공유수면 점용 사용허가신청 권리자 동의여부 반려처분 취소청구

공유수면 점용 사용허가신청 권리자 동의여부 반려처분 취소청구

1. 사건개요

 

청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○, ○○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이면서 이 사건 토지에서 주택을 소유하고 ○○○수도원(이하 ‘이 사건 수도원’이라 한다)을 운영하는 자로, 2023. 7. 17. 피청구인에게 청구인 소유 주택의 진출입로 부지 조성을 목적으로 ○○리 ○○○-○○번지, ○○○번지, ○○○번지 인근(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에 공유수면 점용허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

피청구인은 2024. 5. 27. 청구인에게 ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제4조에 의거 공유수면을 환경친화적으로 관리할 수 없고 수반되는 각종 토목공사로 인하여 자연경관 훼손이 우려되며, 공유수면법 제12조 및 같은 법 시행령 제12조와 같은 법 시행규칙 제4조에서 정하는 바에 따라 요청했던 권리자 동의 관련 보완사항이 이행되지 않아, ｢민원 처리에 관한 법률 시행령｣(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제25조에 따라 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

 

2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 관계법령

【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】

 

제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 “점용ㆍ사용”이라 한다)의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, ｢수상에서의 수색ㆍ구조 등에 관한 법률｣ 제19조에 따른 조난된 선박등의 구난작업, ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 제37조에 따른 응급조치를 위하여 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우 또는 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ㆍ사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다.

11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용ㆍ사용하는 행위

⑦ 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가를 하는 경우 해양환경ㆍ생태계ㆍ수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리ㆍ운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 어업인 등 이해관계자의 의견을 들어야 하며, 점용ㆍ사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관(附款)을 붙일 수 있다.

 

제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) ② 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ㆍ사용허가를 하거점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자”라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우

 

【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령】

제11조의2(점용ㆍ사용허가 등의 고려사항) 법 제12조제1항제6호에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란

다음 각 호의 사항을 말한다.

1. 인공구조물 설치 또는 토지 형질변경 등의 사유로 인한 재해 발생 가능성

2. 그 밖에 공유수면의 보전ㆍ관리와 공공의 이익 보호를 위하여 필요한 사항으로서 해양수산부장관이 정하여 고시하는 사항

제12조(권리자 등) ① 법 제12조제2항 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.

6. 인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자

④ 공유수면관리청은 법 제12조제2항에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 다음 각 호의 기준을 검토해야 한다.

1. 해당 점용ㆍ사용허가나 협의 또는 승인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부

2. 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부

 

【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙】

제4조(공유수면 점용ㆍ사용허가 신청 등) ① 영 제4조에 따른 공유수면 점용 또는 사용의 허가(이하 “점용ㆍ사용허가”라 한다)에 관한 허가신청서는 별지 제4호서식에 따른다.

② 제1항에 따른 허가신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에는 다음 각 호의 서류를 첨부해야 한다.

5. 공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자의 동의서(영 제12조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 권리자가 있는 경우만 해당한다)

 

【민원 처리에 관한 법률 시행령】

제25조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하

지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다.

② 행정기관의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 제24조제1항에 따른 보완요구가 2회에 걸쳐 반송된 경우에는 민원인이 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다.

③ 행정기관의 장은 민원인이 민원을 취하하여 민원문서의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 민원문서를 민원인에게 돌려주어야 한다.

④ 행정기관의 장은 법 제27조제4항에 따라 민원인에게 직접 교부할 필요가 있는 허가서ㆍ신고필증ㆍ증명서 등의 문서(｢전자정부법｣ 제2조제7호에 따른 전자문서 및 같은 조 제8호에 따른 전자화문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 처리완료 예정일(제21조제1항에 따라 처리기간을 연장한 경우에는 같은 조 제2항에 따라 민원인에게 문서로 통지된 처리완료 예정일을 말한다)부터 15일이 지날 때까지 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 수령하지 아니한 경우에는 이를 폐기하고 해당 민원을 종결처리할 수 있다.

 

나. 판단

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 공유수면 점용ㆍ사용 허가신청서, 공유수면 점용ㆍ사용 허가신청 관련 보완 알림, 보완원, 토지이용계획도, 위치도 및 현장사진, 기상현상 증명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

 

가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자이면서 이 사건 토지에 주택을 소유하고 이 사건 수도원을 운영하는 자로서, 2023. 4. 11. 피청구인에게 청구인 소유 주택의 진출입을 위하여 이 사건 선행신청을 하였다가 같은 해 7. 7. 사업계획의 변경을 이유로 신청을 취하하였다.

나) 이후 청구인은 2023. 7. 7. 위 가)항과 같은 목적으로 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 공유수면법 제12조 및 같은 법 시행규칙 제4조제2항제5호에 따라 피해방지계획서와 이 사건 부지에 인접한 권리자(○○리 ○○○-○○, ○○○, ○○○-○, ○○○-○ 번지 소유자 등)들의 동의서를 제출하라는 보완을 요청하였다.

 

다) 청구인은 2023. 10.경 및 같은 해 11.경 두 차례 보완 연기 신청 후, 같은 해 12. 29. 피청구인에게 낙석방지펜스 설치 계획 및 확약서, 구조물 설치와 관련된 수리계산서 및 확약서를 제출하였다.

라) 피청구인은 2024. 1. 29. 이 사건 부지에 지적경계와 중심선 확인을 위한 측량 후 그 결과에 대한 보완서류를 제출할 것을 요청하였으나 보완의 일부가 이행되지 않아 같은 해 3. 11. 청구인에게 기 요청사항에 대한 조치 및 현황도로 이용자의 동의서 제출을 요청하였고, 청구인은 같은 해 3. 22. 피청구인에게 2차 보완사항을 제출하였다.

 

마) 피청구인은 제출된 사업계획과 종·횡단면도가 현장상황과 상이하다는 이유로 2024. 4. 2. 청구인에게 재차 보완을 요청하였고, 청구인은 같은 해 4. 22. 피청구인에게 3차 보완사항을 제출하였다.

바) 이후 피청구인은 2024. 5. 27. 청구인에게 이 사건 신청이 공유수면법 제4조에 의거 자연경관 훼손의 우려가 있으며, 같은 법 제12조 및 같은 법 시행령 제12조와 같은 법 시행규칙 제4조에 의거하여 요청했던 권리자 동의서가 미제출되었다는 이유로 같은 법 제8조에 따라 공유수면 점용허가 신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다.

 

2) 이 사건 처분의 적법 여부

가) 인접 토지 소유자들의 동의가 필요한지 여부

 

공유수면법은 공유수면을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전ㆍ관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용하게 함으로써 공공의 이익을 증진하고 국민 생활의 향상에 이바지함을 목적으로 하여 제정된 법률로서(제1조), 공유수면 점용ㆍ사용허가 등의 기준과 관련하여 공유수면법 제12조에서 “공유수면관리청은 공유수면 점용ㆍ사용허가를 할 때에 그 허가로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 ‘공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자’라 한다)가 있으면 그 허가를 하여서는 아니 된다. 다만 다음 각호의 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하면서 제1호에서 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ㆍ사용에 동의한 경우”를 규정하고 있고,

 

이러한 위임에 따라 같은 법 시행령 제12조제1항은 “공유수면법 제12조 본문에서 ‘대통령령으로 정하는 권리를 가진 자’란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.”라고 규정하면서 제1호에서 “법 제8조에 따른 점용ㆍ사용허가를 받은 자”를, 제6호에서 “인접한 토지ㆍ인공구조물의 소유자 또는 점유자(이하 ‘인접 토지 소유자 등’이라 한다)”를 들고 있으며,

 

같은 조 제4항은 “공유수면관리청은 공유수면법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 해당 점용ㆍ사용허가로 제1항 각호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부(제1호), 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부(제2호)를 검토하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

 

위와 같은 공유수면법의 관련 규정 및 입법 취지 등에 비추어 보면, 공유수면 점용ㆍ사용허가로 인하여 인접 토지 소유자 등에게 인접한 토지를 적정하게 이용할 수 없게 되는 등의 피해를 받을 우려가 있는지는, 공유수면법 시행령 제12조제4항 각호에서 정한 기준과 아울러 인접 토지 소유자 등이 토지나 인공구조물을 소유 또는 점유하게 된 경위와 그 이용 상황, 공유수면 점용ㆍ사용의 기간과 목적, 공유수면 점용ㆍ사용이 인접 토지나 인공구조물의 이용에 미치는 영향의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다(대법원 2024. 9. 4. 선고 2014두2164 판결 참조).

살피건대, 이 사건 부지 주변의 위치도 및 현장 사진, 사업계획서, 지적도 등본, 토지이용계획도, 각 보완 통보, 보완원 및 확인서 등에 의하면, 청구인은 운영중인 이 사건 수도원의 진출입로 부지 조성을 위하여 이 사건 허가를 통해 이 사건 부지에 교량, pc 철근 콘크리트 박스, 개거수로, 옹벽 등의 구조물을 설치할 예정인바,

 

주변이 산으로 둘러싸인 골짜기 형태의 이 사건 부지의 지형에 비추어 청구인의 진출입로 개설로 인하여 하천 여유고 부족으로 유수의 흐름에 지장을 주어 지반 안정성에 영향을 줄 우려가 있고, 특히 집중호우 시 유속의 증가로 인한 낙석 및 토사 피해의 위험이 있으며, 나무, 돌, 토사 등의 지장물이 위 구조물에 걸릴 경우 구조물 붕괴 또는 하천 범람의 우려 등의 문제가 예상된다.

 

청구인 또한 위와 같은 우려에 대하여 낙석방지 펜스의 시공, 교량 설치구간 시공 시 기존 현황도로 사용에 지장이 없도록 흙막이 가시설의 설치 등을 확약하고 있는바, 이에 의하면 이 사건 부지에 인접한 ○○리 ○○○-○○, ○○○, ○○○-○, ○○○-○번지의 토지 소유자들은 공유수면법 시행령 제12조제4항제2호에서 정하는 ‘피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접한 토지를 적정하게 이용할 수 없는 경우’에 해당한다고 볼 것이다.

 

그렇다면, 위 토지 소유자들은 공유수면법 시행령 제12조제1항제6호에서 정하는 인접한 토지 소유자들로서, 이 사건 허가로 피해가 예상되는 권리를 가진 자에 해당하여 공유수면법 제12조제2항제1호에서 동의를 요하는 “공유수면 점용ㆍ사용 관련 권리자”에 해당한다고 할 것이므로, 같은 법 제12조제2항에 의하여 피청구인은 원칙적으로 위 권리자들의 동의가 없는 이상 청구인에게 공유수면 점용ㆍ사용 허가를 하여서는 아니 된다.

나) 재량권의 일탈ㆍ남용 여부

 

공유수면법에 따른 공유수면의 점용ㆍ사용허가를 특정인에게 공유수면의 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속하고, 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결, 대법원 2014. 9. 4. 선고 2014두2164 판결 참조).

살피건대,

① 공유수면법 제4조제1항에 의하면 공유수면을 관리하는 국가나 지방자치단체는 공유수면을 보전하고 지속적으로 이용할 수 있도록 환경친화적으로 관리하여야 할 의무를 부담하는 점,

 

② 이 사건 부지 일대는 국토계획법상 보전관리지역이자 자연보전권역으로서 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요한 지역인 점,

 

③ 위에서 본 바와 같이 청구인은 이 사건 허가를 받은 후 이 사건 부지에 각종 토목공사가 수반되는 교량, pc 철근 콘크리트 박스, 개거수로, 옹벽 등의 인공구조물을 설치할 계획인바, 이로 인하여 산림 및 생태계가 파괴되고 주변경관이 훼손될 것으로 예상되는 점,

 

④ 청구인은 기존 도로를 이용하여 이 사건 수도원에 진입이 가능하여 이 사건 부지에 진입로를 개설하지 아니하더라도 그 피해가 미미한 반면 이로인해 자연경관 훼손 등의 회복하기 어려운 공익상의 피해가 발생하게 되는 점 등의 사정에 비추어 볼 때,

 

피청구인이 이 사건 허가로 인하여 ‘공유수면을 환경친화적으로 관리할 수 없고 수반되는 각종 토목공사로 인하여 자연경관 훼손이 매우 우려’된다는 사유로 청구인의 허가신청을 거부하였다고 하더라도 이러한 이 사건 처분에 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있다거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 있다고 볼 수 없다(1033).