신청은 상이하다고 주장하나, 이 사건에서는 공유수면 점용·사용의 목적이 항로 준설인지 골재채취인지의 여부가 중요한 사항으로 청구인의 공유수면 점용·사용의 목적은 준설토 판매를 통해 이익을 취하려는 골재채취의 목적이 명백하며 사업 위치가 동일함에도 사업량의 미미한 차이로 동일한 신청이 아니라는 청구인의 주장은 타당한 주장이라고 할 수 없음. 또한 청구인은 과거 피청구인이 재판부를 기망, 오신케 하여 중대오류를 범하는 엉터리 판결을 하도록 하였다고 재차 주장하는 바, 이는 현재의 신청목적이 과거 신청 목적과 다르지 않다는 것을 반증하는 것이라고 할 것임.

 

다. 청구인은 피청구인이 재판부를 기망, 오신케 하였다고 주장하나 근거가 전혀 없으며, 해역을 방치하여 어민들에게 큰 피해를 입혔다고 주장하나 해역 환경변화는 여러 가지 환경 요인에 의해서 결정되는 것으로 피해에 대한 과학적이며 명확한 근거가 없음. 그리고 청구인의 투자를 유도하고 사업 방해를 했다는 주장도 사실관계에 대한 명확한 근거 없는 주장임.

 

라. 행정소송에서 청구를 기각하는 판결이 확정되면 그 처분이 적법하다는 점에서 기판력이 발생하게 되므로 이를 다시 무효라고 주장하는 청구인의 주장은 어느 모로 보나 이유 없으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 함.

 

4. 이 건 처분의 위법․부당 여부

 

가. 관계법령

「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」제1조, 제4조제1항, 제8조제1항, 제11조

「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령」제4조

「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙」제4조제1항, 제2항

「골재채취법」제2조제1항, 제22조제1항, 제23조제1항

 

나. 사실관계

청구인 및 피청구인이 제출한 자료 등을 종합하여 살펴보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

 

1) 청구인은 ○○○○. ○○. ○○. 준설업, 골재채취 및 판매업 등을 목적으로 하여 설립된 법인이다.

2) 청구인은 이 사건 사업을 시행할 목적으로 ○○○○. ○○. ○○. 피청구인에게 공유수면 점용기간을 ○○○○○부터 ○○○○○까지로 하여 이 사건 공유수면 960,000㎡(준설토 채취량 7,156,000㎥)에 관하여 공유수면 점·사용허가신청을 하였으나, 피청구인은 ○○○○. ○○. ○○. 위 신청을 불허하는 처분을 하였다.

 

그 후 청구인은 ○○○○. ○○. ○○. 피청구인에게 점용기간을 ○○○○○부터 ○○○○○까지로 수정하여 동일한 내용의 공유수면 점·사용허가를 재신청하였으나 피청구인은 ○○○○. ○○. ○○. 재신청을 불허가하는 통보를 하였다.

 

3) 이에 청구인은 ○○지방법원 ○○○○구합○○호로 피청구인을 상대로 공유수면점·사용허가불허가처분의 취소를 구하는 소를 제기하여 ○○○○. ○○. ○○. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고받았고 ○○○○. ○○. ○○. 항소하여 ○○○○. ○○. ○○. 항소기각판결(○○고등법원 ○○○○누○○○○호)을 받았다. 그리고 위 판결은 ○○○○. ○○. ○○. 확정되었다(대법원 ○○○○두○○○○○호 심리불속행기각)(이하‘이 사건 판결’이라 한다).

 

4) 청구인은 이 사건 사업을 시행할 목적으로 ○○○○. ○○. ○○. 피청구인에게 공유수면 점용기간을 ○○○○. ○○.부터 ○○○○. ○○.까지로 하여 이 사건 공유수면 950,000㎡(준설토 채취량 7,500,000㎥)에 관하여 공유수면 점·사용허가신청을 하였으나, 피청구인은 ○○○○. ○○. ○○. ○○○○ 개통으로 인해 여객선 운항이 실질적으로 중단됨에 따라 항로 준설은 신청목적에 부합되지 않으며, 청구인의 사업계획상 준설 사업을 위하여 골재채취를 하는 행위가 계속적·반복적인 경우와 준설토를 선별·세척하여 판매하는 것은 실질적인 골재채취 행위로 골재채취허가 대상이므로 준설사업을 위한 공유수면 점·사용허가 목적에 적합하지 아니하다는 이유로 위 신청을 불허가하는 통보를 하였다.

 

5) 이에 청구인은 ○○○○. ○○. ○○. 이 사건 신청을 하였으나, 피청구인은 ○○○○. ○○. ○○. ○○○○년 피청구인을 피고로 제기한 공유수면 점·사용허가 불허가 처분 취소 소송에서 기각판결을 받은 건과 동일하다는 사유를 들어 이 사건 처분을 하였다.

 

다. 판 단

 

1) 먼저 관계법령을 살펴보면,

「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」제8조제1항은 공유수면의 바닥을 준설(浚渫)하거나 굴착하는 행위, 공유수면에서 흙이나 모래 또는 돌을 채취하는 행위 등을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 "점용·사용”이라 한다)의 허가(이하 "점용·사용허가”라 한다)를 받아야 한다고 규정하고 있고,

 

같은 법 시행령 제4조에서는 법 제8조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 공유수면 점용 또는 사용의 허가(이하 "점용·사용허가”라 한다)를 받으려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 허가신청서 및 관계 서류를 법 제4조제2항에 따른 공유수면의 관리 소관에 따라 공유수면관리청에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.

 

그리고 「골재채취법」제2조제1항은 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다고 하면서,

 

제1호에서는 "골재”란 하천, 산림, 공유수면이나 그 밖의 지상·지하 등 자연상태에 부존(賦存)하는 암석[쇄석용(碎石用)에 한정한다], 모래 또는 자갈로서 콘크리트 및 아스팔트콘크리트의 재료 또는 그 밖에 건설공사의 기초재료로 쓰이는 것을 말한다고 규정하고 있고,

제2호에서는 "채취”란 골재를 캐거나 들어내는 등 자연상태로부터 분리하여 내는 것을 말한다고 규정하고 있고,

 

제3호에서는 "골재채취업”이란 영리를 목적으로 골재를 채취·선별·세척 또는 파쇄(破碎)하는 사업을 말한다고 규정하고 있다.

 

또한 같은 법 제22조제1항에서는 골재를 채취하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 시장·군수 또는 구청장{「배타적 경제수역법」제2조에 따른 배타적 경제수역(이하 "배타적 경제수역”이라 한다)에서의 골재채취의 경우에는 국토교통부장관을 말하며, 제34조에 따른 골재채취단지(배타적 경제수역에서 지정된 골재채취단지를 제외한다)에서의 골재채취의 경우에는 시·도지사를 말한다. 이하 이 조, 제23조부터 제25조까지, 제29조부터 제31조까지, 제33조 및 제47조의2에서 같다}의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고,

 

제23조에서는 골재채취의 허가를 받은 경우에는「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」제8조에 따른 공유수면의 점용·사용허가 등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있다.

 

2) 다음으로 이 건 처분의 위법․부당여부를 살펴보면,

공유수면의 점·사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고, 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법하다고 할 수 없다고 판결한바 있다(대법원 2004.05.28. 선고 2002두5016 판결 참고).

 

이 사건에 관하여 보건대, 청구인이 ○○○○. ○○. ○○. 피청구인에게 제출한 사업계획서를 살펴보면, “○○○ 해저 준설사업 제안서”(이하‘제안서’라 한다)라는 부분에서 1. 사업목적의 내용에는“본 사업은 ○○광역시 ○○군 ○○면 ○○항에서 ○○면 ○○○항을 운항하는 선박이 항로가 직항노선일 경우에는 거리가 약 3.2㎞(소요시간 15분)이지만 ○○군 ○○면에서 ○○면에 걸쳐 형성된 해저 퇴적층으로 인해 우회 항해할 경우 약 12~13㎞(소요시간 50분)로 거리 및 시간이 증가되는 불편성을 해소하기 위해 기 형성된 퇴적층을 준설하여 선박 및 어선의 원활한 소통을 위한 직항로의 개설이 사업의 주목적이며,”라고 되어 있다.

 

그런데 피청구인이 제출한 증거서류에 의하면, ○○○와 ○○○를 운항하는 여객선을 운영하던 ○○해운상사는 ○○○○. ○○. ○○.자로 폐업하여(폐업사유 : 교통연육교 개통, 폐업신고) 여객선 운항은 중단되었음을 알 수 있다.

 

따라서 청구인이 이 사건 사업의 주목적이라고 들고 있는 ○○항 ○○도간 직선 항로 조성은 실효성이나 필요성이 크지 않다고 할 것이므로 이 사건 사업의 타당성은 낮다고 볼 수 있다.

 

또한 청구인은 골재채취를 목적으로 이 사건 사업을 하는 것이 아니라고 주장하나, 제안서의 1. 사업목적의 내용에는“이에 부가하여 본 항로 개설사업으로 발생하는 준설토 및 골재 자원을 국토개발사업 새만금 매립지, 평택 신항만, 평택 미군부대 등의 매립용 골재로 판매하여”라고 되어 있으며,

 

2. 사업개요의 내용에는“골재자원 분포면적”이 포함되어 있고, 제안서 중에는“골재 허가실적 및 채취실적”, “공급원별 골재채취 현황(구성비)”라는 내용이 포함되어 있는 등 청구인의 이 사건 사업목적이 골재가 아닌 준설토만을 채취하는 것이라고 판단하기는 어렵다고 할 것이다.

 

그리고 청구인은 이 사건 사업을 통해 채취한 준설토를 새만금과 기타 매립지 사업에 활용할 수 있다고 주장하나, 해양수산부가 공람한“광역 준설토투기장 조성에 따른 광양항 항만기본계획(변경) 전략환경영향평가서 재협의(초안)”과“광역 준설토투기장 조성에 따른 새만금 신항만기본계획(변경) 전략환경영향평가서 재협의(초안)”에 따르면, 현재 운영 중이거나 계획 중인 준설토 투기장은 대부분 2020년까지 포화가 예상되어 위 계획이 필요하고, 중장기적 항만개발에 따라 발생되는 준설토를 효율적이고 안정적으로 수용하기 위한 광역 준설토 투기장의 입지선정과 그에 따른 기본계획을 수립하는데 본 계획의 목적이 있다고 밝히고 있으므로, 청구인의 주장과는 달리 현재 상황은 준설토의 수요는 많다고 볼 수 없고 오히려 준설토를 투기할 곳이 부족한 것을 알 수 있다.

 

그러므로 청구인이 이 사건 사업을 시행한다면 7,500,000㎥에 달하는 준설토를 처리해야 하는데 청구인의 주장과는 달리 준설토의 수요가 많다고 볼 수 없으므로, 청구인은 이 사건 사업을 통해 채취한 준설토를 선별·세척·파쇄하여 골재를 생산하게 될 가능성이 크다고 할 수 있다.

 

따라서 청구인은 골재채취를 목적으로 이 사건 사업을 하는 것이 아니라고 주장하나 이를 인정하기는 어렵다고 할 것이다.

 

그러므로 이러한 제반사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분에는 정당한 처분사유가 있다고 할 것인 바, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다.

 

5. 결 론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다(2015-0185).