발전시설 태양광발전소 건립 개발행위허가신청 불허가처분

발전시설 태양광발전소 건립 개발행위허가신청 불허가처분

1. 사건개요

 

청구인은 2024. ○. ○. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(답, ○,○○○㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 ‘발전시설-태양광발전소 건립’을 목적으로 하는 개발행위허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2024. ○. ○. 피청구인으로부터 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

 

2. 청구인 주장의 요지

 

이 사건 신청지는 농지나, 인근 접한 농지도 현재 농지로 활동이 불가능한 상황이며 인근 임야의 잔목이 농지의 경계를 뒤덮고 있음. 도로변이나 집성 마을 등과도 B시 조례에 따른 이격거리 준수(신청지 인근 500m 이내 5호 이상의 주택지와도 이격)하였고, 신청지 경계에서 2~3m 나무식재 차폐하여 경관에 지장을 주지 않으며, 차량 및 사람의 통행이 거의 없어 경관에도 문제 없음. 2023년 주민설명회 개최하였고 반대의견 없었으며, 신청지는 B시에서 손에 꼽히는 오지임.

 

3. 피청구인 주장의 요지

 

신청지 주변은 산지와 농경지로 둘러싸여 있고, 주변 지역과의 경관이 조화되지 못하고 인근 농지 사이에 위치한 이 사건 신청지의 개발로 인해 자연경관의 훼손이 우려되고, 개발행위가 이루어질 경우 향후 신청지 주변에 대한 태양광 발전시설 군집이 예상되며 이로 인한 난개발의 우려가 크다고 판단되어 해당 신청지는 국토계획법상 주변지역인 농경지ㆍ산지 등과의 경관 부조화 및 주변 지역 일대의 난개발의 우려가 높은 지역으로 개발행위 불허가 지역에 해당한다고 검토하였음.

 

4. 관계법령

 

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조, 제59조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제56조 [별표 1의2]

다. B시 도시계획조례 제12조

 

5. 인정사실

 

가. 피청구인은 2023. 9. 4. 청구인에게 전기(태양광발전)사업을 허가하였다.

 

나. 청구인은 2024. 6. 7. 피청구인에게 이 사건 신청지 상에 태양광발전시설을 설치하기 위하여 개발행위허가를 신청하였다.

 

다. 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 B시 도시계획위원회를 개최한 후 심의결과 부결하였고, 2024. ○. ○○. 이 사건 처분을 통지하였다.

 

라. 청구인은 2024. ○. ○○. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

 

6. 판단

 

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

 

1) 국토계획법 제56조제1항에는 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 ‘시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.’고 규정하며, 같은 항 제4호에서는 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”이라고 규정하고 있다. 아울러 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 제1호 라목(1)에서는 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것”을 규정하고 있으며, (2)에서는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있고, 제2호 가목(3)에서는 “특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시ᆞ군계획조례로 정할 수 있다. 다만, 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대하여 다른 법령에서 달리 정하는 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따른다.”고 규정한다.

 

2) B시 도시계획조례 제12조 제4항에서는 “시행령 별표 1의2에 따라 주변교통방해와 주변경관을 고려하여 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 다음 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다.”라고 규정하고, 같은 항 제1호에서는 “주요도로(고속국도, 국도, 지방도, 시도)에서 직선거리 500미터 안에 입지하지 아니할 것(다만, 시도 중 도시계획도로 소로는 제외한다.)”, 제2호에서는 “주거밀집지역(가구와 가구간 거리가 100미터 이내로서 5호이상 가구가 모여 있는 지역) 경계로부터 직선거리 500미터 안에 입지하지 아니할 것”, 제3호에서는 “경지정리구간에 입지하지 아니할 것”으로 정하고 있다.

 

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

 

1) 국토계획법 제56조 제1항 각 호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)이고, 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하며(대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 참조), 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조)는 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보기로 한다.

 

2) B시 도시계획위원회 심의결과 부결, 개발행위로 인하여 주변 농경지·산지 등 경관과의 부조화 뿐 아니라 자연경관 훼손 우려되고, 또한, 주변 경지정리가 된 농지와 인접하고 있어 경작자들의 생활 불편 피해 및 농업피해 우려가 상당히 높은 것으로 판단되고, 향후 태양광 발전시설 군집이 예상되며 이로 인한 난개발이 우려된다는 처분사유에 대하여,

 

살피건대 ① 피청구인은 B시 도시계획위원회의 심의결과에 구속되는 것은 아니지만 그 결과를 존중할 필요는 있는 점,

 

② 태양광 발전시설은 다수의 태양광 모듈을 설치하는 것을 예정하고 있으며, 태양광 모듈은 인공적 조형성이 강하고 빛을 많이 반사하여 주변 환경이나 경관과 조화를 이루기 어려운데 우리위원회 현장확인 결과 이 사건 신청지 주변으로 휴경·방치된 농지들이 있기는 하나 태양광 발전시설이 설치될 경우 농경지가 단절될 우려가 있고 주변의 자연경관에 이질감을 발생시킬 수밖에 없어 신청지 주변의 경관과도 상당히 부조화될 우려가 있어 보이는 점,

 

③ 이 사건 신청이 B시 도시계획조례 제12조에 규정된 거리 기준에 위반되지 않는다고 하여 피청구인이 반드시 개발행위허가를 해야 하는 것은 아니고 피청구인은 다른 개발행위허가기준 등을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 결정할 수 있는 점(창원지방법원 2020. 6. 18. 선고 2019구합54359 판결 참조),

 

④ 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있다는 점을 처분사유로 하는 개발행위 불허가처분과 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 해당 지역 주민들의 토지 이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 하는 점(대법원 2021. 6. 24. 선고 2021두33883 판결 참조),

 

⑤ 이 사건 신청지로 진입하기 위한 농로의 폭이 좁아 차량이 교행하기 어려워 개발행위허가에 따른 공사기간에는 물론 그 후에도 경작자들의 생활 불편 피해 및 농업피해 우려가 없다고 단정할 수 없는 점,

 

⑥ 피청구인은 이 사건 신청지 인근의 다른 태양광발전시설 허가 신청에 대하여도 이 사건 처분사유와 유사한 사유로 불허가처분을 한 점 등에 비추어 보면 이 사건 처분에 비례․평등원칙 위반 등으로 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다고 보기 어렵다(269).