개발제한구역법 위반 비닐하우스에서 화원 운영이 경미한 사항인지와 이행강제금 부과처분 취소청구

개발제한구역법 위반 비닐하우스에서 화원 운영이 경미한 사항인지와 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건 개요

 

이번 사건은 개발제한구역 내에서 화원을 운영하던 청구인에게 부과된 이행강제금 처분의 적법성을 다투는 행정심판 사건이다. 청구인은 경기도 의정부시 ○○동 소재 토지에서 화원을 운영하고 있었으며, 해당 토지는 1971년 7월 30일 건설부고시 제117호에 의해 개발제한구역으로 지정된 지역이었다.

 

피청구인은 청구인이 개발제한구역법에서 금지하는 화훼판매시설을 설치하였다는 이유로 이행강제금을 부과하였다. 이에 청구인은 해당 처분이 부당하다며 이를 취소해 달라는 행정심판을 청구하였다.

 

본 사건에서 다뤄진 핵심 쟁점은 다음과 같다.

 

가. 해당 시설이 개발제한구역 내에서 허가 또는 신고 없이 설치할 수 있는 시설인지 여부

나. 피청구인이 약 30년간 이행강제금을 부과하지 않다가突如其來(돌연히) 부과한 것이 신뢰보호 원칙에 반하는지 여부

다. 청구인을 처분 상대방으로 지정하는 것이 적법한지 여부

라,. 행정청의 처분 과정에서 절차적 하자가 있었는지 여부

 

이에 대해 행정심판위원회는 사건을 심리한 후, 청구인의 주장을 받아들여 피청구인의 처분을 취소하는 결정을 내렸다.

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2. 법적 쟁점 및 판단 요지

가. 시설 설치의 적법성 여부

 

개발제한구역법 및 그 시행규칙에 따르면, 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물 설치 등이 금지되며, 예외적으로 허용되는 행위만이 가능하다. 법령에 따르면 농업용 비닐하우스는 허가 없이 설치가 가능하지만, 화훼 판매를 주목적으로 하는 시설은 허가를 받아야 한다.

 

이 사건에서 청구인은 자신이 운영하는 시설이 원예를 위한 비닐하우스로서 허가 대상이 아니라고 주장하였다. 그러나 행정심판위원회는 현장 조사 결과, 해당 시설이 단순한 원예시설이 아니라 화훼 판매를 주목적으로 한 판매시설로 운영되고 있었다고 판단하였다.

 

또한, 개발제한구역법 시행규칙에서는 벽체 없이 33㎡ 이하의 화분진열시설만이 허가 없이 설치할 수 있도록 되어 있다.

 

그러나 이 사건 시설의 경우 화분진열시설의 면적이 이를 초과하고 있어, 허가 또는 신고 없이 설치할 수 있는 농업용 비닐하우스로 볼 수 없다고 판단하였다.

 

이에 따라 피청구인의 판단대로 본 시설이 개발제한구역법을 위반하였음이 인정되었다.

 

나. 신뢰보호 원칙 위반 여부

청구인은 피청구인이 약 30년 동안 이행강제금을 부과한 적이 없었으므로, 이는 묵시적으로 허용된 것이라 주장하였다. 그러나 행정심판위원회는 다음과 같은 법리를 적용하여 이를 받아들이지 않았다.

 

행정법상 신뢰보호 원칙이 적용되려면

 

가. 행정청이 국민에게 신뢰의 대상이 되는 공적 견해를 표명해야 하며,

나., 국민이 이를 신뢰하고 이에 따라 행동해야 하며,

다. 이후 행정청이 이를 번복함으로써 국민에게 불이익이 초래되어야 한다.

 

그러나 피청구인은 이행강제금을 부과하지 않겠다는 명시적인 입장을 표명한 적이 없었으며, 단순히 과거에 부과하지 않았다고 해서 앞으로도 부과하지 않을 것이라는 공적 견해가 형성되었다고 보기 어려웠다.

 

또한, 개발제한구역법이 가지는 공익적 목적(도시의 무질서한 확산 방지 및 자연환경 보호)을 고려할 때, 신뢰보호 원칙이 적용될 수 없다고 판단하였다.

 

다. 처분 상대방 지정의 적법성

이행강제금은 개발제한구역법을 위반한 건축물의 점유자, 관리자, 소유자 등에게 부과될 수 있다. 청구인은 해당 시설의 소유자가 아니므로 부과 대상이 될 수 없다고 주장하였다.

 

그러나 행정심판위원회는 개발제한구역법 제30조 및 헌법재판소 판례(2013헌바248 결정)를 근거로, 이행강제금 부과의 대상자는 위반행위자뿐만 아니라 건축물·공작물·토지의 점유자 및 관리자도 포함된다고 보았다. 따라서 청구인이 시설을 실질적으로 운영하고 있는 이상, 처분의 상대방이 될 수 있다고 판단하였다.

 

라. 절차적 하자 여부

행정절차법에 따르면, 행정청이 국민에게 불이익을 주는 처분을 할 때는 사전 통지를 하고 의견 제출 기회를 주어야 한다.

이 사건에서 피청구인은 2019년 해당 토지의 이전 소유자인 양○○에게 시정명령을 통지한 후, 청구인에게는 별도의 사전 통지를 하지 않고 곧바로 이행강제금을 부과하였다.

 

행정심판위원회는 이를 중대한 절차적 하자로 판단하였다.

 

특히, 개발제한구역법상 시정명령과 이행강제금 부과 처분은 하나의 법률효과를 이루는 것으로, 시정명령이 위법하면 그에 따른 이행강제금 부과도 위법하다고 보았다(대법원 2018. 1. 25. 선고 2015두35116 판결 참고). 이에 따라 피청구인이 청구인에게 시정명령을 별도로 통지하지 않은 이상, 이행강제금 부과 처분은 절차적 하자로 인해 위법하다고 판단하였다.

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3. 결론

이 사건에서 행정심판위원회는 절차적 하자가 중대하여 이행강제금 부과 처분이 위법하다고 판단하였으며, 이에 따라 청구인의 청구를 받아들여 이행강제금 부과 처분을 취소하였다.

 

이번 사례는 행정청이 처분을 내릴 때 반드시 적법한 절차를 거쳐야 하며, 이를 위반할 경우 처분 자체가 무효가 될 수 있음을 보여준다. 또한, 개발제한구역 내 시설 설치와 관련하여 법령을 준수하는 것이 얼마나 중요한지 다시금 강조되는 사례라 할 수 있다(286).