토지형질변경허가 목적 외 컨테이너 적치 후 물류보관업으로 이행강제금 부과처분

토지형질변경허가 목적 외 컨테이너 적치 후 물류보관업으로 이행강제금 부과처분

1. 사건개요

 

청구인은 ○○시 ○○동 529번지(잡종지, 2,446㎡), 529-1번지(잡종지, 1,982㎡) (이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소유자인데, 피청구인은 청구인이 이 사건 토지 내에서 행위허가 목적 외 물류보관업을 하여 ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣(이하‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조를 위반한 사실을 적발하였다.

피청구인은 청구인에게 2019. 8. 7. 1차 시정명령 후, 같은 해 9. 10. 2차 시정명령을 하였으나 위반행위가 시정되지 아니하자, 이행강제금 부과예고 절차를 거쳐 2020. 1. 6. 이행강제금 102,228,480원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

 

2. 당사자 주장 요지

 

가. 청구인 주장

 

1) 피청구인은 청구인이 2011년 7월 ○○시 ○○동 529외 1필지에서 개발제한구역법 제12조를 위반 하였다는 이유로 시정명령을 하였고, 2020. 1. 16. 청구인에게 적치 등 위법행위를 이유로 102,228,480원의 이행강제금 부과처분을 하였다.

 

2) 그러나, ○○시 ○○동 528, 529 장소는 이미 오래전인 1997. 2. 10. 피청구인으로부터 물건 적치 허가를 정식으로 받아서 당시부터 적법하게 물건을 적치해오고 있는 곳이다.

그 후, 법률 제6241호 개발제한구역법이 시행 되었지만, 부칙 제4조(행위제한에 관한 경과조치)에서 법률 제6241호 개발제한구역법의 시행일인 2000. 7. 1.전에 종전의 규정에 따라 허가를 받았거나(허가를 신청한 경우를 포함) 신고를 한 경우 그 허가 또는 신고 기준 및 허가 또는 신고로써 허용되는 행위의 범위 등에 관하여는 제11조 제1항 각 호 외의 부분 단서 또는 제12조에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 되어 있다. 다만, 종전의 규정이 이 법의 규정에 비하여 그 행위를 하려는 자에게 불리하면 이 법의 규정에 따른다.

그리고 청구인이 당시 받은 적치 허가는 허가 기한이 없는 영구적인 허가였다.

 

3) 한편, 이행강제금 부과 조항은 2009. 2. 6. 개정되면서 개발제한구역법 제30조의2로 신설되었고, 그러면서 그 이행강제금 부과의 근거가 되는 시정명령에 대한 위 법 제30조를 개정하였으며 그 내용은 종전 규정과 달라졌지만, 부칙 제4조(개발제한구역 행위제한 등에 관한 경과조치)에서 종전의 규정에 따라 허가를 받은 경우에는(허가를 신청한 경우를 포함) 제12조 제1항 제1호의 개정 규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 되어 있다.

 

4) 그 결과 이곳에 이미 7년여 전인 2013년경에 피청구인이 청구인에게 이행강제금을 부과한 적이 있었는데, 당시 이러한 내용을 상세하게 밝혀서 도시과 담당 팀장이 토지 형질변경허가를 인정하고 이곳은 단속대상이 아니라고 인정을 한바 있으며, 그 후로는 수년 동안 피청구인은 단 한 번도 시정명령이나 이행강제금 부과처분 등이 고지되지 않고 지내왔다.

 

5) 그리고 매년 피청구인은 물건 적치 평수에 따라 청구인에게 주민세도 매년 고지하여 청구인은 지금까지 수년간 평소와 동일하게 주민세도 정식으로 납부해오고 있다. 그런데 최근 담당 직원이 교체되면서 이러한 내용을 잘 이해하지 못한 채 실적을 올리려고 무리하게 단속을 강행하는 과정에서, 이 사건 이행강제금 부과처분을 하게 된 것이다.

 

6) 청구인이 받은 허가가 이미 1997년도에 그 당시 법에 따라 영구 허가를 받은 것이며 중간에 법령 개정이 있었어도 청구인은 종전의 법령에 따른 권리를 가지고 있는 것임에도 불구하고, 피청구인은 도저히 납득하기 어려운 이미 10년 전에 2011년 7월 위반한 사항이 있다면서, 10여년이 지난 이제 와서 그것도 종전의 청구인의 권리는 도외시 하고 개정된 법령만을 근거로 하여 이 사건 처분을 한 것이다.

7) 그러므로 피청구인이 2020. 1. 6. 청구인에 대하여 한 이행강제금 102,228,480원의 부과처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효인 행정처분이라 할 것이다.

 

특히 종전에 청구인은 과거 이미 명백하게 피청구인으로부터 구법에 근거해서 적치 허가(토지형질변경허가)를 받아서 적치해오던 중이었고, 또한 이러한 내용을 인정하고 수년간 단속 대상도 아닌 곳으로 내려오던 중 이었는데, 단지 최근 담당 직원이 교체되면서 이러한 내용을 잘 이해하지 못한 채 실적을 올리려고 무리하게 단속을 강행하는 과정에서, 이 사건 이행강제금 부과처분이 있게 된 것이었고, 그것도 담당직원에게 그동안의 이러한 내용을 충분하게 여러 번에 걸쳐 소명을 하였음에도 불구하고 단지 실적을 위해 무리하게 이행강제금 부과처분을 한 것으로서 그 하자가 너무나 중대하고 명백하다.

아니면(예비적으로) 맹백하게 위법한 행정처분이므로 취소되어야 할 것이다.

 

8) 이 사건 이행강제금 부과 사유를 보면, 청구인이 10여년전인 2011년 7월 ○○시 ○○동 529외 1필지에서 개발제한구역법 제12조 규정을 위반한 사항이 있다면서 위반행위 시정명령을 한 후 이를 이유로 2020. 1. 6. 청구인에게 적치 등 위법행위를 이유로 102,228,480원의 이행강제금 부과처분을 한 것이다.

 

9) 그러나 피청구인이 주장하는 이 사건 처분경위 관련내용을 보면 2019. 6. 14. 위법행위 조사서부터 2020. 1. 6. 이행강제금 부과처분 시까지의 내용만 존재한다.

그러므로 이 사건 부과사유 및 위법행위 조사서와는 너무나 불일치하는 내용이다.

 

10) 청구인은 1997. 2. 10. ○○시장으로부터 받은 물건 적치허가를 기준으로 할 때 당시 법령 기준으로 2011년 7월 위반을 한 적이 없다.

아울러 피청구인이 주장하는 대법원 판례도 청구인의 상황과는 그 사례가 다른 경우의 사례로서 이 사건에는 적합하지 않은 판례이다.

 

11) 이 사건 이행강제금 부과처분의 정식적인 처분사유는, 청구인이 지금부터 무려 10여년전인 2011년 7월 ○○시 ○○동 529외 1번지에서 개발제한구역법 제12조 규정을 위반한 사항이 있다는 것을 이유로 한다. 그런데 피청구인이 주장하는 처분경위와 내용을 보면 그로부터 10여년 후인 2019. 6. 14. 위법행위 조사서부터 2020. 1. 6 이행강제금 부과처분 시 까지의 내용만을 이유로 하고 있다.

그러므로 이 사건 부과사유 및 위법행위 조사서와는 너무나 불일치하고 이해할 수 없는 부당한 행정처분이 아닐 수 없다.

 

12) ○○시 ○○동 528, 529 장소는 이미 오래전인 1997. 2. 10 ○○시장으로부터 물건 적치허가를 정식으로 받아서 당시부터 물건을 적법하게 적치해 오고 있는 곳이다.

그 후 법률 제6241호 개발제한구역법이 시행 되었지만, 부칙 제5조(행위제한에 관한 경과조치)에서 법률 제6241호 개발제한구역법의 시행일인 2000. 7. 1. 전에 종전의 규정에 따라 허가를 받았거나(허가를 신청한 경우를 포함한다) 신고를 한 경우 그 허가 또는 신고기준 및 허가 또는 신고로써 허용되는 행위의 범위 등에 관하여는 제11조 제1항 각 호 외의 부분 단서 또는 제12조에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 되어 있다. 다만, 종전의 규정이 이 법의 규정에 비하여 그 행위를 하려는 자에게 불리하면 이 법의 규정에 따른다. 그리고 청구인이 당시 받은 적치허가는 허가기한이 없는 영구적인 허가였다.

 

13) 한편, 이행강제금 부과 조항은 2009. 2. 6. 개정되면서 개발제한구역법 제30조의 2로 신설되었고, 그러면서 그 이행강제금 부과의 근거가 되는 시정명령에 대한 위 법 제30조를 개정하였으며 그 내용은 종전규정과 달라졌지만, 부칙 제4조(개발제한구역 행위제한 등에 관한 경과조치)에서 종전의 규정에 따라 허가를 받은 경우에는(허가를 신청한 경우를 포함한다) 제12조 제1항 제1호의 개정 규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다고 되어 있다.

그러므로 청구인이 오래전인 1997. 2. 10 ○○시장으로부터 받은 물건적치허가를 기본으로 할 때 당시 법령 기준으로 청구인은 10여년 전인 2011년 7월 법 위반을 한 적이 없다. 그러기에 이미 7년여 전인 2013년경에 피청구인이 청구인에게 이행강제금을 부과한 적이 있었는데 당시 이러한 내용을 상세하게 밝혀서 당시 도시과 담당팀장이 토지형질변경허가를 인정하고 이곳은 단속대상이 아니라고 인정을 한 바 있으며, 그 후로는 수 년 동안 피청구인은 단 한 번도 시정명령이나 이행강제금 부과처분 등이 고지되지 않고 지내온 것이다. 오히려 매년 피청구인은 물건적치 평수에 따라 청구인에게 주민세도 매년 고지하여 청구인은 지금까지 수년간 평소와 동일하게 주민세도 정식으로 납부해오고 있다.

 

14) 그러므로 피청구인의 주장은 이상과 같은 내용을 잘 모르는 주장이며, 결국 이 사건은 최근 담당 직원이 교체되면서 이러한 내용을 잘 이해하지 못한 채 실적을 올리려고 무리하게 단속을 강행하는 과정에서, 이 사건 이행강제금 부과처분이 있게 된 것이었다.

그러다보니 청구인이 받은 허가가 이미 1997년도에 그 당시 법에 따라 영구 허가를 받은 것이며 중간에 법령 개정이 있었어도 청구인은 종전의 법령에 따른 권리를 가지고 있는 것임에도 불구하고, 피청구인은 도저히 납득하기 어려운 이미 10년 전에 2011년 7월 위반한 사항이 있다면서, 10여 년이 되는 이제 와서 그것도 종전의 청구인의 권리는 도외시 하고 개정된 법령만을 근거로 하여 이 사건 처분을 한 것이다.

아울러 피청구인이 주장하는 대법원 판례도 청구인의 상황과는 그 사례가 다른 경우의 사례로서 이 사건에는 적합하지 않은 판례이다.

 

 

나. 피청구인 주장

 

1) 이 사건 토지는 개발제한구역 내 잡종지로 개발제한구역법에 따라 개발제한구역 내에서 건축물의 건축 등 그 행위가 엄격히 제한된 곳임에도 불구하고 청구인은 행위허가와 관계없이 해당 토지에서 허가목적을 위반하여 물류보관업을 하였다.

 

2) 이에 피청구인은 2019. 6. 17. 이 사건 토지에 컨테이너 적치 불법행위로 처분 사전 통지를 청구인에게 하였고, 이에 청구인이 의견서 및 토지형질변경허가서를 제출하였다. 청구인이 제출한 토지형질변경허가서를 살펴보면 허가 목적이 물건적치를 위한 형질변경으로 되어 있고 허가조건 10호에 “허가 목적 이외의 행위는 제한됩니다.”라고 명시되어 있다.

피청구인은 청구인의 의견서를 검토하고 현장에 나가 점유자가 허가목적(물건적치)과 달리 컨테이너 물류보관업을 하고 있는 것을 확인한 후 불법행위 내용을 단순 적치에서 허가목적 외 물류보관업으로 변경하여 청구인에게 2019. 7. 15. 처분사전 통지 변경을 안내하였다. 이후 1차‧2차 계고 및 이행강제금 부과 예고절차를 진행하는 동안 청구인은 이에 대해 별다른 의견을 제출하지 않았다.

 

3) 이상에서 살펴본 바와 같이 개발제한구역법 상 제한적으로 물건적치 허가를 받은 청구인이 허가 목적을 위반하여 컨테이너 물류보관업을 한 것에 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 적법·타당한 처분이다.

 

4) 컨테이너 물류보관행위가 물건적치행위에 해당하는지 여부

컨테이너 내부 물건 적치 관련 관원질의 회신(국토교통부 녹색도시과-○○○○호(2016. 8. 11.)) 내용을 보면 컨테이너에 별도의 건축설비를 설치하거나 임시사무실, 임시창고 또는 임시숙소 등으로 사용하는 것은 물건적치 행위를 벗어나는 것으로 본다고 되어 있다.

또한, 대법원에서도 “개발제한구역 내 토지에 컨테이너 적치허가를 받아 설치된 컨테이너에 물건을 보관하는 영업을 함으로써 창고용도로 사용하는 행위는 개발제한구역법 상의 불법 가설건축물에 해당한다.”(대법원 2008. 6. 12. 선고 2007도1891 판결 참조)고 판시하고 있다.

 

덧붙여, 서울시 개발제한구역 불법사용 적발 기사와 관련하여서도, 단순물건적치로 허가 받은 선박용 컨테이너를 이삿짐 등 물류보관창고로 임차한 것에 대하여 개발제한구역법 위반으로 형사 입건처리 하였음을 알 수 있다.

 

따라서 컨테이너를 이용한 물류보관 행위는 개발제한구역법 제12조 제1항에서의 허가목적을 위반하는 행위임이 명백한바, 물건적치허가를 받았으므로 이 사건 물류보관행위는 적법하다는 청구인의 주장은 타당하지 않고, 개발행위제한구역법을 위반한 청구인에 대한 이 사건 처분은 적법‧타당한 것이다.

5) 피청구인은 개발제한구역 내 위반사항에 대한 엄정한 관리를 위하여 개발제한구역법의 규정취지와 목적, 기준에 따라 청구인의 위법행위에 대해 조사를 하였으며 이에 근거하여 적법·타당한 처분을 하였기에 청구인의 주장은 이유가 없으므로 청구인의 이 사건 처분 청구는 기각되어야 한다.

 

3. 이 사건 처분의 위법․부당 여부

 

가. 관계법령

 

【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】

제12조(개발제한구역에서의 행위제한)

 

① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.

 

1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경

 

가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설

나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설

다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설

라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설

마. 개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설

 

1의2. 도시공원, 물류창고 등 정비사업을 위하여 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 정비사업 구역에 설치하는 행위와 이에 따르는 토지의 형질변경

2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)

3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성

3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위

4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경

5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채

6. 대통령령으로 정하는 범위의 토지 분할

7. 모래ㆍ자갈ㆍ토석 등 대통령령으로 정하는 물건을 대통령령으로 정하는 기간까지 쌓아 놓는 행위

8. 제1호 또는 제13조에 따른 건축물 중 대통령령으로 정하는 건축물을 근린생활시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 용도변경하는 행위

9. 개발제한구역 지정 당시 지목(地目)이 대(垈)인 토지가 개발제한구역 지정 이후 지목이 변경된 경우로서 제1호마목의 시설 중 대통령령으로 정하는 건축물의 건축과 이에 따르는 토지의 형질변경

 

제30조(법령 등의 위반자에 대한 행정처분)

① 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 적발한 경우에는 그 허가를 취소할 수 있으며, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함한다. 이하 "위반행위자등"이라 한다)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 "시정명령"이라 한다)할 수 있다.  

 

1. 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우

2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받은 경우

3. 제12조제3항에 따른 신고를 하지 아니하거나 신고한 내용에 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우

 

제30조의2(이행강제금)

① 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 범위에서 이행강제금을 부과한다.  

 

1. 허가 또는 신고의무 위반행위가 건축물의 건축 또는 용도변경인 경우: 해당 건축물에 적용되는 「지방세법」에 따른 건축물 시가표준액의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 건축물의 연면적을 곱한 금액

2. 제1호 외의 위반행위인 경우: 해당 토지에 적용되는「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가의 100분의 50의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액에 위반행위에 이용된 토지의 면적을 곱한 금액

 

② 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고하여야 한다.

③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 때에는 이행강제금의 금액·부과사유·납부기한·수납기관·불복방법 등을 적은 문서로 하여야 한다.

 

④ 시장·군수·구청장은 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있다.

⑤ 시장·군수·구청장은 제30조제1항에 따른 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.

 

⑥ 제3항에 따른 납부기한 내에 이행강제금을 납부하지 아니하는 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다.  

⑦ 이행강제금의 부과에 관하여는 제30조제2항을 준용한다. 이 경우 "시정명령"은 "이행강제금 부과·징수"로 본다.  

 

⑧ 국토교통부장관 또는 시·도지사가 제7항에 따라 이행강제금을 부과, 징수하면 이를 관할 시장·군수·구청장에게 알려야 한다.  

⑨ 제1항에 따른 이행강제금의 부과기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

 

【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】

 

제17조(물건의 적치)

① 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 물건"이란 모래, 자갈, 토석, 석재, 목재, 철재, 폴리비닐클로라이드(PVC), 컨테이너, 콘크리트제품, 드럼통, 병, 그 밖에 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 아닌 물건으로서 물건의 중량이 50톤을 초과하거나 부피가 50세제곱미터를 초과하는 것을 말한다.

 

② 법 제12조제1항제7호에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 1개월 이상 12개월 이하를 말한다.

제19조(신고의 대상) 법 제12조제3항에 따른 신고의 대상은 다음 각 호와 같다.

 

1. 주택 및 근린생활시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 증축ㆍ개축 및 대수선(大修繕)

가. 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 경우

나. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 연면적의 합계가 85제곱미터 이하인 경우

2. 농림수산업용 건축물(관리용 건축물은 제외한다) 또는 공작물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우의 증축ㆍ개축 및 대수선

가. 증축ㆍ개축 및 대수선되는 건축면적 또는 바닥면적의 합계가 50제곱미터 이하인 경우

나. 축사, 동물 사육장, 작물 재배사(栽培舍), 퇴비사(발효퇴비장을 포함한다) 및 온실의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 200제곱미터 미만인 경우

다. 창고의 기존 면적을 포함한 연면적의 합계가 100제곱미터 미만인 경우

2의2. 「농어촌정비법」 제2조제16호다목에 따른 주말농원사업 중 주말영농을 위하여 토지를 임대하는 이용객이 50명 이상인 주말농원사업에 이용되는 10제곱미터 초과 20제곱미터 이하의 농업용 원두막(벽이 없고 지붕과 기둥으로 설치한 것을 말한다)을 설치하는 행위. 다만, 주말농원을 운영하지 아니하는 경우에는 지체 없이 철거하고 원상복구하여야 한다.

3. 근린생활시설 상호 간의 용도변경. 다만, 휴게음식점ㆍ제과점 또는 일반음식점으로 용도변경하는 경우는 제외한다.

4. 벌채 면적이 500제곱미터 미만이거나 벌채 수량이 5세제곱미터 미만인 죽목의 벌채

5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 물건을 쌓아두는 행위

가. 제17조제1항에 따른 물건을 1개월 미만 동안 쌓아두는 행위

나. 중량이 50톤 이하이거나 부피가 50세제곱미터 이하로서 제17조제1항에 따른 물건을 15일 이상 쌓아두는 행위

6. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 문화재의 조사ㆍ발굴을 위한 토지의 형질변경

7. 생산품의 보관을 위한 임시 가설 천막(벽 또는 지붕이 합성수지 재질로 된 것을 포함한다)의 설치(기존의 공장 및 제조업소의 부지에 설치하는 경우만 해당한다)

8. 지반의 붕괴 또는 그 밖의 재해를 예방하거나 복구하기 위한 축대ㆍ옹벽ㆍ사방시설 등의 설치

9. 삭제 <2016. 6. 30.>

10. 논을 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경

11. 논이나 밭을 과수원으로 변경하기 위한 토지의 형질변경

12. 대지화되어 있는 토지를 논ㆍ밭ㆍ과수원 또는 초지로 변경하기 위한 토지의 형질변경

13. 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존 주택 대지 안에서의 지하수의 개발ㆍ이용시설의 설치(상수도가 설치되어 있지 아니한 경우로 한정한다)

 

제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다.

[별표 2]

허가 또는 신고의 세부기준 (제22조 관련) 3. 토지의 형질변경 및 물건의 적치 가. 토지의 형질변경면적은 건축물의 건축면적 및 공작물의 바닥면적의 2배 이하로 한다. 다만, 다음의 어느 하나의 경우에는 그 해당 면적으로 한다. 1) 축사 및 미곡종합처리장은 바닥면적의 3배 이하 2) 주택 또는 근린생활시설의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우에는 기존면적을 포함하여 330제곱미터 이하. 다만, 별표 1 제5호다목다)① 또는 같은 호 라목1)부터 11)까지 외의 부분 다)에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 철거된 건축물을 신축하는 경우 해당 대지의 조성면적은 철거 당시의 대지면적까지로 할 수 있다. 3) 별표 1의 건축물 및 공작물과 관련하여 이 영 및 다른 법령에서 토지의 형질변경을 수반하는 시설을 설치할 것을 따로 규정한 경우에는 그 규정에서 허용하는 범위 4) 법 제4조의2에 따른 훼손지 정비사업을 위한 경우에는 그 정비사업 구역 전체 나. 가목에 따른 토지의 형질변경을 할 때 해당 필지의 나머지 토지의 면적이 60제곱미터 미만이 되는 경우에는 그 나머지 토지를 포함하여 토지의 형질변경을 할 수 있다. 다만, 토지의 형질변경 전에 미리 토지분할을 한 경우로서 가목에 따른 토지의 형질변경 면적에 적합하게 분할할 수 있었음에도 해당 면적을 초과하여 분할한 경우에는 그러하지 아니하다. 다. 법 제12조제1항제1호 각 목의 건축물(축사, 공사용 임시가설건축물 및 임시시설은 제외한다)의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 토지의 형질변경 면적이 200제곱미터를 초과하는 경우에는 토지의 형질변경 면적의 100분의 5 이상에 해당하는 면적에 대하여 식수 등 조경을 하여야 한다. 다만, 별표 1 제5호가목에 따른 동식물 관련 시설 및 같은 호 나목에 따른 농수산물 보관 및 관리 관련 시설의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 토지의 형질변경에 따른 조경 면적은 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 달리 정할 수 있다. 라. 개발제한구역에서 시행되는 공공사업에 대지(건축물 또는 공작물이 있는 토지를 말한다)의 일부가 편입된 경우에는 그 편입된 면적만큼 새로 대지를 조성하는 데 따르는 토지의 형질변경을 할 수 있다. 이 경우 편입되지 아니한 대지와 연접하여 새로 조성한 면적만으로는 관계 법령에 따른 시설의 최소 기준면적에 미달하는 경우에는 그 최소 기준면적까지 대지를 확장할 수 있다. 마. 토지의 형질변경의 대상인 토지가 연약한 지반인 경우에는 그 두께·넓이·지하수위 등의 조사와 지반의 지지력·내려앉음·솟아오름에 대한 시험을 하여 환토·다지기·배수 등의 방법으로 그 토지를 개량하여야 한다. 바. 토지의 형질변경에 수반되는 성토 및 절토(切土)에 따른 비탈면 또는 절개면에 대하여는 옹벽 또는 석축의 설치 등 안전조치를 하여야 한다. 사. 토석의 채취는 다음의 기준에 따른다. 1) 주변의 상황·교통 및 자연경관 등을 종합적으로 고려하여야 한다. 2) 철도, 고속도로, 국도 및 시가지와 연결되는 간선도로의 가시권(可視圈)에서는 재해에 따른 응급조치가 아니면 토석의 채취를 허가하여서는 아니 된다. 이 경우 철도·고속도로의 가시권은 철도·고속도로로부터 2킬로미터 이내의 지역을, 국도·간선도로의 가시권은 국도·간선도로로부터 1킬로미터 이내의 지역을 말한다. 아. 물건의 적치는 대지화되어 있는 토지에만 할 수 있으며, 물건의 적치장에는 물건의 단순관리를 위한 가설건축물을 연면적 20제곱미터 이하의 범위에서 설치할 수 있다.

제41조의2(이행강제금의 산정·부과) ① 법 제30조의2제1항에 따른 이행강제금의 산정기준은 별표 5와 같다.

[별표 5]
이행강제금의 산정 기준(제41조의2제1항 관련) 1. 허가사항 위반
위반행위	부과액 산정식
가. 건축물의 건축	건물시가표준액×위반면적×50/100
나. 건축물의 용도변경	건물시가표준액×위반면적×30/100
다. 공작물의 설치	개별공시지가×위반면적×50/100
라. 토지의 형질변경	개별공시지가×위반면적×30/100
마. 물건을 쌓아놓는 행위	개별공시지가×위반면적×30/100
바. 죽목 벌채	개별공시지가×위반면적×30/100
2. 신고사항 위반
위반행위	부과액 산정식
가. 건축물의 건축	건물시가표준액×위반면적×25/100
나. 건축물의 용도변경	건물시가표준액×위반면적×15/100
다. 공작물의 설치	개별공시지가×위반면적×25/100
라. 토지의 형질변경	개별공시지가×위반면적×15/100
마. 물건을 쌓아놓는 행위	개별공시지가×위반면적×15/100
바. 죽목 벌채	개별공시지가×위반면적×15/100
3. 비고 제1호 및 제2호에 따라 산정한 이행강제금 금액은 다음 각 목의 구분에 따라 가중 또는 감경할 수 있다. 가. 영리목적이나 상습적으로 위반한 경우: 100분의 50 범위에서 가중 나. 영농행위 등 단순 생계형 위반행위의 경우: 100분의 50 범위에서 감경

 

【구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 (2000. 7. 1. 법률 제6241호)

부 칙 <법률 제6241호, 2000. 1. 28.>

제1조 (시행일) 이 법은 2000년 7월 1일부터 시행한다.

제2조 (개발제한구역의 지정에 관한 경과조치) 이 법 시행당시 도시계획법 제21조의 규정에 의하여 지정된 개발제한구역은 이 법에 의하여 지정된 것으로 본다.

제3조 (부담금에 관한 적용례) 부담금은 이 법 시행후 제11조제1항 각호외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가를 신청한 분부터 이를 적용한다.

 

 

제4조 (행위제한 등에 관한 경과조치)

 

①이 법 시행 당시 도시계획법 제21조의 규정에 의하여 지정된 개발제한구역과 관련하여 종전의 도시계획법에 의한 처분·절차 기타의 행위는 이 법에 저촉되지 아니하는 한 이 법에 의하여 행하여진 것으로 본다.

②이 법 시행전에 종전의 규정에 의하여 허가를 받았거나(許可를 申請한 경우를 포함한다) 신고를 한 경우 그 허가 또는 신고기준 및 허가 또는 신고로써 허용되는 행위의 범위 등에 관하여는 이 법 제11조제1항 각호외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다. 다만, 종전의 규정이 이 법의 규정에 비하여 당해 행위를 하고자 하는 자에게 불리한 경우에는 이 법의 규정에 의한다.

제5조 (규제의 존속기한) ①부담금에 관한 제20조 내지 제25조의 규정은 2005년 6월30일까지 효력을 가진다.

②2005년 6월 30일까지 행정규제기본법 제8조제3항의 규정에 의하여 제1항의 규정에 의한 기간이 연장되지 아니하는 경우에는 부담금에 관한 제20조 내지 제25조의 규정은 그 효력을 상실한다.

③건설교통부장관은 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 2005년 6월 30일 이전에 제20조제1항의 규정에 의하여 부담금의 부과대상이 되는 행위허가가 있는 경우 제20조 내지 제25조의 규정에 의하여 부담금을 부과·징수할 수 있다.

제6조 (다른 법률과의 관계) 이 법 시행당시 다른 법률에서 이 법 시행전의 도시계획법 제21조를 인용하고 있는 경우 이 법중 그에 해당하는 규정이 있는 때에는 이 법 또는 이 법의 해당 규정을 인용한 것으로 본다.

 

나. 판 단

 

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

 

가) 청구인은 ○○시 ○○동 529번지(잡종지, 2,446㎡) 및 529-1번지(잡종지, 1,982㎡) 토지의 소유자로, 2011. 6. 2. 이 사건 토지의 소유권을 취득하였다.

 

나) 피청구인은 청구인이 개발제한구역인 이 사건 토지 내에서 행위허가목적 외 물류보관업을 하여 개발제한구역법 제12조를 위반한 사실을 적발하고, 2019. 6. 17. 청구인에게 다음과 같이 처분사전통지를 하였다.

○ (예정된) 처분의 제목 : 개발제한구역 위법행위에 대한 시정명령 및 원상복구 계고, 이행강제금 부과, 고발

○ 당사자(소유자) : ㈜○○○○

불법행위내용
행위구분	규모(㎡)	구조	불법행위 내역	행위시기	비고
적치1	216	컨테이너	잡(적치)→컨테이너	2011년 7월	○○동 529, 529-1
적치2	403.20	컨테이너	잡(적치)→컨테이너
적치3	432	컨테이너	잡(적치)→컨테이너
적치4	57.60	컨테이너	잡(적치)→컨테이너
적치5	734.40	컨테이너	잡(적치)→컨테이너
적치6	57.60	컨테이너	잡(적치)→컨테이너
적치7	216	컨테이너	잡(적치)→컨테이너

다) 청구인은 2019년 6월경 피청구인에게 ‘○○동 528번지, 529번지는 물건적치를 위한 토지형질변경허가가 있다.’라는 내용의 의견서를 제출하였다.

 

라) 피청구인은 2019. 7. 15. 청구인에게 다음과 같은 내용의 처분사전통지 변경 공문을 발송하였다.

○ (예정된) 처분의 제목 : 개발제한구역 위법행위에 대한 시정명령 및 원상복구 계고, 이행강제금 부과, 고발

○ 당사자(소유자) : ㈜○○○○

불법행위내용
행위구분	규모(㎡)	구조	불법행위 내역	행위시기	비고
적치1	216	컨테이너	잡(적치)→컨테이너 (허가목적외 물류보관업)	2011년 7월	○○동 529, 529-1
적치2	403.20	컨테이너	잡(적치)→컨테이너 (허가목적외 물류보관업)
적치3	432	컨테이너	잡(적치)→컨테이너 (허가목적외 물류보관업)
적치4	57.60	컨테이너	잡(적치)→컨테이너 (허가목적외 물류보관업)
적치5	734.40	컨테이너	잡(적치)→컨테이너 (허가목적외 물류보관업)
적치6	57.60	컨테이너	잡(적치)→컨테이너 (허가목적외 물류보관업)
적치7	216	컨테이너	잡(적치)→컨테이너 (허가목적외 물류보관업)

마) 피청구인은 2019. 8. 7. 청구인에게 1차 시정명령, 같은 해 9. 10. 2차 시정명령을 하였으나 위반행위가 시정되지 아니하자 같은 해 10. 11. 이행강제금 부과예고 및 1차 시정명령 이행촉구를 한 후, 같은 해 12. 2. 2차 시정명령 이행촉구를 하였다.

 

바) 피청구인은 2019. 12. 31. 현장 확인을 통해 이 사건 위법행위가 일부 원상복구 되지 아니한 사실을 확인 한 후, 2020. 1. 6. 청구인에게 다음과 같이 이행강제금 102,228,480원 부과처분을 하였다.

위치	위반 행위자	위법행위 내역				부과액(원)
○○동 529외 1	㈜○○○○ (소유자)	위법유형	규모(㎡)	구조	용도
		적치 등	734.40	컨테이너	잡(적치)→ 물류보관업	102,228,480

사) 한편, ○○시 ○○동 529번지 전 소유자인 청구외 정○○은 1997. 2. 10. 피청구인으로부터 다음과 같이 토지형질변경허가를 받은바 있다.

<허가 제97-○○호>

신청인	성명	정○○
토지소재지	○○시 ○○동 528, 529번지
허가면적	6.965㎡		허가목적	물건적치를 위한 형질변경
용도지역	개발제한구역		공사기간	60일

2) 개발제한구역법 제12조 제1항에 따르면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다.

 

개발제한구역법 제30조 제1항에 따르면, 시장·군수·구청장은 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위, 죽목(竹木) 벌채 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 경우”(제1호) 그 허가를 취소할 수 있고, 해당 행위자(위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자를 포함)에 대하여 공사의 중지 또는 상당한 기간을 정하여 건축물·공작물 등의 철거·폐쇄·개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있으며, 같은 법 제30조의2 제1항 및 제4항, 제5항에서는 시장·군수·구청장은 제30조 제1항에 따른 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과하며, 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 그 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과·징수할 수 있고, 시정명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다고 규정하고 있다.

 

그리고 같은 법 시행령 제41조의2 제1항 [별표5]에서 이행강제금의 산정 기준을 정하고 있다.

 

3) 살피건대, 청구인은 이 사건 토지에 관하여 1997. 2. 10. 피청구인으로부터 물건 적치를 위한 토지형질변경 허가가 있었고, 당시부터 적법하게 물건을 적치해오고 있었다고 주장한다.

 

그러나, 토지형질변경 허가서를 보면, 허가목적을 “물건 적치를 위한 형질변경”으로 기재하고 있는바, 이를 물건보관업을 영위하는 것까지 허용하는 것으로 해석할 수는 없다. 대법원 역시 “개발제한구역 내 토지에 컨테이너 적치 허가를 받아 설치된 컨테이너에 물건을 보관하는 영업을 함으로써 창고 용도로 사용하는 행위는 가설건축물의 축조라고 평가함이 상당하다(대법원 2008. 6. 12. 선고 2007도1891 판결 등 참조).”고 판시하고 있고, 컨테이너 내부 물건 적치 관련 관원질의 회신(국토교통부 녹색도시과-○○○○호(2016. 8. 11.))에서도 컨테이너에 별도의 건축설비를 설치하거나 임시사무실, 임시창고 또는 임시숙소 등으로 사용하는 것은 물건 적치 행위를 벗어나는 것으로 보고 있다.

 

결국, 청구인이 개발제한구역인 이 사건 토지 상 컨테이너에서 단순 물건 적치가 아닌 물류보관업을 한 행위는 개발제한구역에서 허가받지 아니한 건축물의 건축 및 용도변경 등을 금지하는 위 개발제한구역법 제12조 등을 위반한 것이 명백하므로 같은 법 제30조, 제30조의2 등에 따라 이뤄진 이 사건 처분은 적법·타당하다고 판단된다.

 

4. 결 론

 

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.