태양광발전사업 부지조성 목적 개발행위허가신청 행정절차법 위반 불허가처분

태양광발전사업 부지조성 목적 개발행위허가신청 행정절차법 위반 불허가처분

1. 사건개요

 

청구인은 2023. 11. 24. 피청구인에게 ○○도 ○○시 ○○면 ○○ 00-0번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 태양광발전사업 부지조성을 목적으로 개발행위허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 같은 해 12. 5. ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준에 따라 ‘이 사건 토지는 인접 토지에 같은 목적(태양광발전시설)으로 개발행위불허가처분취소 소송이 진행 중으로 소송이 종결된 후에 허가 검토 가능함’이라는 사유로 이 사건 신청의 불허가를 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

 

2, 이 사건 처분의 위법·부당 여부

 

가. 관계법령

【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】

제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011. 4. 14., 2018. 8. 14.>

1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)

3. 토석의 채취

4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)

5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위

 

제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011. 4. 14., 2013. 7. 16., 2021. 1. 12.>

1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 ｢농어촌정비법｣ 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.

4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것

5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것

③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011. 4. 14.>

2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역

 

제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <개정 2013.7.16.>

 

【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】

제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012. 4. 10., 2014. 1. 14.>

2. 관리지역 : 3만제곱미터 미만

제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. <개정 2009. 8. 5.>

④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2012. 4. 10., 2013. 3. 23.>

■ [별표 1의2]
개발행위허가기준(제56조관련)
1. 분야별 검토사항
검토분야	허가기준
라. 주변지역과의 관계	(1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것
3. 용도지역별 검토사항
검토분야	허가기준
나. 유보용도	1) 법 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역·생산관리지역 및 녹지지역 중 자연녹지지역일 것 2) 지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것

 

【개발행위허가운영지침】 (국토교통부훈령 제1375호)

2-1-3 허가기준 검토(법 제57조, 제58조제1항)

(1) 허가권자는 개발행위허가의 신청내용이 다음의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 할 수 있다.

① 3-1-1.에 규정된 개발행위허가 규모에 적합할 것

② 도시·군관리계획의 내용에 배치되지 않을 것

③ 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것

④ 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것

⑤ 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 계획이 적정할 것

 

(2) 허가권자는 개발행위허가의 신청내용이 별표 3의 경관체크리스트, 별표 5의 위해방지 체크리스트, 그 밖에 이 지침에서 정하는 규정에 적합한지 여부를 검토한 후 개발행위허가 신청인에게 위해방지에 관한 계획서를 제출하게 하거나 개발행위허가 신청자의 의견을 듣고 필요한 조건을 붙일 수 있다.

 

3-2-4. 주변지역과의 관계

(1) 개발행위로 건축하는 건축물 또는 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것

(2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.

(3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것

 

나. 판 단

 

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 청구인은 2023. 11. 24. 이 사건 토지에 태양광발전사업 부지조성을 목적으로 피청구인에게 이 사건 신청을 하였다.

 

나) 피청구인은 2023. 12. 5. ‘이 사건 토지는 인접 토지에 같은 목적으로 개발행위불허가처분취소 소송이 진행 중이므로 소송이 종결된 후에 허가 검토가 가능하다’라는 사유로 이 사건 처분을 하였다.

 

다) 한편, 피청구인은 이 사건 토지에 인접한 토지(○○리 00-0번지, 00번지)에 같은 목적으로 신청된 개발행위허가에 대하여 2021. 3. 26. 도시계획(분과)위원회를 개최하였고, ‘하천구역(○○천)에 연접하여 있고, 주변에 주택이 다수 위치하고 있어 태양광발전시설(ESS)의 화재발생 가능성, 경관적인 측면에서 예상되는 주변 지역 피해 등을 사유로 신규 태양광시설의 입지로는 적절하지 않다’라는 심의 결과에 따라 해당 개발행위 불허가 처분을 하였다. 이에 해당 신청인은 피청구인을 피고로 하여 행정소송을 제기하였으며, 2023. 10. 11. ○○지방법원은 ‘피고가 원고에 대하여 한 개발행위허가 신청 불허가처분을 취소한다’라고 판결하였고, 피청구인은 항소하였다.

 

2) 이 사건 처분의 적법 여부

 

청구인은 피청구인이 특별한 사유 없이 인접 토지에 같은 목적으로 개발행위불허가처분취소 소송이 진행 중이라는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 개발행위 불허가 사유를 알려 주지 않는 등 절차를 준수하지 않았고, 그 이유가 불분명하다는 등의 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

 

이에 대해 피청구인은 이 사건 토지와 인접한 필지에 태양광발전시설 부지조성을 목적으로 한 개발행위 불허가 처분을 하여 이에 대한 소송이 진행되고 있음을 참작하여, 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준에 따라 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등의 기준에 맞는지를 검토하였음을 이유로 이 사건 처분이 적법하다고 주장한다.

 

국토계획법은 제56조에서 개발행위의 허가에 관하여 정하고, 같은 법 제58조에서 개발행위허가의 기준을 정한다.

 

국토계획법 제58조제1항, 제3항은 개발행위허가의 신청 내용이 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’이라는 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하고, 개발행위허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다.

 

이러한 국토계획법 제56조제1항에 따른 개발행위허가요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하므로, 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다.

 

한편, ｢행정절차법｣ 제23조제1항에 따라 행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 이 경우 행정청은 ｢행정절차법 시행령｣ 제14조의2에 따라 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다.

 

다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 등 참조).

 

관련 법령과 이 사건 기록에서 인정할 수 있는 사실관계를 종합하여 판단하건대,

 

피청구인은 청구인의 신청에 대해 인접 토지에 같은 목적(태양광발전시설)으로 개발행위불허가처분취소 소송이 진행 중이라는 이유로 불허가 통보를 하였고, 위 소송이 진행되고 있음을 참작하여 관련 법령에 따라 주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루지 않는다는 취지로 입지적으로 부적합하다고 하면서 인접 필지에 관한 소송이 종료된 이후 개발행위허가 검토가 가능하다는 이유를 제시하였는바,

 

청구인으로서는 이 사건 처분서만으로 그 근거를 알 수 있다고 보기 어렵고, 이 사건 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 살펴보더라도 청구인은 인접 토지에 대한 소송의 내용 및 소송 진행 결과 등을 알지 못하는 등 이 사건 신청이 거부된 정확한 이유를 알았거나 또는 알 수 있었다는 정황을 확인할 수 없다. 그렇다면 이 사건 처분은 근거와 이유를 제시하지 않은 절차의 위법이 인정된다. 따라서 청구인의 주장은 이유 있다.

 

3. 결 론

 

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다(340).